一、社會保障的界定及社會的成因

社會保障自1536年英國頒布《濟貧法》，經歷了社會救助模式、社會保險模式、福利國家等階段。，世界各國的社會保障都面臨著重新整合的挑戰。在我國現階段社會轉型時期，如何建立多層次的有機整合的社會保障體系，將關系到我國經濟健康發展與社會穩定。社會保障的基礎主要是：由于“生存機會的分配從來都不是均衡的”，以及社會資源的稀缺性，因此，社會成員必須做一個最好的選擇。哈耶克曾將自由社會的保障分為兩種：第一是防止嚴重的物質匱乏的保障，即確保每個人維持生計的某種最低需要；第二種是某種生活水準的保障。他認為應建立最低收入保障和特定收人保障這兩種制度，但國家在這種制度方面的作用是有限的。西方社會保障理論提倡在對自由市場發展的同時，國家要對其負面加以調控，以謀求一種在經濟與社會發展間的均衡。因此，社會保障的功能是在保證社會公平的基礎上，保證和促進勞動力再生產，促進社會經濟的發展，從而在根本上保證社會秩序穩定。社會保障主要是為了從根本上解決貧困、失業、犯罪等社會問題。

（一）貧困問題。財富分配不公平是貧困產生的主要原因。雖然少數人先富起來，從而帶動大多數人富起來是一條社會發展的途徑，但在社會轉型過程中，它不可避免地帶來制度模式轉換的代價——過程代價，即貧富分化。外來人口由于他們自身素質的缺陷、社會不平等的就業機會等，其中部分人陷入貧困。在對浙江省紹興縣柯橋地區（以下簡稱柯橋）的調查中發現，外來人員的人口數量已超越了本地人口，這導致本地人口的生活壓力驟增。由于各地生活成本不同，人口的移居雖然能使個別成員的生活得到改善，但整體上整個社會生活是否得到改變尚有疑問。

（二）失業問題。筆者在柯橋發現了幾個問題：1、為數不少的外來打工人員認為現在工作不好找，有不公平對待的感覺；2、柯橋周邊因城市化進程產生的“失土農民”，因本身素質等原因而處于失業或半失業的狀態；3、復員軍人、知青因未能安置到較好的工作崗位或處于待崗狀態而上訪。

筆者認為，目前我國失業產生的原因有以下幾種：1、技術進步造成的技術性失業。2、勞動力相對過剩和隱性勞動力顯性化。3、產業結構不合理?？聵颥F以輕紡業為主業，產業結構過于單一，在市場競爭中隨時面臨著經濟衰退等帶來的無法自我消化的負面影響。4、制度模式不合理。表現在就業機會不均等、不公平分配社會財富等方面。

（三）犯罪問題。在調查中，筆者了解到柯橋的一些社會現象有：1、輕紡城中聯托運市場較為混亂，一些不法商戶采用違法犯罪手段爭搶地盤，形成了黑社會性質組織犯罪，如俞明東、買買提等黑社會性質組織犯罪。2、不法商人有向商會等社團組織滲透的現象。3、在外來人口聚居之地，時常發生違法犯罪事件。犯罪行為在某種意義上可以理解為是對人的權利和情感的侵犯。犯罪行為對社會的侵害，正是表現在使其他社會成員失去其生存或發展的空間，這是產生貧困、失業的根源。如果說犯罪的可能性取決于推動力和犯罪的活動范圍的話，那么預防犯罪應該從制定明確而通俗的、傳播知識、褒揚美德、完善等入手，同時徹底消除貧困這一犯罪的根源。

二、基礎有機整合的社會保障體系

英國著名思想家羅素曾說過：“良善生活就如我們心中所想象的，需要一套社會條件，而沒有了它們就不會成功?！边@種社會條件在一定意義上是制度模式，因此，應綜合考慮社會保障體系的相對獨立性與學科的綜合性問題。

（一）傳統社會保障體系的缺失。一項制度的創設，總體上應該既符合客觀又符合人的意志與需要。制度創設的目的是為人服務的，如果連人的需要都不能滿足的話，那么這項制度的意義何在呢？柯橋有的借轉型之際將職工的養老保險等一下子推向社會，結果是社會保險賬戶形成了許多的空賬。社會保障從企業本位向社會本位轉換是不爭事實，問題是一步到位式的選擇能否切實滿足社會對保障模式的需求呢？人在無法實現最基本的需求時，是無法實現自我的，更不必說實現社會的進步。另一誤區是，認為只要有了制度模式，將所有的社會保障項目歸于一個部門即大功告成。其實在傳統的各自形成的政府部門管理領域中，簡單的集中并不能解決問題，倒是應該考慮如何發揮各部門之所長。

我國對社會保險制度進行了一系列的改革，仍反映出不少的問題：1、公平與效率的政策取向有失偏頗。在經濟社會轉型時期，人們的價值取向片面地以一定程度公平的喪失來換取效率。基于社會在生存和發展過程中價值取向的不平衡性及社會發展過程中主觀目的性與客觀制約性之間的矛盾，社會發展以喪失公平為代價而向前推進。如城鄉二元結構造就了城鄉收入結構中城鎮的“高福利”與農村的“負福利”的反差；由于缺少全國統一的勞動力市場，對勞動力結構的調整和人員流動造成了障礙；長期實施的“高就業低收入”的充分就業政策，導致企業過度儲備勞動力，形成隱性失業問題。2、企業本位。 國有企業負擔了職工的福利，這實質是將本應由政府和社會承擔的這部分責任轉嫁給了企業。雖然社會已開始承擔這部分責任，但遺留的問題是讓后一代人背負起了兩代人的沉重包袱。3、社會保險制度的缺失。體現在保險基金管理運行和監管制度中的漏洞等。

（二）基礎整合的社會保障體系。在一種制度創新之際，都存在一個對現實思考的路徑問題。我國的制度模式設計常犯兩種錯誤：一是對現行體制進行“頭痛醫頭”式的改造；二是中央與地方各行其是，全國無統一的制度模式。一方面，社會保障制度往往單獨分隔開來設計，導致在整個體系中存在著矛盾和沖突；另一方面，各地區在收付制度、集資渠道、基金管理等方面均存在極大的差異，無法真正實現制度的銜接?，F實的困境給制度的并軌帶來了巨大的成本。

社會保障應考慮社會發展的各種情勢及其本身的特點。在我國社會保障制度改革中，已呈現出在尋找改革突破口的同時，相應的配套改革卻不能跟進的弊端，形成了一些制度真空。筆者贊同將“民生為本”作為社會保障體系的基點。這是因為：首先，一方面國情制約了以高福利方式為社會成員提供某種較高水準的保障；另一方面在保證基本民生的前提下，可以產生大量的公共社會需求，反過來刺激社會生產。其次，這一體系應該是多元的，需要由政府承諾的基礎性保障和社會自主發展的市場經營模式、由全國和地方多層次構建的體系組成。最后，這種基礎性的、多元的體系應經過有機的整合，形成一個責任界限明確、相互銜接并廣泛覆蓋的整體。

三、維系社會穩定的社會保險保障制度

社會保障體系框架甚是龐大，限于篇幅，這里主要針對社會保險中的基本養老保險及農村社會保障等關涉到現代社會穩定的詳加闡述。

（一）養老保險制度。養老保險由于其融資方面的差異，形成兩種制度模式：第一種是用一部分在勞動者退休期間正在工作的一代人創造的財富來支付養老金，由此形成現收現付制；第二種是勞動者通過在工作期間的收入積累一筆基金，交由某個機構集中管理，在其退休后以投資所得向其支付養老金——基金制?，F收現付制在本質上是以支定收，這種制度安排將在代際之間達成“帕累托有效”，即如果在外部條件基本不變的情況下，每一代人均可通過下一代人交費來增加福利又不使下一代的福利減少?，F收現付制的“擠出效應”，使參加者有條件在工作期間減少為退休后生活保障進行的個人儲蓄，因此現收現付制具有調節資本市場的功能?；鹬苿t較為單純，勞動者交費后由基金集中運作，但第一代參加者要同時為自己和上一代人交費。由于未來的不確定性，個人儲蓄不會因為基金收益的增加而減少，基金制缺乏資本積累調節的功能。這兩種制度在社會化程度上存在差異，具有優勢互補的可能性。

現今采取的是部分積累制。在調查中發現，要實施這一制度，還有許多亟待解決的現實：1、空賬問題。部分積累制在表面上為職工個人建立了個人賬戶，但在實質上是為了在基金制框架內實際與代內的收益再分配?；鹬剖遣痪邆湓俜峙涔δ艿?，這是逃避繳費的重要原因。2、基本養老金覆蓋面問題?，F柯橋地區已發文強調在 2001年底所有企業職工均須參加基本養老保險。由于制度的不統一，打工者回鄉后養老金的接軌問題 （繳費率、領取年限等），使他們對此持有疑慮。另外，柯橋周邊地區的失土農民，在他們的戶籍轉為城鎮戶口后，養老保險又成為一個現實問題。3、在職職工負擔增加。這是從現收現付制向基金制轉軌的必然代價。4、部分積累基金管理運作問題。由政府部門運作保障從總體上看管理成本較大，效率頗為低下。由于基金制要體現投資的收益，在銀行利率不斷與國際接軌的情況下，基金的資金必然會投向市場與實業，由政府部門來管理顯然不太合理。5、養老金支付的道德風險。社會成員和管理機構都存在這方面的危機。

為此，筆者對我國未來養老金制度提出如下建議：1、建立一個由中央統籌的國家養老金基金、地方性強制養老保險計劃和企業補充性的個人養老保險計劃組成的體系。2、徹底轉變轉軌時期傳統的“企業辦社會”模式，把企業特別是國有企業中的非生產性資產轉換成養老保險啟動資金，實行真正意義上的社會化管理。3、實行社會保障稅制度。從減輕企業負擔考慮，有必要進行費改稅的嘗試。

（二）社會保障體系。傳統的城鄉二元體制，造就了農村社會保障體系不能溶入城鎮保障體系。造成農村社會成員貧困的因素主要有生態環境惡化致使耕地減少、低收入低素質等形成的惡性循環。因此，在農村建立社會保障體系已成為當務之急。1、的要求。如果一個國家農村人口多數處于貧困狀態，對的投入下降。這將不利于農村生產方式及經濟增長方式的轉變和對高產品的需求，本質上不利于經濟的持續發展。2、社會穩定的需要。在柯橋，農村集體經濟組織只在有限的范圍內提供保障，如每月30一50元的養老津貼，其經費來源是村辦企業的收益或出租土地及其土地上的廠房等收入?！盁o論何時，只要共識分解、或失去要人們效忠的能力，社會秩序的危機就會成為人們自覺關心的問題?！爆F今我們正面臨城鄉二元結構共識的分解，社會穩定不得不作為要加以關注的課題。

調查發現，當今農村社會保障體系主要存在的問題有：1、未建立真正意義上的農村保障體系。除傳統的社會救助、社會優撫保障外，其他的社會保障制度缺乏制度化。2、地區間的不平衡。來自貧困地區的外來打工者在家鄉基本無社會保障。3、城市化進程帶來的問題，尤其是“失土農民”問題。城市化使他們失去了生活的最后保障防線——土地，這正好反映了我國農村社會保障體系的不完善。

綜上所述，筆者認為，農村社會保障體系構建的對策主要有：1、建立較為完備的社會保障體系。其中應包括社會保險、農村社會成員救助制度、鄉鎮企業社會保障制度。2、建立與城鎮養老保險相一致的部分積累制，建立農村社會成員個人賬戶，由政府、村集體組織及個人共同承擔繳費。3、進一步完善合作醫療。4、建立最低生活保障制度。應以各級政府財政及村集體組織合理分擔組成農村救助基金，對達到一定生活標準以下的成員進行救助。5、建立全國農村社會成員社會保險轉移制度。將進城打工者納入城鎮職工社會保險體系中，等

四、社會保障體系的反思和再選擇

（一）意識形態與立法。社會結構轉型時期，個人信念的變遷折射出社會的變遷，新舊觀念的沖突累積到一定程度會通過社會制度或社會規則的變遷體現出來。人們正是基于公平的信念，對社會資源進行再分配。因為社會資源的稀缺性，從社會資源中獲益的個人或集團，有必要從他們的收益中劃出一部分來救助失去資源利用機會的人們。反觀我國的社會保障體系，存在著體系殘缺不全、立法層次低、立法主體混亂、法制建設不平衡等問題，根本而言是缺乏立法的合理理念。紹興縣總工會干部曾提出一個疑問：在現階段他們不知如何為職工爭取權利，因為許多情況是無法可依的。不重視法治建設的后果將逐步顯露出來。

另一個問題是，在司法過程中應該遵循何種規則。保證程序的公正可能比結果的公正更為重要，程序不應該僅是實現結果公正的工具，更應體現其自身的價值。

（二）社會保險基金監管制度。保險基金管理集中于一點就是監督管理。各國都對社會保險基金實行管理社會化，目的是以社會行為取代企業或政府行為。社會化管理的前提條件主要有：一定的基金積累；全額征收養老保險費；先進的管理技術手段；建立基金預警制度；擴大統籌范圍和提高管理層次等。國外現行的模式中有政府直接管理、半官方的自治管理模式和商業保險管理模式三種。對于我國這樣一個社會保障事業剛起步的國家而言，宜采用半官方管理模式，成立一個全國性的具有半官方性質的獨立機構管理基金，政府的職能是立法和監督。

在基金管理的具體運作中，人們除對收支兩條線的管理模式加以關注外，最關心的莫過于運作風險問題。現有社會保險基金投資途徑主要有三條：一是投資債券；二是投資證券市場；三是投資于國家重點項目。三者在風險、收益、投資周期等方面各有優劣。我國基金多用于購買債券，形式較為單一，資金運用效率不高。這印證了采取半官方專業基金管理機構模式的可行性，同時這也是降低風險的一條途徑，有利于政府實施行政監督，民眾實施社會監督。

（三）社會保障體系對社會穩定的回應。筆者曾有過一個困惑，人們是為了社會穩定這個具體目標還是為了實現人的基本權利而構建社會保障體系？博登海默曾寫道：“一個制度若要恰當地完成其職能，就不僅要力求實現正義，而且還須致力于創造秩序。”正義與秩序關注的是社會制度和法律制度的不同側面。正義側重的是規范和制度的，它們體現對人類的以及它們在增進人類幸福與文明時的價值；秩序側重的是制度的形式結構。規范和制度的目的是規制人類的行為，以求避免社會的混亂。從這種意義上講，正義是追求的最終目標，秩序是實現目標的手段。這是應該首先明確的價值取向。

在柯橋的一個社區走訪時，曾有一位退休職工抱怨說，自己為國家、為企業工作了幾十年，最后被 3萬元買斷了所有的一切，包括養老金、醫療保險等，感覺到自己是被社會拋棄的人。制度的社會化根本在于合作，合作的目的“或許在于維持并促進文化，或者說毋寧以為追求個人生活的最高限度的發展，并與公共安全保持平衡?！鄙鐣Ｕ现贫日墙柚诔蓡T的合作實現其目標的典范。

落實到具體措施，可以考慮建立社會保障預警制度。通過對“社會整合”和“系統整合”的全面把握，解決在社會危機過程中難以控制的問題。社會保障最大的風險來自于支付危機，通過設置預警系統可以預測風險并由此及時地制定相應的對策。社會保障預警系統包括：1、指標的設置。社會保障水平指標（社會保障支出總額／國內生產總值）、社會保障支出比（國家財政用于社會保障方面的支出額／國家財政總支出）、社會養老支出指標（養老金收繳額／職工工資總額）等。2、社會保障資料和信息的發布與交流?？傊?，政府有關部門在調控社會保障制度運行時，可以參照預警系統提供的翔實資料，做出正確的判斷。