中國社會保障的地區(qū)差異及其轉(zhuǎn)移支付
佚名
如同存在著地區(qū)差異,的保障也存在著明顯的地區(qū)差異。有的地區(qū)社會保險結(jié)余資金上百億元,有的地區(qū)社會保險連年赤字,基本支付難以保證。不過,社會保障的地區(qū)差異又不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異那樣呈明顯的東高西低之勢。隨著社會保障資金缺口地區(qū)越來越多、數(shù)額越來越大,社會保障的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)提到政府案前。認(rèn)識并把握中國社會保障的地區(qū)差異,進(jìn)而其解決對策,對完善社會保障制度,保持社會穩(wěn)定,協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展與平衡,有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、中國社會保障地區(qū)差異的狀況
筆者依據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒中的資料出全國各地區(qū)的財(cái)政社會保障補(bǔ)助支出和財(cái)政全部社會保障支出占其財(cái)政支出的比重兩項(xiàng)指標(biāo),說明中國社會保障的地區(qū)差異。“社會保障補(bǔ)助支出”是指財(cái)政部門所支付的對社會保障的補(bǔ)助支出,包括對社會保險基金補(bǔ)貼支出、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、城鎮(zhèn)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、國有下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、補(bǔ)充全國社會保障基金支出、國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助支出、其他社會保障補(bǔ)助支出。“財(cái)政社會保障支出”是指財(cái)政部門所支付的全部社會保障支出,除以上社會保障補(bǔ)助支出外,再加上撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)兩大項(xiàng)。兩項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值見表1和表2.
從社會保障補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比得看,全國為5.29%,各地區(qū)從1-14%分布。從財(cái)政社會保障支出占財(cái)政支出的比重看,全國為11.47%,各地區(qū)從3-25%,分布更為分散。
如果我們把保障的地區(qū)差異與各地的程度(以人均財(cái)政收入和人均GDP 表示)聯(lián)系起來,可以發(fā)現(xiàn)三大類群:一類是上海、北京、浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),其財(cái)政的社會保障支出比重名次與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名順序基本一致;另一類是遼寧、天津、重慶、黑龍江、吉林、青海等地,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名次靠前,但財(cái)政的社會保障支出比重名次卻明顯靠后(比重大);還有一類如西藏、貴州、廣西、四川、甘肅地區(qū),雖然經(jīng)濟(jì)比較落后,但財(cái)政的社會保障支出比重卻躍到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)值區(qū)間。這說明社會保障的地區(qū)差異與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān),但并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個因素,與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)聯(lián)度也很高。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因社會保險資金收繳情況較好及財(cái)政收支基數(shù)大,故財(cái)政所支付的社會保障補(bǔ)助支出及全口徑社會保障支出占財(cái)政支出的比重相對較低。而老基地由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后,管理體制轉(zhuǎn)軌慢,社會保險基金收繳困難,因而其財(cái)政的社會保障支出比重普遍偏高。至于一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū),一則因其老職工不那么多,二則本地區(qū)財(cái)力有限,往往要靠中央的轉(zhuǎn)移支付維持,因此,這些地區(qū)財(cái)政的社會保障支出比重較低。(參見表3)。
二、社會保障轉(zhuǎn)移支付的
社會保障的轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政對地方財(cái)政以及地方上級財(cái)政對下級財(cái)政縱向的社會保障補(bǔ)助支出。轉(zhuǎn)移支付的核心是建立一套的指標(biāo)體系,以確定轉(zhuǎn)移支付的額度,而建立指標(biāo)體系的前提是明確其因素。
(一)養(yǎng)老社會保險轉(zhuǎn)移支付的確定。
從養(yǎng)老社會保險的收入總體來說,可以有三個口徑:職工、包括行政事業(yè)單位職工在內(nèi)的全部職工、全部從業(yè)人員。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險尚未鋪開,從業(yè)人員的養(yǎng)老保險也欠規(guī)范,且需以職工的養(yǎng)老保險為主體,因此,本文僅以企業(yè)職工為范圍說明養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付的確定方法。
1.確定收支缺口。
養(yǎng)老保險基金缺口=養(yǎng)老保險基金收入-養(yǎng)老保險基金支付
養(yǎng)老保險基金收入=職工人數(shù)×職工平均工資×養(yǎng)老保險繳費(fèi)率
養(yǎng)老保險基金支付=離退休人數(shù)×平均養(yǎng)老金
2.確定收支比例及影響因素。
由此看出,養(yǎng)老保險基金收支比例以大于1為缺口比例,以小于1為結(jié)余比例。其直接影響因素有三個:撫養(yǎng)比、替代率、繳費(fèi)率,而繳費(fèi)率應(yīng)該是全國統(tǒng)一的,這樣直接影響?zhàn)B老保險基金收支比例的因素就只剩下?lián)狃B(yǎng)比和替代率兩個因素了。其中撫養(yǎng)比屬客觀因素,相對來說,替代率因素的主觀性多一些。撫養(yǎng)比和替代率越高,養(yǎng)老保險基金收支比例的值越大,缺口也越大;反之撫養(yǎng)比和替代率越低,養(yǎng)老保險基金收支比例的值越小,缺口也越小。
3.確定補(bǔ)助數(shù)額。
從影響?zhàn)B老保險基金收支比例的兩個因素著手,以全國平均水平為基礎(chǔ),撫養(yǎng)比高于平均水平的,表明該地區(qū)職工養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)重,應(yīng)給予補(bǔ)助;撫養(yǎng)比低于全國平均水平的,說明該地區(qū)職工養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)低,不應(yīng)給予補(bǔ)助。替代率高于全國平均水平的,說明該地區(qū)養(yǎng)老金支付水平較高,一般不應(yīng)給予補(bǔ)助;替代率低于全國平均水平的,說明該地區(qū)養(yǎng)老金支付水平較低,應(yīng)給予補(bǔ)助。其補(bǔ)助數(shù)額以一個地區(qū)撫養(yǎng)比高出全國平均水平以及替代率低于全國平均水平的比例來確定。
應(yīng)該指出,對各地社會保障的補(bǔ)助數(shù)額最多即為該地區(qū)的社會保障資金缺口,即全額補(bǔ)助;最少為零,不再倒扣。如此依表4資料,對社會保障資金缺口地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額為(億元):上海42.40、遼寧15.56、重慶1.53、青海0.02、新疆23.99(參見表4)。
說明:本文中所用數(shù)據(jù)來源于2001年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中各地區(qū)的企業(yè)職工人數(shù)、企業(yè)職工平均工資和離退休人員的平均養(yǎng)老金系采用《中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒》1996年的數(shù)據(jù)推算。故本文表4的計(jì)算結(jié)果只作為作者說明其方法的例證。
(二)失業(yè)保險轉(zhuǎn)移支付的確定。
失業(yè)保險轉(zhuǎn)移支付的確定與養(yǎng)老社會保險轉(zhuǎn)移支付的確定方法是相同的,只是將撫養(yǎng)比換成失業(yè)率(失業(yè)人數(shù)/職工人數(shù))、把養(yǎng)老金替代率換成失業(yè)金替代率(平均失業(yè)金/平均工資)。需注意這里的失業(yè)率不同于統(tǒng)計(jì)上的失業(yè)率,以職工人數(shù)為分母計(jì)算失業(yè)率是不嚴(yán)格的。但隨著失業(yè)保險向從業(yè)人員擴(kuò)展,這個便會解決。
(三)城市居民最低生活保障轉(zhuǎn)移支付的確定。
城市居民最低生活保障(簡稱低保)的資金直接來源于財(cái)政一般預(yù)算支出,因此可用各地區(qū)低保人數(shù)占全國低保人數(shù)的比重同該地區(qū)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重進(jìn)行比較,按其相差的比例予以補(bǔ)助。
上述方法以各地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù),計(jì)算出該地的社會保障資金缺口,而不是以各地自己上報的缺口為計(jì)算基礎(chǔ),從而打殺了地方多報缺口的動機(jī)。同時將各地的主觀努力程度等因素內(nèi)含在公式中,比如按職工人數(shù)計(jì)算收入,如果參保面沒達(dá)到百分之百,那地方就“吃虧”,這就迫使地方努力擴(kuò)大參保面;又如按百分之百收繳率計(jì)算社會保險收入,地方如沒達(dá)到,其損失當(dāng)然自己負(fù)責(zé)。總之,社會保障轉(zhuǎn)移支付要公開、公平、公正,在此基礎(chǔ)上盡量作到簡潔明了,易于操作。
三、社會保障轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)工作
首先,健全社會保障統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。沒有完整可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),社會保障的轉(zhuǎn)移支付就難以作到科學(xué)合理。以目前中國統(tǒng)計(jì)年鑒而論,在職工人數(shù)統(tǒng)計(jì)中應(yīng)補(bǔ)充“分地區(qū)的企業(yè)職工人數(shù)”和“分地區(qū)的企業(yè)職工平均工資”兩個指標(biāo),在現(xiàn)有離退休人員統(tǒng)計(jì)中再增加“分地區(qū)的企業(yè)離退休人員平均養(yǎng)老金”指標(biāo),這三個指標(biāo)都是社會保障統(tǒng)計(jì)的基本指標(biāo),是不可或缺的。而健全社會保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)需要有健全的管理基礎(chǔ)。由條條管理向塊塊管理過渡是我國社會保障管理的大勢所趨,社區(qū)必將成為社會保障管理的重要依托,地方政府應(yīng)加快社會保障社區(qū)管理的人員培訓(xùn)、設(shè)備配置和機(jī)構(gòu)建設(shè)等基礎(chǔ)工作的步伐。
其次,調(diào)整政府預(yù)算中的社會保障支出科目。從上分析,財(cái)政所負(fù)擔(dān)的社會保障費(fèi)用包括兩大塊:一塊是社會福利、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫安置的支出,另一塊是對社會保險基金缺口的補(bǔ)助支出。政府對社會福利、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫安置要負(fù)全責(zé),因此這部分費(fèi)用由政府一般預(yù)算支出中安排,無所謂補(bǔ)助。而對社會保險,政府只是負(fù)擔(dān)其收支缺口,只有對這塊缺口才談得上財(cái)政補(bǔ)助。但觀察中國2001和2002兩年的政府預(yù)算收支科目,不難發(fā)現(xiàn)第19大類“社會保障補(bǔ)助支出”中既包括對社會保險基金的補(bǔ)助支出,還包括社會保險機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi),又包括對社會救濟(jì)等的支出,其在邏輯上有些混亂。筆者認(rèn)為其中的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該歸入勞動保障事業(yè)費(fèi)中,城鎮(zhèn)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助應(yīng)該并入對失業(yè)保險基金的補(bǔ)助支出,其他三項(xiàng)也應(yīng)歸入相應(yīng)的支出項(xiàng)目中,從而變第19大類“社會保障補(bǔ)助支出”為“對社會保險基金補(bǔ)助支出”,以清楚地反映財(cái)政對社會保險的支持程度。
另外,明確地方財(cái)政社會保障支出的資金來源。改革前,我國各級財(cái)政支出中僅有社會福利和撫恤救濟(jì)費(fèi)一項(xiàng)社會保障支出,在財(cái)政支出中不過占2%左右。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,企業(yè)保障轉(zhuǎn)向社會保障,國家財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政,財(cái)政所承擔(dān)的社會保障的內(nèi)容大量增加,但財(cái)政支付社會保障的資金來源仍舊沒有改變,目前中央財(cái)政可以有社會保障福利彩票、利息稅和減持國有股等收入用于社會保障支付,向地方財(cái)政沒有可固定用于社會保障支付的資金來源,大多是通過增量財(cái)力和預(yù)算外財(cái)力來解決,這只能是權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為,可將個人所得稅等屬于調(diào)節(jié)收入的稅種規(guī)定為地方財(cái)政社會保障支付的固定來源。