（一）明確了加快建設(shè)社會(huì)保障體系的指導(dǎo)思想

《決定》在第九部分集中闡述社會(huì)保障問題時(shí)，首先明確的便是要“加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”，這一提法顯然具有針對(duì)性。因?yàn)榻?jīng)過近二十多年來的改革開放，我國已經(jīng)走過了改革普惠的階段，正在進(jìn)入利益分割的。貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展變化，流動(dòng)人口與固定戶籍人口的利益沖突，以及地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)格局，均要求社會(huì)保障制度發(fā)揮出其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。

在充分肯定我國社會(huì)保障制度改革近二十年來尤其是近五年來取得巨大成就的同時(shí)，必須看到這一保障體系還存在著很多問題，體系缺漏、保障不足構(gòu)成了我國社會(huì)保障制度面臨的首要問題。迄今為止，我國還只有25％的老年人有養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，10％的人有醫(yī)療保險(xiǎn)保障，20％的非農(nóng)勞動(dòng)者有工傷保障，面向鄉(xiāng)村數(shù)千萬貧困人口的最低生活保障制度尚未建立，老年人福利、殘疾人福利等各項(xiàng)福利事業(yè)均嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的需要。上述事實(shí)客觀地揭示了社會(huì)保障制度滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不足。因此，中國社會(huì)保障制度目前的問題不是可能出現(xiàn)西方福利國家的福利病，而是仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，其解決社會(huì)問題的能力還不強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的調(diào)節(jié)力度還有限，與全面建設(shè)小康社會(huì)的要求還存在著距離。

有鑒于此，在全面建設(shè)小康社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的時(shí)代背景下，加快建設(shè)社會(huì)保障體系不僅具有了必要性與緊迫性，而且也具有了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與環(huán)境條件。（決定）明確提出要加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，無疑構(gòu)成了我國社會(huì)保障制度改革在未來一段時(shí)期內(nèi)的總基調(diào)，這一基調(diào)決定了中國的社會(huì)保障制度建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)較快的發(fā)展時(shí)期，中國的社會(huì)保障體系在短期內(nèi)可以是一個(gè)低水平的但必須是一個(gè)沒有漏洞的體系，城鄉(xiāng)居民在遭遇生活困境時(shí)都應(yīng)當(dāng)免于陷入絕望境地。

這一指導(dǎo)思想較之以往單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障改革只為國有改革配套，或者僅僅充當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)支柱，顯然要更全面、更先進(jìn)、更能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，它將促使我國社會(huì)保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實(shí)局面逐步得到改變，社會(huì)保障最終將成為全面建設(shè)小康社會(huì)中不可替代的重要內(nèi)容，并在其中發(fā)揮出應(yīng)有的功能作用。

（二）指明了中國社會(huì)保障體系建設(shè)的基本思路

在（決定）中，有關(guān)社會(huì)保障體系建設(shè)的論述體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)這一制度建設(shè)的基本思路。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是明確提出了要健全就業(yè)、收入分配與社會(huì)保障制度，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)好改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系，并在發(fā)展非公有經(jīng)濟(jì)時(shí)明確提出要“保障職工的合法權(quán)益”，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提出通過戶籍改革實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口依法享有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民應(yīng)有的權(quán)利（社會(huì)保障權(quán)利應(yīng)是其中應(yīng)有之義），以及對(duì)居民有關(guān)社會(huì)保障制度的建設(shè)規(guī)劃等。這些論述雖然較為分散，但總體發(fā)展思路是清晰的，即中國社會(huì)保障體系需要全面建設(shè)，盡快朝著體系完整、制度健全、水平適當(dāng)、統(tǒng)放有度的方向推進(jìn)。

二是明確提出了統(tǒng)一相關(guān)社會(huì)保障制度的要求。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度追求的是逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，并最終使基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，換言之，未來的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將是一個(gè)全國統(tǒng)一的制度安排；失業(yè)保險(xiǎn)與下崗職工基本生活保障制度要統(tǒng)一。

三是確立了統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)的思路。如明確提出推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革，探索建立農(nóng)村最低生活保障、社區(qū)保障及新型合作醫(yī)療保障、貧困農(nóng)民醫(yī)療救助等，體現(xiàn)了不同部門之間統(tǒng)籌考慮和城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌發(fā)展的基本取向。

四是突出了完善體系建設(shè)與完善管理體制的有機(jī)結(jié)合。（決定）不僅較完整地闡述了各社會(huì)保障項(xiàng)目的建設(shè)要求，而且高度重視社會(huì)保障基金的監(jiān)督與管理，以及中央與地方政策社會(huì)保障權(quán)責(zé)的劃分等。

上述基本思路的確立，意味著中國社會(huì)保障體系建設(shè)將不斷地走向深化，一個(gè)健全的社會(huì)保障制度將全面得以確立。

（三）進(jìn)一步確立了全面推進(jìn)社會(huì)保障制皮建設(shè)的藍(lán)圖

（決定）不僅在第九部分集中闡述了完善社會(huì)保障體系中各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助等主體框架的內(nèi)容及其建設(shè)方案，而且在第四部分、第十部分、第十一部分亦論述了相關(guān)社會(huì)保障制度建設(shè)的內(nèi)容，從而確立了全面推進(jìn)中國社會(huì)保障制度建設(shè)的藍(lán)圖。

從（決定）的有關(guān)內(nèi)容可以看出，這張社會(huì)保障制度建設(shè)的藍(lán)圖主要包括了如下基本內(nèi)容：

第一，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶的前提下，明確了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆整城鎮(zhèn)全體從業(yè)人員和這一制度最終走向全國統(tǒng)籌的要求，但針對(duì)現(xiàn)階段各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、有些地區(qū)甚至還停留在縣級(jí)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)，（決定）提出從這種低層次統(tǒng)籌邁向最高目標(biāo)的具體步驟，這就是依循建立健全省級(jí)調(diào)濟(jì)基金、完善市級(jí)統(tǒng)籌、逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，最后才是在條件具備時(shí)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金基礎(chǔ)部分的全國統(tǒng)籌。在此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建側(cè)目標(biāo)已經(jīng)非常明確，走向這一目標(biāo)的路徑與步驟也非常明晰，從而具有非常重要的意義。

第二，健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國有職工下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。這是基于下崗職工現(xiàn)象將隨著國有企業(yè)改革的深化和這一政策的終結(jié)而逐步消失而提出的，它是當(dāng)前正在推進(jìn)的工作，也是近年內(nèi)必須完成好的保障改革任務(wù)。

第三，繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度。包括完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制與藥品生產(chǎn)流通體制的同步改革，健全社會(huì)醫(yī)療救助制度，真正建立多層次的醫(yī)療保障體系，在此，執(zhí)行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的制度還可能需要做進(jìn)一步的修訂與完善，個(gè)人賬戶的作用需要認(rèn)真，醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的使用與控制機(jī)制亦還需要完善；而醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與藥品生產(chǎn)流通體制的改革已經(jīng)迫在眉睫，這兩項(xiàng)制度的改革事關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的成敗，實(shí)行醫(yī)藥分開、割斷醫(yī)療行為與乃至醫(yī)務(wù)人員利益直接掛鉤的聯(lián)系、對(duì)藥品供應(yīng)采取一定的行政干預(yù)（如計(jì)劃供應(yīng)、統(tǒng)一采購等）、杜絕醫(yī)療服務(wù)中的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象，以及建立面向貧困人口的醫(yī)療社會(huì)救助機(jī)制、商業(yè)性健康保險(xiǎn)等，均將成為完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系的重要取向。醫(yī)療保障改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是真正解除勞動(dòng)者的后顧之憂而不是增加人們對(duì)疾病與醫(yī)療的不安全感，是應(yīng)當(dāng)提高勞動(dòng)者的身體素質(zhì)而不是簡單的費(fèi)用控制，但因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的復(fù)雜性與人們對(duì)醫(yī)療保障儒求的差異性，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度不僅自身還需要完善，而且寓不開包括醫(yī)療衛(wèi)生體制、藥晶供應(yīng)渠體制乃至醫(yī)院、醫(yī)療服務(wù)工作者的聯(lián)動(dòng)配合。

第四，繼續(xù)推行工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)。在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中，工傷保險(xiǎn)是所有勞動(dòng)者均需要的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，在各國也通常是優(yōu)先考慮的，我國已經(jīng)頒布了工傷保險(xiǎn)條例，讓工傷保險(xiǎn)盡可能地覆整全體從業(yè)人員，是這一制度的內(nèi)在要求，也是勞動(dòng)者尤其是風(fēng)險(xiǎn)度較高的勞動(dòng)者所迫切需要；而生育保險(xiǎn)雖然并非社會(huì)保障體系中的骨干項(xiàng)目，但它是女職工實(shí)現(xiàn)與男職工平等就業(yè)權(quán)益和承擔(dān)生育社會(huì)責(zé)任的重要保障機(jī)制。因此，工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)作為面向勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要，其重要性在不斷上升，并將進(jìn)入一個(gè)較快的發(fā)展通道。

第五，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障制度建設(shè)。針對(duì)以往機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障改革滯后于企業(yè)職工社會(huì)保障改革，并嚴(yán)重地到機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革步伐的現(xiàn)實(shí)，（決定）明確提出了積極探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障改革的任務(wù)。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，除非是社會(huì)保障制度成熟并發(fā)展到相當(dāng)?shù)碾A段，否則，公務(wù)員與各種事業(yè)單位（或社會(huì)團(tuán)體）的工作人員的社會(huì)保障通常有別于企業(yè)職工的社會(huì)保障。我國目前對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，尚未改革，但隨著市場體制的確立，現(xiàn)行退休制度亦必然需要改革。當(dāng)務(wù)之急是需要制定（公務(wù)員法），明確界定公務(wù)員范圍和各事業(yè)單位（或社會(huì)團(tuán)體）工作人員的職業(yè)屬性，這是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障改革的前提條件。

第六，完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。我國面向城鎮(zhèn)困難群體的最低生活保障制度已經(jīng)基本確立，但包括資金籌集、救助標(biāo)準(zhǔn)測算、評(píng)估依據(jù)、實(shí)施程序等，均還需要完善。目前的實(shí)際情形表明，這一制度僅僅提供食物保障還不夠，它還需要與救助、住房救助、醫(yī)療救助等制度結(jié)合起來，如（決定）在第十部分深化教育文化衛(wèi)生體制改革中，就明確提出要“完善國家和社會(huì)資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的制度”，一些城市已經(jīng)確立了醫(yī)療救助政策，還建立了廉租房制度等。因此，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度最終將向政府負(fù)責(zé)、救助功能強(qiáng)化、程序規(guī)范的綜合型社會(huì)救助機(jī)制邁進(jìn)。

第七，重視社會(huì)保障制度建設(shè)。（決定）在第九部分雖然明確農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)階段還需要奉行社區(qū)保障和國家救濟(jì)相結(jié)合，這是針對(duì)全國鄉(xiāng)村而育的，發(fā)達(dá)地區(qū)正在嘗試建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和發(fā)展農(nóng)村老年人福利事業(yè)同樣是符合建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本取向；（決定）明確提出有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，這意味著全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的一個(gè)重要方向。（決定）在第十部分明確提出“改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件，積極建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實(shí)行對(duì)貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助”，表明了執(zhí)政黨將解決農(nóng)村居民的疾病醫(yī)療條件擺在了較突出的位置，而通過合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新來完成這一任務(wù)完全符合現(xiàn)階段的國情；（決定）在第四部分還突出了“完善農(nóng)村扶貧開發(fā)”、“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”等思路。由此可見，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)也是需要全面推進(jìn)的，而疾病醫(yī)療、貧困救助、養(yǎng)老保障等則構(gòu)成了建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度的重點(diǎn)。

第八，重視補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)。（決定）明確提出“鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充保險(xiǎn)，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)”。在此，雖然包括企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)是企業(yè)自主建立的機(jī)制，但因其是社會(huì)保障體系的有益補(bǔ)充并構(gòu)成了社會(huì)保障體系的一個(gè)獨(dú)特層次，政府的鼓勵(lì)將主要體現(xiàn)在財(cái)政稅收政策的扶持上。只有補(bǔ)充保障機(jī)制得到確立，完整的中國社會(huì)保障體系才可能最終形成。

第九，社會(huì)保障基金的籌集與管理。（決定）明確了多元化籌集社會(huì)保障基金的方針，包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、擴(kuò)大征繳覆蓋面、規(guī)范基金監(jiān)管、確保基金安全。這里的第一個(gè)重點(diǎn)是真正實(shí)現(xiàn)多元化籌資，包括國有資產(chǎn)補(bǔ)償、國家財(cái)政供款、單位與個(gè)人繳費(fèi)以及面向社會(huì)籌資、通過基金營運(yùn)獲取收益等，均是擴(kuò)充社會(huì)保障基金、維護(hù)這一制度財(cái)務(wù)穩(wěn)定的必要舉措；第二個(gè)重點(diǎn)是必須確保基金安全，因?yàn)樯鐣?huì)保障基金是社會(huì)公共后備基金，是事關(guān)億萬受保障者基本生活保障權(quán)益的財(cái)政支撐，安全性不僅是基金本身的內(nèi)在要求，也是這一制度可靠性的保證。因此，在多元籌資和基金規(guī)模日益壯大的條件下，管理好基金便成為社會(huì)保障制度建設(shè)中的重要任務(wù)。

第十，中央政府與地方政府的職責(zé)劃分。長期以來，中國社會(huì)保障改革中未能夠很好解決的一個(gè)重大便是中央政府與地方政府的責(zé)任缺乏明晰的界定，其導(dǎo)致的后果是中央政府負(fù)擔(dān)日益沉重，地方政府則缺乏自主性、積極性，最終導(dǎo)致中央與地方均難以責(zé)任明確、合理規(guī)劃。針對(duì)這種狀況，（決定）在第十一部分深化行政管理體制改革中，明確提出要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分來理順中央和地方在社會(huì)保障領(lǐng)域的分工和職責(zé)，這對(duì)于明確界定各級(jí)政府社會(huì)保障責(zé)任、真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一指明了方向。

綜上，（決定）所透露出來的信息，是執(zhí)政黨對(duì)民生問題的高度關(guān)注和對(duì)社會(huì)保障制度的高度重視，它所表達(dá)的不僅是要全面確立中國新型的社會(huì)保障體系，而且是要在現(xiàn)行基本框架的基礎(chǔ)上，通過完善已有制度安排和新建相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，加快中國社會(huì)保障制度的建設(shè)步伐，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步協(xié)調(diào)。可以預(yù)期，中國的社會(huì)保障制度改革與體系建設(shè)，將適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，由此步人一個(gè)較快的、全面發(fā)展的通道。