縱觀世界各國的社會保障，無不體現(xiàn)為一種政府行為，在各國社會保障制度建立、產生、發(fā)展和完善過程中，政府都“功不可沒”，各國社會保障事業(yè)的推動與發(fā)展，很大程度上是政府干預經濟、社會的結果。因此，政府能否完全履行職責和履行效果對社會保障的日常運行和制度的建設完善有著決定性的影響。我國的社會保障制度改革仍在探索、選擇之中，社會保障基本框架雖已形成，但還面臨著社會保障運行、實施等諸多，這些問題的解決離不開政府部門的齊心協(xié)力、著力配合。但在政府系統(tǒng)內，中央政府與地方政府的社會保障責任處于模糊狀態(tài)，確已影響到社會保障的運行和社會保障制度的完善。鑒于政府在社會保障中扮演的重要角色和政府內部責任劃分不清的現(xiàn)象，清晰劃分中央政府和地方政府的社會保障責任是十分必要的。與社會保障具備動態(tài)性、性、適應性特征一樣，政府社會保障責任的劃分也是不斷調整和變化的，但如何劃分中央政府和地方政府在社會保障中所承擔的責任是一個難點。毫無疑問，不同國家、同一國家不同階段政府責任界定和政府內部責任劃分都是不同的，但都是基于具體政府組織機構、社會保障制度安排，以及國家的具體情況作出的盡可能適應時代的選擇結果。因此，我國多層次的社會保障制度中，不同系統(tǒng)、不同項目中政府責任是不同的，在不同階段，中央政府與地方政府之間的責任劃分也必然相應變化，但有效劃分政府責任的卻是不變的，每一時期的政府責任劃分結果應該是的劃分方法與具體國情和時代相結合的產物，對我們來說，最重要的就是找到科學的責任劃分方法，找到責任劃分的一般。

一、責任劃分應首先準確認識政府的本質特征和整體把握政府的內部關系

對政府承擔的社會保障責任在其內部進行劃分是必要的，但其根本原因是什么？這是政府本身的特性決定的。因此，我們不僅要“知其然”還應“知其所以然”。其一，政府行為目標與社會公共利益之間存在著差異。政府不是一個超脫于現(xiàn)實社會經濟利益關系的萬能的神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構是由各層官員組成的。無論是政府官員，還是政府機構，都有自己的行為目標，而這些行為目標并不是而然地與社會公共利益之間劃等號。比如政府官員追求權力最大化，各級政府部門追求規(guī)模最大化，以此來謀求個人或小團體利益的最大化。其二，政府機構也有效率問題。政府經濟功能的有效性的必要條件之一是政府機構必須是有效率的，其投入與產出是經濟的、有收益的。然而，現(xiàn)實中所表現(xiàn)出來的卻不一定盡如人意。在社會保障制度的運行中，政府往往用簡單的“包攬一切”的辦法，依靠政府投入大量社會資源來維持，造成社會保障制度的生產率低下。盡管為社會提供了福利，但因其本身就是靠犧牲可能更大的原有社會福利換來的，結果可能是社會總福利沒有增加反而減少了。通過對“政府”更進一步的認識，會發(fā)現(xiàn)在社會保障中如果沒有對中央和地方政府應擔負的責任加以明確劃分，政府總是會盡可能地少承擔一些責任，從而影響社會保障制度的既定目標、預期效果的實現(xiàn)；而且，也只有通過中央和地方政府責任的合理劃分，才能提高政府效率，盡可能降低社會保障的運行成本。

在劃分中央政府和地方政府的社會保障責任時，還應從宏觀上準確把握中央政府與地方政府的關系。國家既然設立了中央政府和地方政府，必然是高效、全面管理國家各項行政事務的需要，意味著政府的職責需要中央和地方政府的相互配合才能圓滿完成。當然，中央政府和地方政府的地位不同、管理范圍不同、職責不同，也就決定他們在社會保障事務中相互配合協(xié)作的同時還應遵循領導與被領導、指導與被指導的關系準則。但領導并非是“范領導化”，并非指中央政府可以將本該自己履行的責任交由地方政府履行，而是有限度的“指揮命令”和無限的“業(yè)務咨詢”相結合。

二、按財權與事權相統(tǒng)一的原則確定中央政府和地方政府的財政責任

在大多數(shù)市場經濟中，地方財政獨立于中央財政。從1994年開始，我國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制。既然財政實行分稅制，對社會保障的供款責任也理應由中央、地方雙方按事權與財權相統(tǒng)一的原則共同分擔。雖然，中央財政自1998年以來對社會保障的投入在大幅度增長，但并非是一種固定機制，在很大程度上帶有隨意性；而地方政府的投入較少，幾乎處于缺位狀態(tài)。1998-2001年，國家財政對養(yǎng)老保險的補貼中，90％以上均來源于中央財政，地方財政不足10％；在國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的來源中，政策規(guī)定的三三制實踐上成為三七制；在救災方面，中央財政負擔超過救災經費的70％，地方政府支出的救災經費不足 30％。中央政府與地方政府之間財政責任不明確、不均衡，致使中央政府負擔過重、地方政府沒有承擔或沒有完全承擔，這種責任不明確、財政來源不固定的現(xiàn)象必將影響社會保障這一正式制度安排的穩(wěn)定、健康、有序和持續(xù)的運行。如2001年，中央財政用于社會保障性支出完成982億元，2002年，中央財政用于社會保障方面的開支預算一共是860億元人民幣，比1997年以來增加了806億人民幣，增長了15倍，占整個財政支出的比重是6.3％，而地方政府在社會保障方面的投入“隨意性”很強，有條件的可能多投入，負擔重的地方可能無須投入，甚至還需要中央進行補貼。毫無疑問，這種不協(xié)調的責任分擔比例，還會嚴重影響保障范圍的擴大和保障水平的提高。中央財政在社會保障方面的投入雖越來越大，但與越來越大的社會保障實際需求相比仍然很低，與保障全面、社會福利水平高的歐洲國家相比更是差距甚遠。“各國政府財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為 39％；日本為37％；澳大利亞為35％；我國只有 10％左右”（張左己，2000）。因此，僅依靠中央財政是難以滿足龐大的社會保障制度的，而且在分稅制的財政體系下，這種現(xiàn)象也是不正常的，地方政府必須且應該承擔對社會保障財政支持的責任。在中央與地方分稅制的條件下，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則來確定兩者在社會保障中的財政責任，不失為一種科學、合理的劃分方法。

三、按發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補的原則確定中央政府和地方政府承擔的責任種類

政府除了應承擔財政責任外，還應承擔多方面的責任，如推動立法的責任、制度設計的責任等，這些責任在中央政府與地方政府之間劃分，旨在提高政府的工作效率，高質量的履行政府的各項職能工作。因此，劃分各自應擔責任時，要結合各自的職能特點，按照發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補的原則確定雙方的主要責任種類，以便減少社會保障成本，提高社會保障效率，以真正實現(xiàn)社會保障領域內的“小政府、大社會”的目標。而且，這也是實現(xiàn)社會保障制度科學管理、高效運行的必然要求。基于中央政府與地方政府的人員組成、素質層次、信息獲取渠道、強項和弱項都不同等客觀事實，也就決定了中央與地方政府應該承擔的中央責任種類是不可能完全雷同的。在人力、財力等諸多資源方面，相比較而言，中央政府比地方政府有優(yōu)勢，因此，中央政府應利用其人力資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、統(tǒng)籌能力優(yōu)勢等多承擔一些宏觀方面的責任，如立法推動責任、制度設計責任、管理責任、監(jiān)督責任等；而社會保障具體執(zhí)行和實施等微觀的責任應該主要由地方政府來負擔。

四、按效益的原則確定中央政府和地方政府主要負責的保障項目

雖然列舉了中央與地方政府各自應承擔的主要責任種類，但在細化具體社會保障項目時，還應考慮到經濟原則，而“低投入、高收益”也恰恰是政府組織一直追求的。因為不同社會保障體系和項目中，政府所承擔的責任是不同的，如在社會救助體系中，政府承擔主要甚至全部責任，不僅指財政支持上的責任，還有組織、實施上的責任；而在強調權利與義務對等的社會保險體系中，政府不需要承擔多少財政供款方面的責任，而較多的是社會保險基金保值、增值方面的管理或監(jiān)督責任。在依照以上原則確定中央政府與地方政府承擔的主要責任種類的基礎上，還要遵循經濟效益的原則確定各自負責的具體系統(tǒng)內的具體項目。比如，社會保險項目較統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次也很高，中央政府重點放在推動立法、制定各種規(guī)章上，地方政府重在日常管理和實施方面；社會福利地區(qū)性強，人們的社會福利需求也有很強的地區(qū)特點，因此，應該地方負責，中央政府可以少盡或不盡責任。當然，這種情況不是絕對的，應該與實際情況相適應。災害的不可預見性、巨大的破壞性，造成社會被救助群體的不確定性，以及貧困的嚴重性都決定了社會救助必須由中央統(tǒng)籌安排、地方政府配合實施等。可以說，按照經濟效益的原則考慮政府責任的劃分，是提高社會保障效率的必然要求。如在辦理失業(yè)保險相關事務、促進再就業(yè)等工作中，失業(yè)登記、保險金發(fā)放等應由地方政府負責，但培訓、就業(yè)指導工作如果全權由地方負責，會造成地區(qū)間培訓水平的良莠不齊、不僅培訓效果，而且影響勞動力在不同地區(qū)間的流動，因此，也是一種人力、財力的浪費。培訓是一種人力資本投資手段，是一種高智力成本的活動，對下崗、失業(yè)人員的再就業(yè)起著重要的作用，應由中央政府負責制定相對統(tǒng)一的培訓、教材、培養(yǎng)培訓教師，在中央政府的統(tǒng)籌安排下，由地方政府組織實施，真正達到培訓效果。

五、遵循動態(tài)性原則以保持政府社會保障責任劃分與的適應性

社會保障制度本身“動態(tài)性”的根本特征也就決定了政府責任的動態(tài)性，進而也意味著中央政府與地方政府之間責任劃分的動態(tài)性，這是保持社會保障持續(xù)的重要保證。不同的時代背景下，社會保障制度的價值取向、框架設計、資金籌集模式、項目和水平都是不同的，變化的原則就是社會保障與具體國情的“完美結合”、與所處時代的“動態(tài)適應”。同樣，政府在社會保障中的責任劃分也將在各種“粗調”的情況下，進行各種各樣的“微調”。其調整原則應該是與財政體制相適應、符合效益原則。另外，社會保障制度的動態(tài)性，說明社會保障中會不斷出現(xiàn)新情況、新，對政府而言，也就產生了“新”責任，盡管政府部門之間對各項職能事務會相互配合、相互協(xié)調，但如果對中央政府和地方政府在社會保障中的責任不作調整，不加以明確劃分，就難免會出現(xiàn)相互推諉的情況，致使責任“盲區(qū)”出現(xiàn)，影響社會保障制度的運行和實施。因此，保持中央政府和地方政府之間責任劃分的動態(tài)性是社會保障制度時代適應性的必然要求。

六、以共同負責、相互配合的原則處理社會保障中的新問題和新矛盾

社會在進步，經濟在發(fā)展，新的社會現(xiàn)象、社會問題會層出不窮，也就意味著社會政策需要不斷調整，作為一種制度安排，“實踐滯后性”是任何一種社會政策包括社會保障都無法避免的“特征”。社會保障的動態(tài)性，加之制度往往落后于實踐，社會保障事務中難免會出現(xiàn)一些制度“盲區(qū)”。當現(xiàn)有的社會保障制度不能有效規(guī)范、解決新的社會問題時，政府各部門不應相互推諉、無味地拖延，應本著促進社會保障事業(yè)的發(fā)展、改善社會保障的實施效果、維護社會成員社會保障權益的角度出發(fā)，及時溝通和交流、商討，共同致力于新問題的解決。

七、以立法的形式規(guī)范責任劃分

對中央政府和地方政府的社會保障責任劃分清楚后，應該為之選擇合適的“載體”，其應具有足夠的強制性和權威性，以保證中央政府和地方政府真正、完全的履行各自的責任。鑒于政府責任劃分在社會保障制度的建設、完善以及運行中的重要作用，加之規(guī)范的對象是政府，應以立法的形式予以規(guī)范和約束，如果采用法規(guī)、規(guī)章將難以規(guī)范和約束，因為它們并不具備的強制性和權威性。在過去社會保障改革實踐的過程中，政府部門出臺的規(guī)章制度數(shù)量之多和規(guī)范效果之差恰恰說明了這一點。以法律的形式予以規(guī)范，并不必然意味著需要因此制定一部單獨關于責任劃分的法律，可以融入到規(guī)范社會保障方面的綜合和相對綜合的法律中，在實現(xiàn)形式上可以靈活。

上述原則僅是提供了一些思路，說明責任劃分應基于一定的標準，不能是主觀的、隨意的、想象的結果，更不是相互推拖的產物，的責任劃分應是權衡各方面的利弊后，最合理、最經濟的選擇。我國社會保障政策仍在選擇之中，中央政府責任與地方政府責任模糊化是現(xiàn)階段社會保障制度建設中的主要問題之一。因此，只有清晰地劃分中央與地方政府在社會保障中的責任，才能使本身職能、作用有限的政府盡可能大地發(fā)揮作用，提高社會保障的實踐效果、實現(xiàn)社會保障的預期目的。

主要：

[1]鄭功成等著。中國社會保障制度變遷與評估[M].中國人民大學出版社，2002.

[2]陳喜強。重新認識政府在社會保障制度變遷中的作用[J].社會保障制度，2001，（08）。

[3] 劉燕生著。社會保障的起源、發(fā)展和道路選擇 [M].法律出版社，2001.