市場體制的和完善，客觀上要求建立一套與之相適應(yīng)的保障體系。隨著經(jīng)濟(jì)全球化及我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加速進(jìn)行，我國社會保障制度面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，社會保障的壓力非常之大。要逐步減輕社會保障的壓力，我們必須進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行的保障制度。

一、我國現(xiàn)行社會保障制度存在的

（一）制度運(yùn)行存在突出問題

我國的社會保障制度改革是國有配套改革的產(chǎn)物，在減輕和均衡企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）負(fù)擔(dān)方面的確發(fā)揮了積極作用，但也存在不少突出問題。一是僅覆蓋部分人群，擴(kuò)面因存在“非公有制單位”的死角而進(jìn)展不大，大多數(shù)公民缺乏必要保障。根據(jù)中國統(tǒng)計公告， 2001年城鎮(zhèn)就業(yè)者為23940萬人，而年末養(yǎng)老保險參保人數(shù)只有10630萬人，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)者的44.4%，參加醫(yī)療保險的人數(shù)就更少；非正規(guī)就業(yè)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工和農(nóng)民的社會保障幾乎是空白。二是養(yǎng)老保險和失業(yè)保險參保人數(shù)呈下降趨勢，已參保人員流失情況 （目前斷保者已占參保人數(shù)的12.5%）不容忽視。截止2002年6月末，全國參加基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)10567萬人，比2001年底有明顯減少，其中企業(yè)參保職工為9033萬人，比2001年底減少165萬人。全國實際繳費人數(shù)為9253萬人，比2001年底減少344萬人，其中企業(yè)繳費人數(shù)為7949萬人，比2001年底減少252萬人。全國參加失業(yè)保險人員為10095萬人，比2001年底減少260萬人。到2002年9月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為10068萬人。三是基金收支矛盾突出。養(yǎng)老保險基金在社會保險基金中所占比重最大，但目前這項基金收支形勢非常嚴(yán)峻。 1997年基金收不抵支的省份全國為5個，1998年擴(kuò)大到21個，1999年又增至25個；2000年基金缺口為300億元，2002年缺口增加到400億元，已占年養(yǎng)老保險金支付總額的1／4.

（二）制度設(shè)計存在明顯缺陷

一是我國現(xiàn)行的社會保險制度是針對有固定用人單位的正規(guī)就業(yè)形式設(shè)計的，在費用征繳、待遇支付等基礎(chǔ)管理方面都是基于正規(guī)單位，且存在“三高”（基數(shù)高、費率高、待遇高）的特征，正規(guī)單位都難以承受，那末，日漸增多的非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)民工乃至廣大農(nóng)民就更加難以承受。

二是制度架構(gòu)過于單一。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就業(yè)市場化，就業(yè)競爭加劇，由此加速了原有社會階層的分化和整合，統(tǒng)一的制度固然有利于滿足公民的保障需要，但難以適應(yīng)各階層的不同保障需求和承受能力，與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，而且按現(xiàn)行制度農(nóng)民、甚至是進(jìn)城農(nóng)民工恐怕永遠(yuǎn)都難以被覆蓋進(jìn)來。統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度架構(gòu)并不一定是我國社會保障制度的理想模式，從目前情況看運(yùn)行效果也不盡人意。如養(yǎng)老保險個人賬戶并未做實，即使國家財政大量投入資金做實個人賬戶，也難以保值增值；醫(yī)療保險個人賬戶作用并不明顯，有些地區(qū)個人賬戶已名存實亡。其實，透過“年年抓擴(kuò)面、年年難擴(kuò)面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷這一本質(zhì)。

三是轉(zhuǎn)制成本過高。據(jù)勞動保障部社會保險所測算，要實現(xiàn)籌資模式根本性轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)個人賬戶儲蓄性積累，如對建立賬戶以前的職工個人賬戶債務(wù)按絕對額補(bǔ)償，補(bǔ)償總額高達(dá)2.88萬億元，年均1030億元。而據(jù)原國務(wù)院體改辦測算，養(yǎng)老金隱性債務(wù)最高竟達(dá)10.8萬億元。

四是國有企業(yè)歷史債務(wù)的償債責(zé)任不明確，國家社會保障責(zé)任不明確，中央政府與地方政府的社會保障責(zé)任也未明確劃分。由于這些責(zé)任劃分不清，退休人員的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)完全轉(zhuǎn)嫁到在職職工身上， 以至出現(xiàn)社會統(tǒng)籌繳費達(dá)到百分之二十幾甚至三十幾的比例，很多企業(yè)望而止步，這恐怕是擴(kuò)大覆蓋面步履艱難的重要原因之一。

（三）制度本身面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一是面對人口老齡化的巨大壓力。我國在未實現(xiàn)化的情況下已過早地進(jìn)入老齡社會，老齡化速度快，在不到10年的時間里就達(dá)到了西方國家三、四十年甚至半個世紀(jì)才達(dá)到的老齡化階段。而人口老齡化導(dǎo)致社會保險基金收支矛盾突出，基金總量嚴(yán)重不足，養(yǎng)老保險個人帳戶空帳已達(dá)2000億元，還有上面提到的幾萬億元的隱性債務(wù) （即國有企業(yè)歷史欠帳）。目前，我國歷歲以上的老年人已超過7%.據(jù)統(tǒng)計，1996年我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比為3.7：1；而2001年底，養(yǎng)老保險參保職工10801.9萬人，離退體人員為3380.6萬人，撫養(yǎng)比已上升到3.2：1，即32個人繳費，供養(yǎng)10名離退休人員。據(jù)預(yù)測，到 2035年，即使將15歲-59歲的所有人口（含農(nóng)民）都算做勞動人口，屆時勞動年齡人口與60歲以上的老年組比率將達(dá)到2.4：1，而2050年該比率將進(jìn)一步上升到2.06：1，也即每兩個人要供養(yǎng)1位老人，這還是城鄉(xiāng)統(tǒng)算的情況，如果單算城鎮(zhèn)，結(jié)果肯定是不到兩個勞動年齡人口就要供養(yǎng)1位老人。按照這樣的人口結(jié)構(gòu)，任何社會保障制度都將難以承受。

二是面臨市場化、多元化、國際化就業(yè)格局的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國是在勞動力長期供大于求、且供求矛盾尖銳的情況下實行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的。面對加入WTO后經(jīng)濟(jì)全球化、國際競爭加劇的大環(huán)境，我國的就業(yè)格局發(fā)生了顯著變化。

①就業(yè)渠道市場化。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，勞動力市場逐步發(fā)育完善，計劃用人體制被基本摒棄，就業(yè)市場化格局已不可逆轉(zhuǎn)，其結(jié)果就業(yè)雙向選擇，人員流動加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已成為社會經(jīng)濟(jì)生活的“常態(tài)”。

②就業(yè)方式多元化。一方面，伴隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整，股份企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)及個體經(jīng)濟(jì)成了新增就業(yè)的主渠道，而國有經(jīng)濟(jì)單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史，國有企業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動及全球化導(dǎo)致的市場競爭加劇，正規(guī)就業(yè)相對萎縮，勞動力市場中的部分弱勢群體，特別是下崗失業(yè)工人在激烈的就業(yè)競爭中不得不進(jìn)入了非正規(guī)的靈活就業(yè)領(lǐng)域，且其總體規(guī)模已相當(dāng)可觀，可能達(dá)5000萬人-1.2億人。

③就業(yè)國際化趨勢已初露端倪。入世后，勞動力的跨國流動將更加容易和頻繁。我國高技術(shù)和高智力的腦力勞動者供不應(yīng)求，而簡單體力勞動者供大于求。國外人力資源的長線與短線同中國要素市場存在一定的互補(bǔ)性， 因此，人力資源的跨國配置程度將大大提高。據(jù)有關(guān)預(yù)測，大概有5%一10%的勞動力會進(jìn)入國際勞動市場。跨國公司和外資的進(jìn)入，也會帶動外籍雇員在中國就業(yè)。

就業(yè)格局的深刻變化，給社會保障制度帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)：

——就業(yè)市場化對社會保障提出了新課題：一是市場競爭給人們帶來更大的職業(yè)風(fēng)險，產(chǎn)生了相當(dāng)部分的市場競爭弱勢群體，這使得社會保障將在更大程度上每一個家庭的生活質(zhì)量和每一個勞動者的安全感，人們比以往任何時候都更需要社會保障，而且越是生活在社會底層的家庭，對社會保障的依賴程度越大，對社會保障的需要就越強(qiáng)烈；二是失業(yè)率提高使失業(yè)保險基金面臨巨大壓力，據(jù)預(yù)測，在入世之后的未來5年間我國失業(yè)保險基金支付總?cè)笨诩s為500億元左右。

——就業(yè)國際化產(chǎn)生的人力資源跨國流動，需要解決出境就業(yè)人員社會保障以及保險關(guān)系接續(xù)問題。國際間社會保險繳費與待遇的互免與承諾，及妥善解決勞動力跨國流動中社會保險關(guān)系的接續(xù)問題將正式提到政府工作日程。

——因就業(yè)多元化而大量出現(xiàn)的靈活就業(yè)人員對現(xiàn)行勞動關(guān)系、工資分配、社會保障制度和觀念最具挑戰(zhàn)性，影響也最為深刻。這一特殊群體勞動關(guān)系大都比較松散，基本末簽訂勞動合同，根本形不成勞動關(guān)系；在工資分配方面，靈活就業(yè)人員也基本不遵循正規(guī)單位的薪酬決定機(jī)制；尤其是靈活就業(yè)人員基本未參加社會保險，引起下崗職工參保后又中斷社會保險等一系列問題，并將帶來難以預(yù)料的城鎮(zhèn)貧困問題，加劇社會保險基金支付壓力；而目前我國現(xiàn)行的社會保險管理制度基本是按正規(guī)就業(yè)單位這種正規(guī)就業(yè)形式設(shè)計的，根本不適合非正規(guī)的靈活就業(yè)人員參保，存在費率過高、管理不相適應(yīng)等諸多問題，制度改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

二、進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行社會保障制度

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和鞏固，市場競爭在帶來更高效率的同時，也給人們帶來了更大的職業(yè)風(fēng)險，產(chǎn)生了相當(dāng)部分的市場競爭弱勢群體，人們將比以往任何時候都更需要社會保障。按照十六大提出的全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖，國家必須加快建立覆蓋全民的社會保障制度。鑒于我國的現(xiàn)實國情，這項制度的近期目標(biāo)只能是低水平、廣覆蓋、多層次，盡可能地體現(xiàn)社會公平，有利于促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)。為此，必須對現(xiàn)行社會保障制度進(jìn)行大刀闊斧地改革。

（一）養(yǎng)老保險制度要進(jìn)行根本變革

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度最本質(zhì)的是為了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人單位征收20%以上的高額統(tǒng)籌繳費，有的地方這些繳費甚至高達(dá)38%.高額繳費一方面不利于促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)，重要的是迫使私營職工、個體從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等更需要社會保障的人群望“保”卻步，被排除在制度之外。退休人員享受的退休費本應(yīng)當(dāng)只是基本生活費，而養(yǎng)老保險基本制度支付的高待遇對于相當(dāng)多的退休人員來說，超出了其基本生活需要，甚至比很多在職人員工資收入都高；高待遇不僅超出了國家水平和用人單位繳費承受能力，而且也抑制了勞動者工作熱情、刺激了人們的退休欲望，并進(jìn)而加劇了基金負(fù)擔(dān)和社會不公。如果不從根本上改革養(yǎng)老保險基本制度，很難走出高待遇、高繳費、擴(kuò)面難的怪圈，也就無法體現(xiàn)社會公平、落實全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。為此，必須改革國家基本保險實行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度結(jié)構(gòu)，新制度輪廓如下：

1.制度結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老保險基本制度實行統(tǒng)一的現(xiàn)收現(xiàn)付的國民養(yǎng)老金制度，覆蓋各類企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工、非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工， 由國家強(qiáng)制實施。同時，對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)強(qiáng)制實行企業(yè)年金制度，并鼓勵其他單位自愿參加，以對國民養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)充。國家還鼓勵有條件的單位和個人參保自愿性的商業(yè)保險，進(jìn)一步提高個人養(yǎng)老保障水平。2.待遇與繳費。國民養(yǎng)老金只能保證退休人員基本生活需要，對所有參保人實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體數(shù)額是繳費滿25年者可享受社會平均工資水平30%~40%替代率幅度的養(yǎng)老金。繳費由個人、單位及政府三方分擔(dān)，總繳費率22%左右，其中個人負(fù)擔(dān)8%，單位負(fù)擔(dān)10%（自雇人員則負(fù)擔(dān)18%），不足部分由財政負(fù)擔(dān)。企業(yè)年金制度由國家法律規(guī)定，繳費負(fù)擔(dān)完全由用人單位承擔(dān)。3.管理。國民養(yǎng)老金由政府管理。企業(yè)年金由經(jīng)營性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。4.制訂周密措施，實現(xiàn)從舊制度向新制度的過渡。

需要指出的是，不管是否對現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，都要杜絕提前退休，并要選擇適當(dāng)時機(jī)提高法定退休年齡。

目前，一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和失業(yè)的壓力，通過提前退休的方式解決老職工再就業(yè)難的矛盾。從就業(yè)與社會保障良性互動的角度看，這種做法無異于飲鴆止渴，既不可行，也不可取。從表面上看，提前退休（包括企業(yè)內(nèi)部退休和協(xié)議退休）實際是把就業(yè)壓力轉(zhuǎn)移給了養(yǎng)老保險，把近期問題推向遠(yuǎn)期，沒有從根本上解決問題。如果進(jìn)一步深究，提前退休并不能緩解就業(yè)壓力。原因有三：一是普遍的提前退休，勢必把養(yǎng)老保險基金的負(fù)擔(dān)再轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和在職職工，而養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)越重越不利于企業(yè)多雇傭人員，相反倒可能通過裁人壓縮人工成本，最終減少了就業(yè)崗位；二是提前退休的職工由于并沒有喪失勞動能力，往往退而不“休”，并非都騰出就業(yè)崗位；三是提前退休者由失業(yè)保險、養(yǎng)老保險的繳費者轉(zhuǎn)而成為養(yǎng)老金的領(lǐng)取者，減少了社會保險基金的收入，增加了養(yǎng)老保險基金的支出，進(jìn)一步加劇了社會保險基金面臨的支付壓力。

（二）醫(yī)療保險要適應(yīng)就業(yè)格局變化，加強(qiáng)對弱勢群體的救助

醫(yī)療保險制度是社會保障制度的重要組成部分。醫(yī)療保險制度的改革事關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位和億萬勞動者的切身利益以及國家穩(wěn)定的大局。現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度從保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正規(guī)就業(yè)單位設(shè)計的，難以適應(yīng)各類人員多層次的保障需要，因而難以適應(yīng)就業(yè)多樣化的格局，尤其是不能適應(yīng)靈活就業(yè)人員的需要。另外，與就業(yè)格局變化相伴而生的城鎮(zhèn)大量貧困群體目前還只是部分享受了基本生活保障，醫(yī)療保障基本還是空白。

由于就業(yè)格局發(fā)生了重要變化，醫(yī)療保障必須適應(yīng)這一變化趨勢，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。首先必須轉(zhuǎn)變觀念。要把靈活就業(yè)群體、貧困群體納入醫(yī)療保障范圍，轉(zhuǎn)變單純以正規(guī)就業(yè)人群作為社會保險主要對象和社會保險必須依托用人單位的傳統(tǒng)觀念。其次，要合理確定保障水平。靈活就業(yè)者繳費能力弱，如比照正規(guī)單位搞高繳費、高待遇，多數(shù)人都將被排斥在外，只有實行低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、適度保障才既合理、又可行。第三，管理服務(wù)要跟上。社會保險機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置個人服務(wù)窗口，簡化個人參保程序，使靈活就業(yè)者參保登記、繳費、轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系更加省時、快捷。同時制定出境就業(yè)人員醫(yī)療保險關(guān)系接續(xù)政策。第四，完善制度設(shè)計，以滿足不同層次的保障需求。醫(yī)療保險的繳費比例和待遇水平應(yīng)能滿足各類人群的不同需求層次。

比如有些地區(qū)對收入水平低、退休人員比例高的企業(yè)參加醫(yī)療保險有顧慮，怕基金承受不了。基本醫(yī)療保險的基本功能就是均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，化解職工疾病風(fēng)險，不應(yīng)、當(dāng)嫌貧愛富，企業(yè)凡是有參保意愿、有繳費能力的都應(yīng)允許立即參保。而對長期停產(chǎn)半停產(chǎn)沒有繳費能力的企業(yè)，各級政府也應(yīng)盡可能解決職工的基本醫(yī)療保險問題。比如，對收入水平較低的勞動者及管理能力較弱的地區(qū)，可先開辦住院保險，這樣繳費標(biāo)準(zhǔn)可以低一些；對生活困難、無能力參加醫(yī)療保險的勞動者及城市貧困群體，通過多渠道籌集資金盡快建立社會醫(yī)療救助制度解決。總之，醫(yī)療保險必須完善制度、強(qiáng)化管理、健全服務(wù)，以滿足全面建設(shè)小康社會對健康和醫(yī)療的需求。

（三）失業(yè)保險應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)保障功能

我國的失業(yè)保險制度是在社會救助制度很不健全的情況下發(fā)展起來的，存在諸多問題：一是失業(yè)保險給付期限過長，國際上失業(yè)保險給付期限一般都在26周-52周之間，一些國家如英國用“求職補(bǔ)助”取代了失業(yè)津貼，發(fā)放期限也由52周縮短為26周，而我國失業(yè)保險最高給付期限長達(dá)2年，對勞動者給予的再就業(yè)壓力小，不利于調(diào)動其自身的主觀能動性，促進(jìn)自主就業(yè)。由于目前社會救助制度已較為完善，應(yīng)當(dāng)說，為縮短失業(yè)保險給付期限創(chuàng)造了條件。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)較低。由于勞動者個人直接為失業(yè)保險繳納了費用，過低的待遇標(biāo)準(zhǔn)一方面對高收入階層有失公平，另一方面也不利于增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)的緊迫感。三是失業(yè)保險作為就業(yè)保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失業(yè)期間的基本生活，但更重要的是要發(fā)揮促進(jìn)再就業(yè)的職能，而目前這方面還、遠(yuǎn)不夠。四是與失業(yè)救濟(jì)和生活救濟(jì)功能重合。從本質(zhì)上看，失業(yè)保險不同于社會救濟(jì)，因為失業(yè)保險基金是勞動者個人和雇傭方為防范失業(yè)風(fēng)險按規(guī)定繳納的保險費。因而失業(yè)保險同失業(yè)救濟(jì)有本質(zhì)的不同，前者是社會保險機(jī)構(gòu)對本人付出的一種回報，是失業(yè)者理應(yīng)獲得的權(quán)利，而后者純粹是政府的扶貧濟(jì)困。資金來源也不同，前者是來源于雇主和勞動者交納的保險費，后者則源于政府財政。因此，不能把失業(yè)保險混同于失業(yè)救濟(jì)和生活救濟(jì)，造成概念和思想混亂。我國失業(yè)保險基金相當(dāng)一部分支出用于失業(yè)救濟(jì)，如1998年，有148.6.萬企業(yè)困難職工得到了失業(yè)保險機(jī)構(gòu)發(fā)放的一次性救濟(jì)。在有了較為完善的最低生活保障制度之后，失業(yè)救濟(jì)幾乎已沒有多少存在的必要，而低水平的失業(yè)保險金在功能上也與最低生活保障有所重合，其政策目標(biāo)和效率都存在問題。

另外，勞動者在失業(yè)期間由于沒有能力繳納社會保險費，這意味著在國有企業(yè)改革中下崗分流和失業(yè)的職工不僅要承受失業(yè)下崗的壓力，而且其退休后的養(yǎng)老和醫(yī)療待遇還要進(jìn)一步受到。因此，不妨借鑒德國、英國等一些國家的做法，下崗失業(yè)人員在失業(yè)期間視同繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費，這樣可以減輕失業(yè)下崗人員的被排斥和剝奪的程度，使下崗失業(yè)人員相對于在崗人員來說更為公平一些，并有利于促使其在法定享受失業(yè)保險期間盡快再就業(yè)。

鑒于失業(yè)保險自身存在的問題及失業(yè)人員就業(yè)保障工作的長期性、艱巨性，有必要調(diào)整失業(yè)保險政策取向和功能。實際上，失業(yè)保險的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)調(diào)整為以促進(jìn)就業(yè)為基本目標(biāo)、以生活保障和再就業(yè)為基本功能并側(cè)重于就業(yè)保障功能的就業(yè)促進(jìn)制度，而不是主要側(cè)重于生活救助的生活保障制度。

失業(yè)保險在政策取向上從以生活保障為主轉(zhuǎn)為以就業(yè)保障為主之后，重點是要為做好失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工作服務(wù)。整合失業(yè)保險與最低生活保障功能，克服功能趨同現(xiàn)象，形成功能互補(bǔ)、錯位，應(yīng)把失業(yè)保險金定位為求職或培訓(xùn)期間的生活補(bǔ)貼；失業(yè)保險機(jī)構(gòu)應(yīng)著重做好培訓(xùn)和再就業(yè)工作，而不僅僅只是發(fā)錢。只有這樣，失業(yè)保險制度才能夠健康發(fā)展。否則，在有了較為健全的社會救助——即最低生活保障制度之后，失業(yè)保險很可能被人們認(rèn)為是可有可無的制度。

強(qiáng)化失業(yè)保險就業(yè)保障功能的具體政策建議：一是待遇給付期限縮短到不超過六個月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險視同繳費，增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；二是待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與本人繳費工資掛鉤，可考慮為繳費工資的50%，最少不低于最低工資的70%-80%（達(dá)到現(xiàn)水平）；三是大部分失業(yè)保險繳費應(yīng)當(dāng)用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)方面的支出； 四是由失業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè)援助的目標(biāo)是為每一位失業(yè)人員負(fù)責(zé)到底，直至就業(yè)和脫貧。