摘要：本項通過對與家庭、土地、集體、市場、諸多保障制度的考察，將新成立50年以來中國農村社會保障制度變遷過程劃分為集權化保障、分機化保障、制度化保障三個階段，并對各個歷史時期下的各種保障制度的形式及其特征、績效作了較為詳細的研究，為建立與農村生產力水平以及各方面的承受力相適應的多層次保障體系，提出具有可操作性的政策建議。

社會保障制度是一個國家或社區為改善和提高成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務和采取的措施。社會保障水平及保障模式受國家的組織和資源情況制約。我國長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了建國以來實施以選擇性的剩余福利模式為主體的社會保障制度。90年代城鄉最低生活保障制度的施行，標志著我國以選擇性的制度福利模式為主體的社會保障制度開始確立。我國社會保障制度剛剛開始建立，特別是農村還難以適應，如何推動農村社會保障工作是各級政府面臨的難題。

（一）集權化保障階段（1949－1977年）：服從化積累資金的需要

新中國成立初期，我國依據中華人民共和國第一部憲法中“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權利”的規定，逐步建立了包括勞動保險、困難補助、生活補貼、社會救濟和農村“五保”供養制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作醫療、赤腳醫生等簡易的社會保障組織。“文化大革命”時期，已經基本社會化的城鎮社會保障體系遭到破壞，與農村集體一樣承擔起了低水平的保障功能。計劃經濟體制下，我國實行中央兩度集權的分配制度，家庭、市場等經濟保障功能基本喪失，社會保障制度具有集權特征。此時期我國農村絕大多數農民基本處于國家的社會保障體系之外，城鎮居民享有的就業、醫療、住房、退休金等福利農民均無權享受。

1.中央集權機制在社會保障中的集聚效應與信息障礙。我國計劃經濟體制是中央政府及美職能部門掌握重要經濟資源并作出經濟決策的集權制度，中央集權體制有利于國家集中資源進行重點經濟建設，也有利于解決突出的社會保障。然而由于保障渠道單一，其他社會主體缺乏參與的能力，嚴重了社會保障功能的正常發揮。

（1）全民性的剩余福利。我國實行的社會救災制度是一種全民性的剩余福利，它主要是針對嚴重的災害采取救助措施，力求在短時間內迅速解決災區人民的基本生活問題，具有補償性藥功能。我國地域遼闊，自然災害發生頻繁，且具有地域性特征。建國以來，我國投入了大量的人力、物力和財力對全國的大江大河進行了綜合治理，興修了包括水利、林業、農業、地質等各個方面的防災工程與設施，建立了包括地震、水利、海洋、氣象等各個方面的監測、預報、報警系統，有效地增強了防災抗災能力。國家不但以其集中的資源在防災方面發揮了主導作用，而且在抗災方面也解決了各地區無力抵御的嚴重自然災害。通過國家的救濟扶持，基本解決了災民保障生活、恢復生產的需要基本避免了舊中國災荒現象的發生。

（2）農業危機問題。集權體制在信息傳達和改革調整等方面的滯后，制約了社會保障職能的選擇。例如，大跌進對知為了以組織和動員的來實現農業的發展，最初的人民公社制度用平調生產隊的勞力和財物大辦社有經濟，并實行工分制和供給制相結合的分配原則。“大躍進”和“公社化”為了推進農村生產集體化而實行生活集體化，以“吃飯不要餞”為口號，大力發展公共食堂。農村也實行糧食日。糧供給制度。農村公共食堂被認為是人民公社的、經濟、文化核心，實際上這種控制生計收入分配的制度是為商征購服務的，是集體經濟對家庭經濟最后的擠壓，只不過“搭使車”行為難以抑制，反而浪費糧食，最終演變成免費供應食物的假象。限制家庭自留養殖實際上減少了農民食物來源，也造成了糧食需求的猛增，構加劇了農業危機。由于人民公社制度的激勵降低和管理混亂，我國農業生產從1959年開始衰退，但在政治壓力下，農民缺糧的呼聲事前被認為是少數階級敵人的搗亂，事后被認為是自然災害的影響。此時，在浮夸風的影響下，國家一方面仍然保持了高征購指標，一方面仍在大量出口糧食，終于導致了1959一1961年全國性的三年困難時期。由于體制原因而造成的信息傳達和政策調整的滯后，使我們付出了更高的代價。更為值得注意的是；人民公社后農村實行的“依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟”的集體保障制度，保障能力十分有限。1958－1962年，政府農村救濟資金每年少于45000萬元，農業人口每人每年僅合0.8元左右，而糧食短缺地區糧食的集市價格每公斤高達2元一4元。集體單位單位內部的公益金也并不能成為對饑餓的農民提供有較援助的另一個來源，1960年全國農村公益金總額只有37000萬元，這是為實現工業化犧牲農村利益的結果。2.集體經濟破壞了農村傳統的家庭經濟保障功能。農村公社制度是為國家工業化進行原始積累服務的政社合一組織。集體利用其生產資料的所有權和經營活動的支配權，首先保證國家對農產品的征購，其次是集體提留的扣除，然后才對工分賦值，從分配機制上使農民個人僅能應付消費，難以形成儲蓄，從而剝奪了農民家庭的經濟保障功能。

集體經濟下農村居民保障形成兩種補充機制。

（1）平均分配。在消費基金一定的前提下，收入分配越平均全體成員的經濟福利越高。消費基金中有一部分屬于生計收入，相當于當時社會上僅能維持生存的階層的收入水平，而按勞分配只能以收入中超出生計收入的部分為基礎。當經濟發展水平低下時，生計收入比重較大，生計剩余較小；隨著經濟發展水平的提高，生計剩余的比重則越來越大，收入差距也會相應擴大。可是集體經濟故意壓低了農民集團的收入份額，使得農民收入并不能隨國民經流甚至農村經濟的發展而有所提高，只能以平均分配來保障全體社員的基本生活，所以農村人民公社長期實行“人七勞三”的口糧分配制度。平均主義一方面弱化了激勵機制，農民通過消極怠工減少在農業生產中的消耗；一方面實際上形成集體保障職能。家庭保障決定于人力和收入兩個因素，在集體化淡化家庭經濟保障功能的情況下，增加人口是農民提高其家庭保障水平的理性選擇。

（2）自留經濟。自留經濟是在合作化過程中，逐步形成的允許社員利用剩余時間和假日，從事農村集體允許的自留地、飼料地、小片荒地、手工業等家庭副業生產經營，它被認為是集體經濟的補充部分。自留經濟在1958年人民公社化高潮中曾一度被取消。農業危機后，中央于1960年開始進行農村整風整社工作，確定了人民公社“三級所有，隊為基礎”的基本制度，并重新承認了家庭經營（自留地、副業等）在集體經濟中的地位。《農村人民公社工作條例修正草案》中規定社員可以經營家庭副業生產。自留經濟基本使農民具有了自己可以控制的生活來源，起到了一定程度的保障作用，從而為防止大饑荒重新發生提供了安全閥門。然而家庭經營畢竟是集體經濟的異己力量，由于集體經濟缺乏激勵作用，農民往往減少他們投入集體生產的勞動，更多地經營自留經濟，致使自留地產量是公田的5－7倍。自留地的績效成為農業危機后引發“包產到戶”的導火索。擴大自留地更成為聯產承包變革初期放寬經濟政策的重要措施。

3.作為社會控制的社會福利。用社會主義思想占領農村文化陣地，寓社會控制于社會福利工作之中，是新中國成立后前30年里農村社會工作的重要和特點。它以解放區群眾工作經驗為路徑依賴，且獲得了農村人民公社的經濟基礎，在雄心勃勃的《一九五六年至一九六七年全國農業發展綱要》中，不但提出了鞏固農業合作社制度，發展農村、運輸、商業、信貸、郵電等事業，而且提出了發展農村文化廣播事業，掃除文盲，移風易俗，努力消滅危害人民最嚴重的疾病，實行“五保”、優撫工作等。應該說，當時對農村經濟和思想的社會控制是頗有影響的，集體經濟在推動農村社會福利事業發展方面具有一定的組織優勢。

（1）農村“五保”制度。農村“五保”供養制度產生于1956年的《高級農業生產合作社示范章程》，完善于1960年的性國農業發展綱要》，是適應集體經濟形式的集體保障制度。它規定集體經濟必須保障農村居民中無法定撫養義務人，無勞動能力，無生活來源者的吃、穿、住、醫、葬（孤兒保教），使他們生養死葬都有指靠。規定“五保”供養的標準不低于當地一般群眾的實際生活水平。“五保”供養形式可以分為集體供養、分散供養、親友供養、義務供養等，農村一直以分散供養為主。聯產承包變革過程中以鄉統籌村提留形式保證了“五保”供養的繼續性，五保供養人數、資金和水平也一度大幅增加，敬老院事業得到迅速發展。

（2）農村合作醫療制度。農村合作醫療制度是在政府和集體經濟的扶持下，農民遵循自愿、互益和適度的原則，通過合作形式，民辦公助、互助共濟建立起來的滿足農民基本醫療保健要求的農村醫療保健制度。政府利用其資金積累優勢建立起了以縣為龍頭的農村衛生，并大力開展了地方病、傳染病等的預防和。基層衛生機構依靠生產隊公益金提取、農民繳納保健費和業務收入（藥品利潤），保證了主要經費來源，實現了“合醫合防不合藥”的合作醫療，基本解決了農村缺醫少藥的問題，大大降低了城鄉居民的死亡率，提高了平均期望壽命。

（二）分權化保障階段（1978－1988年）：分享增長的份額

經濟福利決定于國民收入的數量及其分配，而增加國民收入總量的根本途徑是實行經濟資源的最優配置。只有提高資源配置效率，保持國民經濟持續穩定增長，才能為提高社會經濟福利水平奠定堅實的物質基礎，為協調分配關系創造出相對寬松的運行空間。我國的經濟體制改革在政策的價值取向上可以劃分兩個階段。第一輪改革以地方政府主導型為主，表現為中央的“放權讓利”，地方政府、、集體、家庭特別是新興的經濟主體，更多地分享了經濟增長的份額。聯產承包變革使得農民家庭的經濟功能恢復，保障功能增強，也動搖了工農業產品交換剪刀差的組織基礎。國家連續提高農產品收購價格，允許農民從事多種經營和非農產業，促進了農業生產的和農民收入的提高。家庭經營制度實際上成為農民生活保障的主要形式，也相對擴大了農村居民就業和消費的選擇自由。這一時期農村社會保障制度主要是農村扶貧制度的建設，而且強調開發式扶貧、生產性救濟，充分體現了“效率優先、兼顧公平”的分配原則。這基本與我國處于社會主義初級階段的國情相符合。1978－1998年，全國農民人均年純收入從134元增加到2162元，絕對貧困人數從2.5億人減少到4200萬人。通過發展經濟，成功地基本解決了農村絕對貧困。

1.家庭經營制度是農民生活保障的主體形式。1978～1984年，我國農村實現聯產承包變革，實行了土地集體所有、家庭承包經營，建立了統分結合的雙層經營體制，為農村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。

（1）家庭保障。家庭是社會成員基于婚姻、血緣或收養關系形成的社會生產基本單位，是具有最持久的穩定性的社會組織。家庭因其超經濟性質而使它能夠對自身的積累和消費決策保持一定的彈性，從而最為適應以不確定性變化和風險著稱的農業生產。實際上家庭經營在農業中是一個超越時空而普遍存在的事實。聯產承包變革使農民真正分享了農業經濟剩余，為農村家庭經濟及其保障功能的發揮奠定了基礎。1978一1997年，我國農村居民人均家庭財富從233元增加到5940元，其中人均資產從18元增加到1334元；住房條件顯著改善，人均住房面積從8.1平方米增加到22.45平方米；年末糧食存量從人均64公斤（1980年）增加到562公斤。農民家庭在生產上抵御災害、生活上保障生老病死的能力大大增強。

受化的，農村家庭的生活方式也有所改變。突出表現在：第一，為了降低家庭內部生產和生活決策的摩擦成本，以“分家”的形式實現擴大家庭向核心家庭的轉化；第二，農村剩余勞動力轉移和離異現象的增多、殘缺型家庭地越來越多。家庭小型化表明家庭的一些基本功能如撫養、贍養、等功能逐漸開始需要由社會來承擔。農村家庭規模和結構的變化。一方面形成家庭內部經濟保障水平的提高，一方面說明農村社會保障問題越來越突出。

（2）土地保障。農村家庭經營制度將土地這一重要的生產資料的經營、轉讓及收益權賦予了農民，從而為家庭經濟的發展及其保障功能的恢復奠定了基礎。第一，聯產承包變革普遍堅持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農民基本生活需要的主要手段。在具體操作中，土地經過丈量面積，合理分等定產，以人劃分或人勞結合劃分（地多人少的地區往往提倡議以人勞結合劃分為主），盡量連片。據80年代初對全國253個村的調查，按人口、勞動力、人口和勞動力結合三種標準包干到戶的村分別占69.4％、4.3%和25％。土地承包表現出明顯的福利性質。土地福利性均分是農民公共選擇的結果，具有高度的同意一致性，體現了絕大多數農民的利益，交易費用的降低更有利于責任制的實施。第二，土地政策努力協調公平與效率的關系，土地的福利績效足以抵消其效率損失。我國現行土地制度把人口作為分配土地權利的依據，幾乎隨時都面臨著重新調整的壓力。收入水平越低的地方，土地的調整就越頻繁，因為不公平的資源占有造成一部分人的福利增加總是以另一部分人的福利減少為代價。應該說土地的福利需求是有一定的量的標準的，土地資源狀況決定著其配置的公平與效率的取向。因此都分地區搞的“兩田制”試驗，明確了土地的“口糧田”的福利性質和“承包田”的效率原則，以應付人口增減或其他變故。周期性地進行土地調整，嚴重地損害了土地承包經營權的穩定。土地第二輪承包工作進展緩慢，說明土地福利性均分的壓力仍然十分嚴重。延長承包期賜予了土地承包權某種程度的所有權屬性，土地是農民最后的生活保障，農民從事非農產業的風險和不確定性，致使他們即使無力耕種甚至撂荒，也力圖占有一份土地以作“退路”，所以土地的轉讓現象極少。在經濟緊縮時期，大量勞動力回流，土地分配的分散有效地起到了吸納和穩定勞動力的作用。現行家庭經營制度較好地滿足了農民對公平與效率的需求。

2.集體福利差距的經濟基礎。集體經濟的崛起是利益多元化的結果。差別性集體福利的形成，起源于自上而下的第一輪改革，“放權讓利”提高著效率，同時也降低了公平，集體福利決定于集體對資源和權力的占用及其使用效率。農村公共收入、鄉鎮企業和土地資本增值是農村集體經濟的新基礎，特別是城市郊區和發達地區農村更多地分享了工業化利益。越是經濟發達地區，農民的集體福利和保障水平越高。農村地域間集體福利千差萬別。經濟發達地區有條件通過發展集體經濟來以工補農，減輕農民負擔，提高福利水平；而經濟越是不發達的地區，各項事業越依賴于收取稅費來運轉，集體福利與家庭經營存在一定的矛盾。

（1）農村公共收入。“費”的性質更多地是我國鄉政府及其派出機構的公共收入，它主要用于鄉村集體范圍內的公共福利和公共積累。由于提留的技術問題，校田畝或人口平攤稅費實際上形成了農村稅費的累退機制。無論是從受益原則還是支付能力原則來說，這種損害低收入階層經濟福利的做法都是缺乏公平的。中央也積極采取一些方式來減輕農民負擔。收入形式的“費改稅”實質上淡化了受益原則，提留方式的“鄉改村”則有意強化了支付能力原則。但農村公共產品的供給應該由社區內部的需求決定。歸根結蒂是個公共選擇問題。給予農民決定農村社區事務的權利，是建立與經濟發展水平相適應的農村集體保障的重要前提。

（2）鄉鎮企業。提高社區居民福利水平是鄉鎮企業主要的發展目標之一。1984－1996年，全國鄉鎮企業利潤中用于以工補農的資金從6.4億元增加到80億元，用于集體福利的資金從15.7億元增加到74億元。農民人均從企業獲得的收入從1985年的27.4元增加到1998年的311.5元。其中1998年農民人均從企業獲得的收入上海為2811.5元。寧夏為213.87元，從集體組織中獲得的勞動報酬上海為2092.94元，寧夏為65.81元，勞動者的報酬收入分別占其純收入的71.56%和20.9％。值得注意的是：發達地區令人羨慕的農村集體福利；是一種建立在外來農民創造的剩余價值之上的共產主義，鄉鎮企業并沒有為其職工提供應該享受的社會保障，這也是它迅速崛起的秘訣之一。即使在集體鄉鎮企業發達的地區，鄉鎮企業為其職工提供的保障也非常有限，享受一定程度保障的勞動者在全部職工中所占的比例很低；社會保障在鄉鎮企業中很大程度上并不是一種制度，而是一種因事、因人、因地而定的人道措施，其實質為“補助”而非“保障”。尤其是私營企業在利潤極大化的目標下根本不愿承擔為勞動者提供社會保障的成本。鄉鎮企業職工年紀輕流動性大的特點，使得他們偏好即時的實際收入甚于長期的預期收入。

（3）土地資本增值收益。隨著市場經濟的發展，土地資本因非農建設用地需求的迅速膨脹而增值，其收益也趨于多元化。土地資本增值收益即征地成本與批租出讓金間的巨額租金被基層政府部門、集體組織及鄉村權勢階層獲得。農村集體和居民利用土地資本增值形成的原始積累，發展鄉鎮企業和房地產業，并建設老年公寓等集體福利設施，為提高集體福利水平起到了重要作用。

3.開發式扶貧的涓滴效應。我國農村扶貧工作是在社會救濟保證貧困戶最基本的生活需求的基礎上，利用部分資金幫助貧困戶發展生產的社會活動。它雖然產生于50年代，但由于受諸多因素的制約，長期局限于救濟扶貧。1978年民政部肯定了各地扶貧的做法。1983年第八次全國民政會議召開，國務院成立了全國扶貧開發工作領導小組，扶貧工作引起重視且獲得了組織和資金的保證，實現了由救濟式扶貧向開發式扶貧的戰略轉移，扶貧工作得以在全國普遍開展起來。此時期，我國農村扶貧工作形成了政府兩套扶貧組織系統，并且越來越制度化、社會化和市場化。

（1）救濟式扶貧。由民政部門組織實施的扶貧對象是具備經扶持短期內可以達到脫貧潛在能力的貧困戶。這種被稱九“小扶貧”的方式，通過政府和社全組織動員經濟資源，直接針對貧困人口、具有社會保障藥色彩。但由于扶貧資源并未主要配置在“小扶貧”方面，影響了救濟式扶貧功能的充分發揮。

（2）開發式扶貧。由國家農業建設委員會負責的牙發式扶貧系統，掌握著支援經濟不發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金、扶貧信貸資金、“三西”農業建設專項資金等主要扶貧資源。80年代初開展大規模扶貧工作伊始，我國農村絕對貧困形成的經濟因素甚于社會因素，主要表現為資源制約的區域性貧困。政府相應制定了以開發式扶貧方式促進貧困地區經濟發展來實現消除組對貧困目標的戰略。扶貧資金初期主要投向于農業部門，那是在農產品短缺背景下農業增產能夠增收的時期，家庭經營制度也決定了農業發展可以直接體現為農民生活的改善、所以在實現貧困地區經濟增長的同時，也實現了農民收入迅速提高，農村絕對貧困人口溫飽問題大量解決的同標。然而，受市場格局變動的影響，1988年以后我國農村扶貧資金傾向于鄉鎮企業、縣辦工業和基礎設施建設，開發式扶貧演變成了貧困地區的工業投資戰略，偏離了解決貧困人口溫飽的目標。貧困地區財政壓力的加劇，扶貧組織效率的降低，也吞嗜了大量的扶貧資金。由于扶貧目標的偏移，貧困地區公路等基礎設施雖有顯著改善，但靠天吃飯的局面并未得到根本改變。農村絕對貧困人口數量減少的速度逐步放慢。實際上開發式扶貧的效率導向原則，決定了它主要針對貧困地區中處于相對貧困的群體，通過地區經濟增長實現利益主要流向絕對貧困階層的設想很難行得通。實踐證明：改造傳統農業和開展勞務輸出是減緩絕對貧困的兩個主要有效途徑。

（3）社會化扶貧。通過政府、社會和市場等多種渠道動員社會資源參與扶貧工作，是分配格局多元化后反貧困工作的客觀需要。它有利于建立多層次的扶貧制度，提高對口扶貧效率，擴大扶貧范圍。狹義的社會扶貧是具有中國特色的社會扶貧措施。從80年代中期開始，中央和貧困地區政府用行政手段，通過“對口”、“掛鉤”、“結對”等方式把社會組織與特定的貧困地區和貧困戶聯結在一起，通過制定扶貧責任制，定點幫扶，限期脫貧。這些社會組織在政治上成為貧困地區與貧困群體利益的代表，在經濟上為幫扶對象捐款捐物，并且為貧困地區提供了項目合作、勞務輸出、信息傳遞、干部交流等發展的機會。社會扶貧呈現出范圍逐步擴大、責任逐步明確、目標逐步細化的特征。對口扶貧的主體從部門扶貧發展到東西部協作扶貧，扶貧目標從包縣、包鄉、包村發展到包戶。并且通過政府擔保的世界銀行等扶貧貸款，社會組織發起的“希望工程”、“春蕾計劃”以及社會福利募捐等更為社會化、市場化的方式動員扶貧資源，為社會化扶貧展現出廣闊的前景。

（三）制度化保障階段（1989年以來）：抵御市場的風險

進入90年代以來，建立保障制度成為完善社會主義市場經濟體制的重要課題，社會保障進入制度化階段。黨的十四屆三中全會出臺的《關于建立社會主義市場經濟體制若干的決定》中，提出建立與我國社會生產力水平以及各方面的承受能力相適應的多層次的社會保障體系，并規定建立統一的社會保障管理機構。1998年九屆人大通過的政府機構改革方案中，組建了勞動與社會保障部，統一主管養老、醫療、失業保險等保障工作。在大力推進城鎮社會保障制度建立與完善的同時，有關部門進行了社會養老保險、醫療保險和低生活保障等制度的試點工作，并逐步在全國農村推廣試行。

建立社會保障制度是第二輪改革的客觀需要和重要。以“放權讓利”為特征的第一步改革，雖然解放和發展了生產力，但也嚴重削弱了政府特別是中央的宏觀調控能力。1989年以后，對如何降低改革成本，保持社會穩定，解決好地區差距、農村貧困等社會問題引起重視。同時，國有改革引起的下崗問題和國家機構改革引起的分流問題，也迫切需要社會保障這張保護網。建立符合市場經濟發展需要的規范的社會保障制度，是改革和發展的迫切需要。

計劃經濟向市場經濟體制的轉軌，為社會保障制度變遷提供了動力。首先，改革計劃經濟體制動搖了傳統的社會保障體制賴以建立的經濟基礎。例如：農村合作醫療保障制度，依靠集體經濟組織動員資源，其籌資、補償和管理方式都與人民公社體制相適應。實行家庭聯產承包責任制以后，農村經濟中的經營、分配、管理方式都發生了根本變化，喪失集體經濟支配權的合作醫療體制基本解體。再次，制度邊際效用遞減決定了隨著市場經濟的發展，社會保障制度需要創新。例如，80年代初我國農村高貧困率現象是計劃經濟體制形成的，這種經濟性質決定了“開發式扶貧”制度具有較高的適應效率。然而進入90年代以后，我國已經大大減少的貧困人口主要分布于少數條件惡劣的貧困地區，貧困地區外的階層性貧困也越來越突出。扶貧組織效率明顯降低，挪用、貪污抉貧資金的現象頻繁發生，且扶貧資金傾向投向于基礎設施和鄉鎮企業，結果國家雖然每年向貧困地區投入巨額扶貧資金，但絕對貧困人口獲益十分微薄。“開發式扶貧”方式亟待改革。

現代社會保障制度在農村落實得并不十分理想。除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農村養老、醫療保險均呈現出覆蓋面窄、保障水平低等特點。不發達地區尤其如此。制度創新成功的基本條件是邊際收益大于邊際成本。這就要求制度邊際轉換成本不能超過維持原有社會保障的制度成本。主要包括發生在權利重新界定、設計和執行制度以及監督的成本。國外社會保障資金主要來源于稅收，而我國現有的經濟水平還難以有效保證農村居民社會保障的資金來源，普遍“堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”。以商業保險方式運行社會保險，超越了農村經濟發展水平。由于國家提供的制度運行成本難以到位，部分地區社會保障工作停留在發文件，甚至連試點工作都難以開展。

1.農村合作醫療保障制度。農村家庭聯產承包變革削弱了集體經濟，農村三級醫療預防保健出現“底破線斷”的，局面。村集體衛生室基本承包給了赤腳醫生，同時鼓勵社會化辦醫，農村出現大量個體開業診所，為方便群眾就醫、緩解就醫矛盾起了重要作用。由于缺乏有力的衛生行政管理，出現了許多缺乏行醫資格的庸醫、游醫甚至“神醫”；送藥渠道混亂，假冒偽劣藥品流入農村。各級醫療衛生單位已經從合作關系變成了競爭關系，縣鄉兩級門診量下降，設備利用率低，特別是鄉衛生院人才大量外流，而非專業人員膨脹。衛生資源在市場配置中更多地傾向了城市，有些地區農村再度出現缺醫少藥的局面，醫療價格大幅上升，有相當一部分農民醫療狀況惡化。

農村醫療保障制度是指以農村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫療預防保健基金并按一定比例補償的各種形式的醫療保健制度。包括合作醫療。醫療保險、統籌解決住院費及預防保健合同等形式，其中合作醫療是主要形式。它主要解決農村居民因病致貧等風險問題，而傳統的合作醫療主要解決缺醫少藥問題。農村合作醫療經過1992年和1997年兩次推廣，目前覆蓋率已經回升到10％以上，江蘇、山東等發達地區覆蓋率已達50％－65％，湖北、河南等中部地區覆蓋率均在30％左右，西部不發達地區除西藏發展較快外，仍然處于試點階段。農村合作醫療主要有鄉辦鄉管、鄉村聯辦、村辦鄉管、村辦村管四種管理形式，一般提倡鄉辦鄉管。有合醫合藥、合醫不合藥、合藥不合醫三種類型，以合醫合藥為主。有保小不保大、保大不保小，保小又保大三種補償方式，以保小又保大最為普遍。各地一般成立縣鄉農村合作醫療管理委員會，管理合作醫療基金。籌資方式以個人投人為主，集體扶持，政府適當引導支持，許多省份建立了初級衛生保健專項資金，按一定人均標準下撥縣鄉作為合作醫療引導資金。村集體從公益金和鄉鎮企業利稅中提取一定比例的資金納入合作醫療基金。農村個人籌資額度一般控制在當年農民人均純收人的1％－3％。

2.農村社會養老保險制度。我國農村社會養老保險工作的基本歷程是：（l ）探索階段（1986－1990年）。1986年民政部和有關部委召開全國農村基層社會保障工作座談會，正式提出在經濟發達地區發展社區型養老保險，但未獲成功。（2）試點階段（1991－1992年）。1991年國務院決定由民政部選擇一批有條件的地區，開展建立縣級農村社會養老保險制度的試點，并在山東等20多個省市區推廣。（3）制度化階段（1993－1995年）。1993年國務院批準建立農村社會養老保險管理機構，各種規章制度與操作方案陸續出臺，農村社會養老工作在全國推廣。（4）分類推進階段（1995年至今）。1995年10月召開的全國農村社會養老保險工作會議，明確了在有條件的地區積極穩妥地發展農村社會養老保險，并分類指導，規范管理。力爭在2000年初步建立、2005年基本建立農村社會養老保險制度。我國在20年左右時間內將進入人口老齡化社會，而且老齡人口集中在經濟相對落后的農村地區。因青年價值觀念轉變等功能弱化，農村養老以家庭保障為主的政策難以長期實行。由于我國農村絕大多數地區經濟與社會發展缺乏相互協調，特別是城市化進程滯后，建立農村社會保障制度工作十分困難。

實際上西方發達國家建立農民社會養老年金制度，均是在工人社會養老金保險制度實行后，經歷數十年漫長的歷程才趨于成熟的。美國和加拿大甚至是1990年才建立起來的。建立農民社會養老年金保險制度是反哺農業的一個組成部分，“強制性”是社會保障的“固有屬性”，因為它強制的是雇主或企業，而不是工人或農民等保險對象，所以社會保障制度的籌資原則應該是國家、企業負擔大頭，個人交納小頭。我國實行的“以個人交納為主”的戶村社會養老保障制度，實質上是以大數法則規律來解決農民集團內部的跨期轉移問題。然而，我國農村居民集團十分龐大，各個家庭又處于不同的家庭生命周期，集資的組織成本十分昂貴。追溯社會保障發展的，農村社會保障大都是國民經濟進入工業化發展的成熟時期才開始普遍建立起來的。實施農村社會保障是工業剩余反哺農業高級階段的主要措施，而且優先在農業雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農民。我國農村鄉鎮企業職工、定職村干部、農村義務兵、民辦教師等所謂職業保險容易發展的事實，也印證了這條規律。據楊翠迎、庹國柱的，各國建立農民社會養老年金保險時的經濟社會條件是：（1）工業化過度發展破壞了農業勞動生產率，農村經濟衰退，社會問題突出，農業在國民經濟中的地位顯著降低，農業勞動力結構份額在20％以下，農業在國民生產總值中的份額在15％以下。（2）一個國家的人口需要經歷一個由高出生率一高死亡率一低增長率到低出生率一低死亡率一低增長率的轉變過程，在人口高出生率時期后的半個世紀，將有一個老齡人口高峰期，會給社會帶來負擔。此時農業人口在全國總人口中所占比例已下降到50％以下。（3）工業化一般經過以農養工階段、工農自養階段和以工養農階段，只有當工業化水平處于第三階段，經濟水平總體較高時（人均GDP2000美元以上），才有條件建立農村社會養老年金保險制度。初步判斷我國正處在工業化發展的第二階段，農村社會保障制度在2020－2030年人口高峰期才能夠真正順利建立起來。

3.農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。傳統的救濟方式一般不規范、不統一，實施中具有很大的隨意性，救濟方式以臨時救濟為主，定期救濟以集體救濟為主。農村最低生活保障制度則是以的確定保障線標準，使得生活水平低于保障線的農民都能夠理所當然地獲得最基本的物質需要。它避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標準。這種由國家和社會保障作為常規的“第一線”的危機預防系統，是對人的基本生存權的尊重和保護。實行農村最低生活保障制度以后，原先對困難戶的定期救濟職能被包括進去，而臨時救濟職能仍名義存在。

依照國務院《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，各地制定了農村社會最低生活保障制度，農村最低生活救助對象確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。在具體審查過程中，部分縣市又規定七個“不定”，有效地抑制了問題戶的“搭便車”行為。凡符合保障條件的農戶，由本人申請，村民會議討論，村委會上報，鄉鎮政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實施。實施農村最低生活保障審度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，這是這一制度能夠順利開展的關鍵因素。資金基本來源于中央下撥的救災資金和地方本級財政自然災害救濟事業費。本著低標準起步、逐步調整的原則，資金僅能保障救助對象最低層次的生活需要和僅能保障特困戶的基本需求。

通過以上的歷史回顧與現狀研究，我們對農村社會保障問題有了比較完整的認識。如何建立農村社會保障體系，我們認為：雖然經濟發展水平決定了國家不可能把農民的社會保障全包下來，近期農民家庭保障仍然是主體，但是從以家庭保障為主向以社會保障為主的轉變，正是強化國家職能的體現，這一轉變可能需要幾十年的長期努力才能完成。積極穩妥地推進農村社會保障工作，目前仍有一定的意義、必要和可能。

1.農村社會保障制度是工業化發展進入成熟階段后，工業剩余反哺農業的產物。我國目前處于工業化發展的中期，不發達地區更是處于以農養工階段向工農自養階段的過渡時期，建立規范的農村社會保障制度的條件還不夠成熟。經濟增長是社會保障的基礎，必須從經濟發展與改善分配兩方面著手，加強中央的宏觀調控能力。在制訂農村社會保障方案時，必須因地制宜、量力而行、形式多樣、分類推進，切切不可超越經濟發展水平而拔苗助長。

2.開辟新稅源，解決農村社會保障資金缺乏的問題。國外社會保障資金主要來源于稅收。我國目前實行的以“個人交納為主”的所謂農村社會保障制度，還不具有“社會”性質。以商業保險方式運作社會保險，超越了目前我國社會經濟發展的階段。民政部門的社會保障往往被農業部門認為是增加農民負擔的措施，社會保障制度成本十分高昂，這也是農村社會養老保險和農村合作醫療保險工作難以開展的根本原因。如何籌措農村社會保障資金是農村社會保障成功與否的關鍵。國家應該開征有關的稅收或完善有關的稅收制度。

3.調整扶貧資金的使用方向。我國農村開發式扶貧已經取得了顯著的成績，然而，由于目前農村絕對貧困人口的數量與分布范圍已經明顯縮小，扶貧工作的組織效率和投資效率明顯降低。2000年以后基本解決溫飽問題后，農村扶貧資金的使用方向應該進行必要的調整。扶貧資金使用一是要集中化，二是要多元化，三是要市場化。

4.提高農村社會保障機構的組織效率和制度效率。社會保障資金使用的安全、增值和高效要求社會保障機構必須廉潔和高效。目前農村居民對有關保障部門的信任感和預付保證金回報的預期值均不高，這也是農村合作醫療和養老保險工作難以開展的重要原因。應該建立健全各項管理規章制度，加強行政審計和民意監督，合作醫療和養老保險應該建立家庭或個人賬戶。

5.農村社會保障應該依據社會群體分類逐步推進。農村社會保障首先從被雇傭階層開始，當個體經營者比例降到一定程度后，再普遍推行。所以，農村社會保障特別是社會養老保險、退休金制度等，應該優先開展對鄉鎮企業職工、定職村干部、民辦教師等的職業保險；國家應該在《勞動法》和《社會保障法》等法規中制定制度，保護農民工的權利，使他們享受必要的社會保障和福利。

6.充分發揮家庭保障在近期農村居民生活中的主體保障作用。提高家庭保障水平必須依靠增加農民的收入水平、減輕農民負擔和加強非正式約束。增加農民收入應該注重轉移農村剩余勞動力，提高農業生產率，調整農村產業結構，提高農產品品質。社會保障應該是家庭保障的補充，不能削弱家庭保障。加重農民隱性負擔，將會削弱家庭保障功能，再加上我們的行政效率目前較低，會耗散掉許多資源。

7.土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性。首先必須堅持農村家庭經營制度，這是保持農村土地分配福利性質的需要。其次，抑制鄉村權勢階層假借“雙田制”解決人口變動后的土地福利問題，強化集體所有制的意圖。再次，停止“四荒地”拍賣，由政府征用農村社區中集中連片的“四荒地”進行吊莊移民開發，將稀缺的土地資源作為社會保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化問題。

8.在家庭保障的基礎上建立不同層次的社會養老保障體制。聯產承包變革以后，我國農村家庭內部收入的代際轉移取代了集體收入的代際轉移來作為贍養老人的主要方式。由于家庭保障水平低下及其不確定問題日益突出，迫使許多農村老年人盡管年老體弱仍然不得不繼續從事生產勞動以維持自我生存。農村養老問題必須在家庭保障的基礎上增強社會保障的作用。（l ）完善農村“五保”制度。（2）逐步推進農村社會養老保險。（3）通過賦予農村土地永佃權，使地租成為農村老年人口的重要收入來源。

9.強化農村合作醫療制度的保險性質。農村家庭經營制度已經使絕大多數農村居民解決了缺醫少藥問題，而農村醫療保險制度必須采取“保大”的形式來重點防止農民因病致貧的風險。貧困地區應該主要采取“保小不保大”的補償方式，保小又主要通過增加財政對基層醫療衛生事業的支持，有條件的鄉村農民“保小”也可通過集體福利解決；非貧困地區主要采取“保大不保小”的補償方式。另外，應該改革農村衛生行政管理體制，形成完全競爭的農村醫療市場，降低醫療成本。