化正向召喚。人們在享受現代化帶來的利益時，也面臨著風險。社會保障制度的建立是社會進步的一個重要標志，它對緩解社會摩擦，協調社會利益，維護社會穩定，起著重要作用。然而，從我國社會保障制度形成和發展的來看，與歐美一些發達國家相比，還是比較短暫的。新中國成立前，我國尚沒有完整的社會保障制度。新中成立后，即在1951年2月頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，1953年1月作了修訂，適用對象為國有、公私合營企業和私營企業職工及其直系親屬。分為勞動保險和職工福利兩大類，項目有退休、醫療、傷殘、死亡、生育、療養等。費用由企業負擔，按照工資總額的3%提取，建立保險基金。1955年12月，國務院頒發了《國家機關退休人員處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》和《國家機關工作人員實行公費醫療預防措施的指示》、實施范圍為全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的工作人員，保障內容基本和《條例》一致，基金由國家財政撥付。至此，中國城市中以社會保險為主要內容的社會保障制度基本確立。從總體上說，1978年以前，中國的社會保險實際為勞動保險，保險的對象是全民所有制企業和事業單位的職工和干部，不包括城鎮集體所有制企業單位和事業單位的職工和干部，也不包括廣大農民。保險費的來源，企業職工和干部的保險費由企業承擔，計入生產成本；國家機關和事業單位的職工和干部的保險費由國家財政預算支付。這種社會保險實質上是城市居民的社會保險，而且是城市全民所有制單位工作人員的社會保險。

作為保障制度的其它三方面內容：社會優撫、社會救濟和社會福利，我國政府一向也是比較重視的。我國內務部于1950年12月頒布了烈軍屬、殘疾軍人、革命工作人員及民兵民工優待撫恤的五個暫行條例；1955年國務院作出了《關于安置復員轉業軍人工作的決議》；1956年經國務院批準，在對優撫對象實行優待工分的制度，奠定了中國優撫保險制度的基本格局。中國的社會救濟雖然沒有形成統一的，但一直是政府部門的一項重要工作，形成了許多政策性規定并付諸實施。建國初期，中國城市的社會救濟工作，采取在自力更生原則下，動員與組織人民實行勞動互助、生產自救、群眾互助，輔之以政府必要的救濟方針。1978年以前，我國的救濟有定期救濟和臨時救濟兩種，救濟對象主要是無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業、無固定收入、生活有困難的居民。我國的社會救濟是公正的，無論對于城市或農村的困難戶，政府都給予一定的救濟。我國社會福利的很大一部分內容包含在勞動保障制度之中，稱之職工福利。除此之外，社會福利主要是社會救濟為主的救濟性福利政策和措施，沒有形成一種獨立的制度，所以稱之為“社會救濟福利”。

可以說，從50年代初期開始，我國就已經建立起項目比較齊全的社會保障制度。這套社會保障制度在其后幾十年中部分內容作了調整，但基本格局沒有實質性變化。由于它處于初創時期，不可避免存在著一些缺陷。（1）這種社會保障制度對不同的社會成員的對待是不平等的。首先是城市居民和農村居民的不平等，社會保險和社會福利實質是城市保險和城市福利；其次是不同所有制單位工作人員之間的不平等，社會保險實質是城市全民所有制單位工作人員的保險。（2）財政的社會保障支出改變了其初衷，不是向低收入的農村居民傾斜，而是大幅度地向高收入的城市居民傾斜。

針對當時社會保障制度存在的一些突出不合理的，從1984年開始，進行了一些初步的改革探索。主要是：（1）擴大了社會保障的范圍，如社會保險的對象先是擴大到城鎮集體所有制單位的職工，繼而又擴大到一切就業人員，而不分所在單位的所有制性質。（2）提高了保障的標準，如救濟水平在提高。（3）增加了保險項目。1986年分別建立了退休養老保險和就業保險制度。（4）緩解了企業之間負擔輕重不同的矛盾。在國有企業和城鎮集體所有制企業實行職工退休費用市、縣范圍內的社會統籌。（5）出臺了優撫保障方面的法律、條例，標志著中國的優撫保障事業開始走上法制化、正規化和社會化發展的軌路。

上述改革措施，突破了“企業保險”的格局，初步建立了單項社會保險基金，個人繳費開始實行，人們的保障意識有所增強，社會保障體系開始走上正規化、法制化軌道，這就為進一步深化改革，建立新的社會保障制度打下了良好的基礎。

二

我國歷史上形成的社會保障制度， 是計劃的產物，部分照搬蘇聯的模式，部分帶有供給制的性質。雖然80年代的調整和初步改革，但總的來說不能適就社會主義市場經濟體制的需要，主要表現在如下幾個方面：

（1）覆蓋面小，實施范圍窄。我國現行的各項保險制度實施的對象主要是國有企業和區縣以上大集體企業的職工，區縣以下小集體企業、鄉鎮企業和外商投資企業的中方職工的社會保險制度很不健全，私營企業、城鎮個體勞動者和廣大農民基本上還沒有建立社會保險制度。有些新建立的保險制度，如1993年頒布的失業保險法規只限于國有和集體企業。這種狀況不適應我國社會主義初級階段多種所有制長期并存的格局，不能對全體勞動者提供基本生活保障，并限制了勞動力在各種經濟成份之間的合理流動，妨礙了企業經營機制的轉換，也了社會保險分散風險功能的發揮。

（2）社會化程度低，保障功能差。當前的社會保障制度，其突出的問題在于現行體制建立在利益關系嚴重扭曲的基礎之上。如作為社會保險主要險種的職工養老保險，雖然有關方面一再強調國家、企業和個人共同負擔，但因職工個人繳費普遍很低，目前只占工資額的3%左右，其余所需的養老金，基本都是由企業承擔。政府只對職工養老保險承擔名義上的風險，無實際投入。將包袱甩給企業后，雖然政府財政壓力大幅度減輕，但企業壓力太大，并使社會保險的實際運行陷入困境。據調查，有些地區的收繳率1996年上半年竟降至50%—60%，不僅積累無從談起，正常收支都已出現危機。又如，目前失業保險對國有、集體企業職工的名義覆蓋范圍已非常大，但由于基金收繳比例低（企業及職工交納部分合計占工資總額的2%），基金總量很少，并且只對幾種特殊類型的失業人員發放，企業待業人員及下崗人員無法從失業保險中得到幫助，雖然他們事實上都處于一種非自愿的失業狀態。在一些地方的調查中發現，一方面失業保險沒有對困難的下崗職工發揮應有的保障職能，另一方面因實際的只取不支現象，失業保險基金又在以很高的速度積累，并時常被挪作他用。

（3）社會保障受地區財政能力的影響，撫恤救濟標準提高緩慢。到1994年底為止，社會保障支出只占GDP的4.9%，覆蓋面只占總人口的34%.1995年，在鄉復員軍人定期補助費月平均只有30元，城鎮貧困人口定期定量救濟月平均只有50元，農村五保戶定期救濟月平均僅為12元，農村貧困戶定期救濟月平均也只有12元，就當前城鄉居民收入比較，難以維持生活的最低水平，特別是在社會救濟、社會福利、優撫安置方面的投入，沒有能力建立最低生活保障線和與通貨膨脹相聯系的物價補償機制。

（4）管理體制分散、政出多門。由于種種原因，目前我國社會保障事業由政府各部門多頭分散管理，在實際操作過程中也存在一些嚴重問題，除發放渠道未實現社會化外，其他突出的問題包括：1、具體辦法不統一。1995年國務院6號文提出兩種可選擇的方案，在實際執行中各地又提出了很多折衷方案，因而正在運行的方案五花八門。2、地區特別是行業分割嚴重。從區域看，統籌范圍仍普遍較小，更高層次的統籌協調及轉移支付能力很弱，致使經濟越困難的地區社會保險工作也越難維持。從行業看，行業分割的現象極度為嚴重，若干效益尚好的行業自成一體。這不僅導致統籌能力的下降，也違背了社會保障的本來意義。3、主管部門的部門利益問題突出。主要表現是管理費用提取過高。據調查了解，許多地區提取的管理費用都超過甚至大大超過2%的規定提取標準。同時，基金被挪用、管理不善等問題也較為普遍。需要指出的是，目前之所以出現諸多行業自辦統籌，與追求各自的部門利益密切相關。

三

保障制度的深化改革是一項復雜的系統工程，既要有利于的，保持經濟增長的活力，又要很好地保障城鄉居民的基本生活，為社會穩定和社會發展創造良好的社會環境，也就是說要掌握好“效率”與“公平”兩者之間的關系。

我國的基本國情是人口多，底子薄，生產力水平低，多種所有制并存，區域經濟發展不平衡。改革與完善社會保障制度應當從這一基本國情出發，參照國外成功的經驗和做法，按照社會主義市場經濟發展的要求，逐步建立起覆蓋社會全體成員的社會保障體系。

（一）基本原則與總體框架

（1）選擇改革重點，推動體系建設。在我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，出現許多新的情況和，如產業結構調整，建立制度，非公有制經濟迅速發展等等，都要求社會保險制度改革能夠先行一步。實踐也證明，社會保險制度改革滯后，阻礙了市場體系的建立和完善。因此深化改革社會保障制度，必須以社會保險，特別是養老保險、失業保險的改革為重點。社會福利、社會救濟和優撫安置等保障形式，對保障社會成員生活發生困難時的基本生活也有不可忽視的作用。

（2）堅持社會化、法制化、多元化的改革方向。在保障對象、基本基金籌集、管理體制、服務保障等方面逐步實現社會化。在深化改革過程中，國家要加強社會保障立法，把社會保障事業發展納入法制軌道。在保障項目和保障標準上，要根據各地區不同的需求和可能有所區別和選擇。

（3）建立相對統一的社會保障管理機構，避免政出多門，同時積極發展不同層次的各類非政府的社會保障組織團體，逐步形成富有活力的社會保障運行機制。

（4）社會保障體系應隨著農村經濟的發展逐步建立與完善。在我國推行農村現代化和計劃生育政策的情況下，農村應以養老保險為重點。養老保險要充分考慮到農村經濟發展水平和農民的承受能力。從實際出發，量力而行。吸取國外和我國城鎮養老保險的經驗教訓，采取積累儲備的辦法籌集資金，并堅持在農民自愿的前提下以個人繳納養老保險費為主，集體補助為輔，國家扶持的政策。

為適應社會主義市場經濟的發展，到本世紀末，我國要建立起以養老、失業等社會保險事業為主體的，并與社會福利、社會救濟和優撫事業有機結合的，具有特色的社會保障體系，逐步形成覆蓋面寬、資金來源渠道廣、社會化程度高、待遇合理適當、管理體制統一協調的社會保障事業新格局。

（二）改革和完善社會保障體系

（1）加快城鎮養老保險制度改革。主要任務是：1、擴大覆蓋面，實行城鎮統一的養老保險制度。養老保險制度改革要與勞動力市場的發育相配套，為各類所有制、各地區之間勞動力的合理流動創造條件。2、建立多層次的養老保險制度。國家實行基本養老保險、保障勞動者的基本生活；企業（單位）根據自身經濟狀況設立補充養老保險；勞動者個人根據經濟能力和要求自愿參加個人儲蓄養老保險。3、實行國家、單位、個人共同負擔養老保險費用。實行個人繳費是我國養老保險制度改革的一個重要舉措，它對拓寬籌集渠道，增強個人自我保障意識，減輕國家和單位的負擔具有重要作用。4、改革基本養老金計發辦法。企業根據全部職工的工資總額的一定比例繳納，職工個人按本人工資收入的一定比例繳納養老保險費；基本養老金由社會性養老金和繳費性養老金組成；建立離、退休人員基本養老金隨職工平均工資增長指數定期調整的制度。

（2）加快失業保險制度的改革。主要應考慮和落實以下改革：1、擴大實施范圍。在保證國有企業和集體企業職工失業保險切實到位的基礎上，穩步擴大失業保險范圍。一方面，抓緊完善國有企業中所有非自愿失業職工都能獲得失業救濟和再就業幫助；另一方面，要使失業保險的實施范圍覆蓋城鎮各種所有制形式的企業職工和機關、團體、事業單位訂立勞動合同的職工。2、提高基金的社會化統籌程度。失業保險基金應按照以支定收、留有適當儲備的原則，進行全社會統籌。由縣、市級統籌逐步過渡到省級統籌和全國統籌調劑使用基金的水平，提高基金承擔風險的能力。3、合理確定基金使用的目標。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先將大部分基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等；其次，運用一定比例的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業。4、建立有效的監督機制。建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。同時，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。

（3）逐步完善整個社會保障體系。1、進一步完善社會救助制度。我國在城鄉各地實施的社會救助制度，已形成一套比較完整的體系，包括農村貧民救助、“五保戶”救助、災民救助、城鎮生活困難職工救助等救助形式。進一步完善社會救助制度應遵循反貧窮、積極救助等原則，地確定實施范圍和生活待遇標準。2、進一步完善社會優撫制度。改革的重點是，科學地制定社會優撫撥款占國家財政支出的比例；建立優撫事業自我發展的機制，建立專項基金和創辦經濟實體；通過立法，使退役官兵安置工作走上法制化軌道。3、進一步改革和完善社會福利制度。社會福利制度是增進城鄉居民生活福利的重要措施。改革和完善我國社會福利制度，應從以下兩個方面著手：第一，改革無償分配住房的制度，提高現時過低的房租，公平出售新舊住房，發展住宅產業，將住房分配逐步納入市場化軌道。第二，改財政補貼“暗補”為“明補”。另外，對其他各種社會福利支出，也應當進行改革，如公共醫療衛生支出，企業、事業、機關等用人單位用于職工的個人生活補貼，集體福利設施支出等。