社會保障作為國家一項基本制度安排從來就不應該也不可能被忽視。而正如智利的社會保險私營化是在20世紀80年代軍人執(zhí)政的背景下出現(xiàn)，美國迄今仍有3000多萬人缺乏必要的醫(yī)療保障一樣，任何脫離本國的背景而妄論社會保障的制度安排都是非理性、非實證的。

自從米歇爾（福柯）作為后思想家首次提出“斷裂”觀念至今，斷裂時代成為論證我國當今社會結構形態(tài)的最常用詞。斷裂的真正含義是，社會制度框架已經(jīng)不能容納這些破碎的部分，沒有辦法把它們連為一體了。在特定的時代背景下，作者企圖運用社會資源變遷作為手段來揭示分裂時代下社會保障制度發(fā)生危機的致因，從而提出解決對策。

一、社會資源變遷及社會保障瓶頸的成因分析

根據(jù)孫立平先生對于中國社會結構演變新趨勢的劃分，20世紀90年代中期應是一個界值，中國社會資源的配置在這一時點前后發(fā)生了微妙的變化。改革伊始至90年代中期，社會資源由國家計劃控制的極度“匱乏”狀態(tài)進入到開放的改革狀態(tài)，無疑會具有一種財富增長和資源擴散的“普惠”效應，最明顯的表現(xiàn)就是弱勢群體在改革中受益，社會中最貧困階層的收入和生活得到改善。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)產(chǎn)承包責任制增加了農(nóng)民收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化了大量剩余勞動力。在城市，一些事實上處于失業(yè)狀態(tài)的人們被吸納入個體經(jīng)營的圈子，經(jīng)濟收入的提高部分彌補了身份上的差次，并進而促進人們思想觀念的多元化。90年代中期以來，隨著轉(zhuǎn)軌所需要的消化成本日益顯性化且分擔不均，社會分層中的中間層被分化的兩極嚴重抽離，大量的貧弱人群成為成本的主要承擔者并游離于體制之外，相應的社會保障制度安排缺位，進而引起了社會結構的全方位斷裂。以社會資源的變遷考量這種變化，無疑是最為有效的論證途徑。

（一）社會資源變遷

具體表現(xiàn)在經(jīng)濟資源、政治資源、文化資源等等的重新配置上。

1.經(jīng)濟資源重新積聚。2000年至今，在世界經(jīng)濟普遍走低的背景下，我國卻維持了8％的經(jīng)濟增長速度。大城市特別是沿海開放城市在吸納大量社會財富的同時擁有了經(jīng)濟資源的絕對優(yōu)勢。胡鞍鋼教授指出，上海、廣州、江浙等開放城市占有了我國近 80％的經(jīng)濟資源，而其中不足10％的富裕群體擁有50％的儲蓄和現(xiàn)金。然而，從經(jīng)濟增長和社會的關系來看，社會公平并沒有隨著經(jīng)濟增長而得以體現(xiàn)，相反，宏觀繁榮與微觀不景氣形成鮮明對照，經(jīng)濟資源配置嚴重不均，這表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，經(jīng)濟資源積聚的速度與規(guī)模效應越明顯，貧富差距越明顯。胡鞍鋼教授分析說，近十年來，居民儲藏額增長了十倍。然而，高低收入戶的收入差距卻愈來愈大，1996年城鎮(zhèn)最高收入戶與最低收入困難戶人均年收入的相對差距為4.1倍，到2000年擴大為5.7倍，前者增加了4140.1元，后者僅增加了107.9元，前者為后者的38倍。2001年度 （福布斯）排名顯示：在2000年，中國最富有的前50名富豪的財富之和為100億美元。而另外一個讓人難過的景象是：2000年度，陜西、寧夏、青海、云南、甘肅、貴州六省區(qū)的年純收人為1464元。也就是說，50個中國富豪的資產(chǎn)，相當于5000萬中國農(nóng)民的年純收入；而300萬個百萬富豪的資產(chǎn)，則相當于9億中國農(nóng)民2年的純收入。

第二，貧富差距現(xiàn)象中，最惡劣的一種結果出現(xiàn)，即被拋人底層的是大多數(shù)社會成員，作為社會機制供血者、本應為數(shù)最多的中等收入群體難以發(fā)育。首先，在城市，失業(yè)者和隱性失業(yè)者已經(jīng)越來越引人注目。改革以前，國企職工無疑是當時中國社會數(shù)量最為龐大的典型中等收入群體。90年代中期以后，隨著經(jīng)濟資源的重新積聚，作為被轉(zhuǎn)制成本所消化的隱性失業(yè)人員顯性化，喪失了以前賴以生存的穩(wěn)定經(jīng)濟資源，從而淪為城市社會的底層。此外，從中游離出來并且不被城市所吸納的人員也被納人這個群體。其次，在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，曾一度被視為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛落馬。勞動力資源被城市經(jīng)濟資源積聚的吸引力拉出本地區(qū)，形成了這部分地區(qū)的“空殼狀態(tài)”，在實際意義上使這部分地區(qū)成為邊緣地帶。

2.政治資源的重新積聚。政治資源的重新積聚是伴隨著強勢精英群體的形成而產(chǎn)生的，這實際上就是體制外精莢和體制內(nèi)精英由對立到對話再到整合的過程。90年代中期，隨著體制轉(zhuǎn)軌的明朗化，雙方在復雜的沖撞磨合中找到了趨同的利益目標，從而形成了“較為穩(wěn)定的話語平臺”，雙方聯(lián)盟的基礎顯露。近年來，全球化浪潮在多元思維方式的推動下日益消彌了個體之間的異質(zhì)性，一些官員或有極強官方背景的人變?yōu)樯倘耍硗庖恍┯袠O強經(jīng)濟背景的人（國有企業(yè)老總、私營民營企業(yè)主等等）則積極尋求政治身份，從而促成了體制內(nèi)精英與體制外精英的聯(lián)姻，強勢精莢群體最終形成。這種包含有政治精英的聯(lián)盟對于政治資源的偏好是具有天然內(nèi)生性的，而僅此就難以阻止政治資源重新積聚的強大趨勢。不難看出，這種政治資源積聚過程的尋租性與求租性就決定了社會政策制定與實施過程中受眾人群的損益不均。廣大弱勢群體很容易被排除在制度安排之外。

3.在作者的中，一個反常的現(xiàn)象不能不被提出，與社會資源（經(jīng)濟資源、政治資源）的變遷趨勢（由擴散到積聚）相左的一個現(xiàn)象是：與經(jīng)濟資源、政治資源屬于同一社會結構下的文化軌跡卻表現(xiàn)出了由積聚到擴散的反運行態(tài)勢。

改革以前，社會成員在共同的價值標準和道德規(guī)范架構下，表現(xiàn)出驚人的主流文化趨同性與集中性。不得不承認，那時思想文化領域的社會整合難度是不存在的。而隨著經(jīng)濟資源和政治資源的集中，我們驚異地發(fā)現(xiàn)，在我們同一個社會中，在社會的不同部分當中，幾乎是完全不同時代的東西，共存在我們的社會里。赤貧與高消費、封建迷信與后現(xiàn)代等等尷尬地交織在一起。主流文化的缺位、精神信仰的危機（法輪功歪理邪說猖獗一時）、信任危機（打假與反腐敗）已成為我們這個時代的高頻語詞。這一反常現(xiàn)象或許可以成為我們解釋斷裂時代的又一佐證。

（二）社會保障瓶頸的成固分析

現(xiàn)代意義上的社會保障被作為一項基本人權，具有一種保障雙重需求（生理、心理）的安全閥功能。社會學代表人物之一科塞認為，安全閥制度可以消解或釋放沖突，沒有安全閥制度或安全閥制度不完備的社會結構，都是僵化的社會結構，因而也是潛伏危機的社會結構。通過對于我國社會資源變遷中的社會結構分析，排除現(xiàn)已確立的統(tǒng)帳結合保障模式本身的優(yōu)劣因素，我們并不難發(fā)現(xiàn)中國社會保障難以形成突破的成因。

1.中等收入群體的長期短缺和難以發(fā)育是中國社會保障瓶頸的成因之一。從上面社會資源變遷的分析可知，少部分的人積聚了大部分的經(jīng)濟資源，在成就了少量富人的同時，卻也衍生了大部分的弱勢群體。在人口總量確定的前提下，處于中間層的中等收入群體的稀缺是不言而喻的，其發(fā)育的難度也是顯而易見的。考查中國的社會結構，也就是一種中下層偏大、中間層較小的“金字塔型”結構。據(jù)中國社科院社會學所陸學藝教授，我國中等收入群體約占就業(yè)人口的18％，而發(fā)達國家的這一比例一般在40％以上，兩者相差一倍還不止。對比西方國家健全的社會保障體系，無論采取何種保障模式（基金制、半基金制亦或現(xiàn)收現(xiàn)付制），一個強大而穩(wěn)定的中等收入群體或稱中產(chǎn)階級始終是社會保障得以維持和發(fā)展的“供血者”，這也是西方國家社會保障制度在起起落落中得以鞏固的原因，若要達到40％的比例，以我國今后20年建成全面小康社會為目標，那么我們每年至少要增加1個百分點的中間群體力量，才能達到一個較為穩(wěn)定和消除緊張的社會群體結構。否則，我國社會保障的資金籌集，無論采取稅或者費的方式，都難以形成穩(wěn)定的來源渠道和合理的制度保證。

乙精英群體的責任缺失是中國社會保障瓶頸的成因之二。隨著改革后中國制度結構的深刻變化，社會群體結構也發(fā)生了很大變化，以市場為取向的轉(zhuǎn)型必然離不開資產(chǎn)、管理、信息、知識等因素的效用膨脹，因此也完成了中國精英群體的整合：政治精英、知識精英、經(jīng)濟精英及復合型精英。不可思議的是，在精英群體對于經(jīng)濟、政治資源進行積聚的過程中，文化軌跡卻發(fā)生了擴散并進行斷裂。過于多元混雜的文化構架使得中國的精英群體沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范、價值和理念。因此，職業(yè)意識缺乏、角色感不強逐漸成為中國精英群體的通病。在這所有因素的催生下，中國精英群體普遍缺乏相應的社會責任感。體現(xiàn)在社會保障權利與義務的關系中，表現(xiàn)在如下兩個方面：首先，由于精英群體逃稅漏稅現(xiàn)象的大量存在而間接導致財富向弱勢群體轉(zhuǎn)移受阻、受限。有資料顯示，2000年底，占城鄉(xiāng)居民個人儲蓄總額40％的富有群體所納稅額占全國個人所得稅總額的比例還不到10％。而農(nóng)業(yè)人口中享受低保的人數(shù)僅占農(nóng)業(yè)人口的0.36％，占應保人數(shù)的12.28％，還有大批農(nóng)民處于社會保障的真空地帶。其次，大量精英企業(yè)逃避社會保障繳費責任。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，截止2001年11月，有絕對繳費能力但仍欠繳養(yǎng)老保險費1000萬元以上的企業(yè)，共33家，其中包括多家已上市的精英企業(yè)。而與之對應的是，在我國，1999年基金收不抵支的城市已增至25個，基金缺口187億元，2000年基金缺口350億元。

3.政府自主性的降低是保障瓶頸的成因之三。政府自主性即國家自主性。國家政府是一種公共管理機構，由于任何社會都不可能避免各種利益群體的對立與沖突，因此在進行整合與協(xié)調(diào)時，必須要求有一種相當超越性的組織存在。所謂政府的自主性就是表現(xiàn)在這種超越性上。如前所述，90年代中期以后，由于精莢、精莢、知識精英及復合型精英對于社會資源的積聚，難免會整個社會政策的制定，由此也導致了國家政府自主性的明顯下降。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，在整個公共政策的制定上，明顯向精莢群體傾斜，而不是向廣大弱勢群體傾斜。最明顯的例證就是我國廣為公眾所詬病的個稅征收制度，其起征點之低，實則使中低收人工薪階層成為主要征稅對象，統(tǒng)計表明，北京地區(qū)九成以上的個稅來自工薪。國家紀委經(jīng)濟所所長陳東琪就說，中國的個人所得稅制度有“劫貧幫富”的嫌疑，影響了社會安定，減少了國家財政收入。國家稅務總局的資料顯示，2001年中國個稅收入近996億元，占中國總稅收的6.6％，遠遠低于許多低收人國家的水平。可想而知，如此社會政策挾制下的財政收入如何讓國家承擔社會保障最終責任人的角色。還有就是前一段時間曾被媒體熱炒的劉曉慶稅案和“福布斯排行榜富豪”納稅事件。“劉案”其實在數(shù)年前就已現(xiàn)端倪，歷經(jīng)千難萬阻最終塵埃落定，在一定程度上顯示出公共政策對于富人群體的失控。第二，缺乏有效的社會政策來體現(xiàn)公平。社會政策，是指以公平為理念依據(jù)，以解決社會、保證社會安全、改進社會環(huán)境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑而制定和實施的一系列行為準則、措施、法令、條例的總稱。社會政策是社會公正理念的具體體現(xiàn)。而令我們尷尬的是，我國的許多社會政策還沒能體現(xiàn)或者說還未來得及體現(xiàn)其公正理念。表現(xiàn)在社會保障改革方面：新制度的建制理念長期未能找到準確的定位，公平與效率的關系在反復迂回中從一個極端走向另一個極端，因此導致長期試而不定的局面。占我國人口總數(shù)65％的農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)日益緊迫，一個公正規(guī)范的保障體系仍然不能確定。

4.國民心理預防能力的下降是中國社會保障瓶頸的成因之四。與社會斷裂結構下社會資源急驟變遷的相對應的是，社會分層的日益復雜化與社會政策的單向性（向富人群體傾斜）共同存在，經(jīng)濟、政治資源的逐利趨同性與價值觀念的多元分散性共同存在。處于這樣一個多維度而仍在變遷的社會構架中，現(xiàn)實的復雜性和未來的不確定性放大了國民普遍已有的心理恐慌，并進而導致決策的左右搖擺與短期行為。據(jù)作者對安徽省蚌埠市100名40- 50歲人口所做的訪談式調(diào)查表明，近65％的人對未來沒有信心，集中體現(xiàn)在保障需求的難以滿足上，其中養(yǎng)老和醫(yī)療的風險系數(shù)最大。

二、中國社會保障問題的對策研究

誠然，我國的社會保障制度由于我國的國情，特別是一些長期遺留的體制問題而難以急驟拓展。但在我國失業(yè)率居高不下、貧富差距進一步分化、入世后必須納入新規(guī)則的嚴峻形勢下，這更加不應該成為我們保障政策長期試而不定、反復迂回的借口。實踐證明，人類的進步史就是一部試錯史，一些明朗化問題的長期積淀必定會隨著風險的日益擴散而使轉(zhuǎn)制成本更加不可收拾。因此，有必要從理性的、負責任的角度出發(fā)，對中國社會保障問題作出相應對策。

1.確立以公平為基本價值取向的社會保障理念。長期以來，我國的社會保障理念并沒有一個準確的定位，而是從一個極端走向了另一個極端。改革前，我國計劃模式下的高福利、低工資保障政策強調(diào)極端的公平與高度的均衡性。而隨著改革后市場經(jīng)濟理念的確立，效率替代高度均衡而體現(xiàn)出極端獨大性。表現(xiàn)在社會保障的基本定位上，片面強調(diào)為國有改革配套；表現(xiàn)在社會保障對于社會分化的整合方面，不是縮小了分化和差距，而是加劇了整合難度；表現(xiàn)在社會保障的政策研究上，效率優(yōu)先的經(jīng)濟學研究視角正日益弱化社會保障的功能。因此，要想確立公平的價值取向，首先必須糾正基本的認識偏差。要強調(diào)的是，直到現(xiàn)在，界還有一股膜拜智利社會保險全面私營化和世界銀行“三支柱方案”（政府資金、個人帳戶、商業(yè)保險）的熱潮。在一味強調(diào)智利模式是效率模式的同時，卻沒有認識到中國并不具備實行智利模式的社會條件和制度環(huán)境。在一味推祟“三支柱方案”的綜合體系時，卻沒有認識到在基本養(yǎng)老保險制度得不到確立的條件下，企業(yè)年金、商業(yè)壽險等不僅不能發(fā)揮作用，而且只能加劇不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至同一行業(yè)之間的保障分化，并且它對政府承擔責任和發(fā)揮家庭功能也存在著誤導。社會保障制度的內(nèi)在要求決定了效率優(yōu)先的保障理念并不符合制度的本義，必須確立以公平為基本價值取向的社會保障理念。

2.一些長期試而不決的社會保障政策選擇必須篤定。我國社會保障政策在最初選擇時，設計者的初衷是以一種漸進的、雙軌單行、試點先行的改革方式來進行。出于我國特殊國情以及政策形成后具有連貫性的考慮，這種緩進的政策選擇動機本身是無可非議的。然而，磨合期的過長卻造成了我國社會保障政策與實踐分散、混亂、難以規(guī)范的惡劣狀況。況且，這個磨合期本身也需要高昂的管理成本與轉(zhuǎn)制代價。因此，一些長期試而不決的社會保障政策選擇必須篤定，這更是涉及到國民對于政府的信心與耐心問題。

首先，政策主導應盡快過渡到法制主導。考查社會保障的歷程，立法先行一直是社會保障制度的內(nèi)在要求。我國至今尚無一部專業(yè)社會保障來規(guī)范市場、政府、社會乃至個人在社會保障行為方面的權利與義務，一些行政條例、通知或決定（規(guī)范）主導著中國社會保障制度，這是一種不正常的現(xiàn)象。立足中國的國情，城鄉(xiāng)二元結構以及東西部地區(qū)的巨大差異，使得社會保障單一立法模式（社會保障法律體系結構是單一法為主，加上部分輔助性法律構成）行不通。而母子法立法模式下（社會保障基本法處于第一層次，下面再統(tǒng)率若干專門的社會保障法律），由于社會保障體系的龐大，基本法在國際范圍內(nèi)的難題，加之統(tǒng)率全局的基本法可能對子法造成的負功能，使得這種立法模式在我國同樣難以操作。在依法治國的基本方略下，如何以負責任的心態(tài)去理性地構建中國社會保障法律體系，顯然不是一件易事。在對社會保障法律體系方面的資料進行了全面搜集與考查后，筆者認為鄭功成先生設計的平行立法模式具有一定的前瞻性和可操作性。在這種結構下，《中華人民共和國憲法》處于最高層次，憲法所確立的公民權益和國家提供社會保障的規(guī)范是中國社會保障立法的依據(jù)；而社會保障法、社會救助法、社會福利法、國民保健法、軍人保障法及其他專門的社會保障法律 （如《殘疾人保障法》等）共同組成了社會保障專業(yè)法律體系。上述社會保障專業(yè)法律統(tǒng)轄下的子法或法規(guī)或?qū)嵤┘殑t又構成為整個社會保障專業(yè)法律體系的第三層次。另外，在憲法下的第二個層次中，必須具備一些與社會保障專業(yè)法律體系并行的非專門社會保障法律，如勞動法、行政法、財稅法、法、社團法、法、統(tǒng)計法等相關法律。這類法律雖然不是社會保障專門法律，卻對社會保障制度的運行起相應的規(guī)范與制約作用，從而是社會保障管理、實施、監(jiān)控機構必須給予相應重視的法律依據(jù)。目前，我國勞動和社會保障部、民政部已經(jīng)分別完成了《社會保險法》、《社會救助法》的草案起草工作。

其次，在對轉(zhuǎn)制成本，特別是養(yǎng)老金隱性債務的消化過程中，政府應盡快確立切實有效的補償機制。轉(zhuǎn)制成本的消化，一直以來，我們在一味夸大個人責任的同時損害了國民信心，回避了政府責任。這在實質(zhì)上加劇了社會緊張，特別是特定受損群體的心理恐懼和對政府的不信任。調(diào)整財政支出結構，充實社保基金應該成為政府的當務之急，在此，京、滬、穗三大城市有成功的先例。它們按照建立公共財政的要求，積極調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，逐步減少財政對于競爭性、經(jīng)營性領域的投入，使社會保障支出逐漸成為公共財政支出的重要。另外，還可以通過發(fā)行社會保障福利彩票、對高收人群體開征特定的社會保障稅等等方式來多渠道擴大社會保障基金來源。當然，基金進入資本市場應格外小心，前有社保基金購買中國石化股出師不利為鑒，所以，對于資本市場的規(guī)范仍是基金進入的前提。

3.利用加入WTO的“拉動效應”，優(yōu)化勞動力資源在國際市場上的配置，從而緩解我國社會保障本身難以消解的巨大壓力，入世加快了中國經(jīng)濟全球化進程，盡管WTO條款中沒有關于社會保障領域的政府承諾，但入世對于中國社會保障的深刻影響卻是挑戰(zhàn)與機遇并存的。首先，我們必須正視挑戰(zhàn)。入世后由于國際規(guī)則的納入，在理念和實踐上都對社會保障提出更高要求。而伴隨著經(jīng)濟全球化產(chǎn)生的世界收入分配不公問題以及勞工權益日益提高產(chǎn)生的勞動力成本增大趨向，我國社會保障成本需求也將進一步加大。其次，在認識挑戰(zhàn)的前提下，只要我們避免對于勞動力資源的不必要管制，我國社會保障轉(zhuǎn)制成本還是具備巨大的轉(zhuǎn)移消化空間的。入世后，勞動力的跨國流動將更加容易和頻繁。我國高技術和高智能的腦力勞動者供不應求。而簡單體力勞動者高度過剩，并成為我國社會保障難以周全的瓶頸。有1億多富余人口，城市也有3～4千萬富余勞動力。而國外人力資源的長線與短線與中國要素市場存在絕配的互補性，普遍勞動力資源稀缺。據(jù)有關預測，入世的“拉動效應”將使得國內(nèi)5％～10％的勞動力進入國際勞動要素市場。這樣就會對我國社會保障形成兩方面優(yōu)勢。一方面，部分緩解了勞動力資源過剩造成的城鎮(zhèn)失業(yè)率居高不下現(xiàn)象，從而相對降低了社會保障轉(zhuǎn)制成本的消化代價。另一方面，因為勞動力跨國流動引起的社會保險待遇與社會保險關系接軌問題，也會推動我國與世界各國社會保障接軌的進程。目前，我國已經(jīng)與德國正式簽訂社會保險雙邊協(xié)定，在此基礎上，還將加快與其他國家的談判進程，如在1～2年內(nèi)盡快簽定中韓、中澳、中荷、中新（西蘭）等國的雙邊協(xié)定。