【摘要】 中國的公務員制度自建立以來也有十幾年的時間了，因為它的產生具有特殊的歷史背景和目的性，所以它就具有了一種混合多種因素的特征，可以說是一種混合的模式。通過研究中國公務員的產生、發展過程來探討這種混合模式的內涵，可以為它的改革和發展提供可借鑒的思路。

【關鍵詞】 公務員；混合模式；干部制度；官僚制度

公務員制度，又稱為“文官制度”，是指對各級事務官員或文職人員進行管理的制度，包括公務員的考試、錄用、考核、晉升、退休等。①現代公務員制度起始于西方，是在西方政治體制之下產生的文官管理制度。它基本原則包括：職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等，其中競爭性的考試錄用、職位終身制和政治中立原則是西方公務員制度的核心原則。②它涵蓋了公務員的選拔、管理、待遇、考核、退休各個方面，也涉及到了公務員的基本價值信念問題。

一、富有中國特色的公務員制度

中國的行政管理制度經歷了由傳統的干部制度向現代公務員制度過渡的過程，受古代長期的官僚制度的影響，中國的公務員制度呈現出一種既有古代官僚制度的沉淀，也有蘇聯式的干部管理風格，并且也包含著現代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。

（一）從干部制度到公務員制度

建國以來，中國經濟上是蘇聯式的計劃經濟，因此在政治上也借鑒了蘇聯的干部管理模式。將國家機關工作人員、黨組織和社會團體的專職工作人員、企業事業單位的管理人員和專業技術人員，統稱為干部。由國家對干部進行統一管理、統一分配，每個干部都要服從上級的統一調動和安排任用。

采取單一層級結構，按級別對干部進行管理。在中共中央和各級黨委統一領導下，在黨的組織部門統一管理下實行分級分部管理體制。將全國各行各業的干部融入單一層級式構架之中。根據職務高低，將干部職務從上到下分為國務院總理、國務院副總理（國務委員）、部（省）級正職、部（省）級副職、司（廳）級正職、司（廳）級副職、處（縣）級正職、處（縣）級副職、科（鄉）級正職、科（鄉）級副職、科員和辦事員12個層級。③干部之間最大是差異是級別的不同，而不是職業的不同。所有稱為“干部”的國家工作人員，不分工作性質、職業的不同，都是按照國家行政機關的管理模式。干部統一選拔，集中調配，責權分離，不分黨政，不分政企。干部選拔主要采取領導推薦的方式。國家機關、國有企業和事業單位的各層次干部職位出現空缺，由干部管理機關按照一定的標準和條件，采取直接或間接推薦的方式進行選拔，然后按規定程序決定任命。因此造成了干部管理機制的僵化，管理權限過分集中，缺少法制和公平競爭，缺乏活力，對于社會發展的應激反應能力比較差。改革開放以前，干部管理權限雖然經歷過多次調整，但這種體制構架基本未變。

我國傳統的干部管理模式是與高度集中的計劃經濟體制和政治體制相適應的，在計劃經濟時代有著自己獨特作用，對我國的經濟恢復和發展，以及社會管理起過巨大的作用。但是伴隨著社會主義市場經濟的發展，傳統的干部管理模式越來越不適應社會、經濟的發展。

我國公務員制度是在借鑒西方公務員制度的優點和繼承我國傳統的干部制度基礎上產生的，與西方的公務員制度相比較，在范圍、特征、管理等方面存在許多不同點。中國公務員是指在政府部門中行使國家權力，執行公務的人員。它的涵蓋范圍要遠遠大于西方公務員所涵蓋的范圍，甚至超越政府雇員（Government Employee），接近于公職人員（Civilian）的范圍。

（二）混合模式的公務員制度

中國有著幾千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁義”為為官準則，以三綱五常和禮教宗法為致仕之道，在君主專制之下以至綿延數千年。④封建的官僚制度的官員的評價標準是倫理道德而不是技術標準。官員或士人以修身、齊家、治國平天下為奮斗目標，認為為官的關鍵基礎是修身而不是為政的手段。所以古代清官賢吏首推是道德高尚而不是政績顯著者。官員的權力完全來自于上司個人，行政事務具有很強的人格化的特點，官員對于上司具有很大的依附性，政治運作基本上就是一種“命令—服從”的模式。

我國是社會主義國家，是中國共產黨領導下的人民民主專政制度，黨在我國的政治生活中有著至高的權威。

所有這些都決定了我們國家的公務員制度必須是與我國的政治格局和具體國情相適應的，不能照抄照搬西方的具體運作模式。在西方文官制度中不適應我國國情的一些方面，許多原來干部制度的形式就保留了下來。

因為上述原因，盡管我們借鑒了西方文官制度中許多現代化的管理思路，但面對著幾千年封建官僚制度的遺痕和傳統干部制度的影響，我國的公務員制度難免成為一種雜糅的形式。

二、中國公務員制度的繼續完善

我國的公務員制度雖然已經建立并有著十幾年的發展歷史，但是它的制度化和規范化程度尚且不夠，仍需要在推行過程中不斷的改革以求更加的完善和健全。在具體的改革過程中，我們要時刻注意到一下幾個方面：

（一）中國公務員制度的差異性發展

公務員制度是產生于西方的一種管理制度，它的產生是為了彌補西方傳統的選舉政治和政黨政治形成“政黨分肥制”造成的政局動蕩、官員腐敗等一系列缺陷。因其在管理上代表著現代政治的發展方向，所以我們要借鑒它適合我國使用的一些管理方式和原則，來提高我國行政管理的水平。正是因為這樣，我們并不是簡單地將西方公務員制度照搬過來，而是學習了它的一些優良的經驗，拋棄那些不符合我國國情的內容。在西方的公務員制度不斷變化的過程中，我們也在探索屬于自己的管理模式。就像英國的公務員制度借鑒了我們的科舉制度一樣，我們也是在探索自己道路的基礎上不斷學習外在的優良經驗，然后形成適應自己國情的新模式。

改革開放之前，我國是一個全能型的國家，國家與社會不分，政治與經濟不分，政治強而經濟弱，基本上可以說是一個政治性的社會。自從改革開放以后，我們大力發展市場經濟，我國的社會經濟才取得了飛速的發展，社會才逐漸地與國家相分離，但是傳統的政治因素并未完全消失，人們在思考社會事務時仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個政治思維影響極為深遠，市場經濟思維并不完全成熟的狀況。在我國現階段經濟改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應經濟改革而做出的政治改革，就很容易出現制度建設和思維建設的不同步性。

（二）公務員制度的中國化原則

我國的公務員制度是必須與我國的國情和政治發展相適應的，必須在四項基本原則的基礎上借鑒西方先進的管理經驗為我國的政治、經濟發展服務，也就是說我國的公務員制度必須有“中國化”的原則。上面我們已經講過，西方的公務員制度有著例如職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等基本原則，我們在學習它們的優秀經驗時也要選擇性的借鑒過來。 第一，我們已經借鑒了競爭性考試錄用方法，對公務員的選拔實行公開考試、競爭上崗。這是我國公務員制度走向制度化的基礎，也是它的核心特征。用考試代替原先的分配方式，這是新舊人事制度轉變的首要內容。只有通過競爭性的考試獲得資格和相應的職位，才能真正獲取公務員的合法性基礎。

公務員的選拔必須在平等、公正、公開是原則下讓參與者通過制度化的考試或考核形式進行競爭，最后要擇優錄取。所以必須要堅持一下幾個原則：1、平等原則，公民在擔任公職方面具有同等的權利和機會，只要擁有該職位應具有的知識和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性別、種族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影響。2、公正公開原則，國家需要把關于公務員考試的一切信息在考試之前向社會公布，并且把考試和錄用的過程向報考者公開，最終結果要公示。而且對于報考者對結果的異議，招考部門要做出回應和解答。要為報考者創造一個公開、透明、公正的考試與競爭環境。3、競爭和擇優原則，在報考的過程中，使報考者數量應超過錄用人數，實行競爭淘汰制，依據考試成績的高低，擇優錄用。

第二， 西方公務員制度的另一大特征是職業終身制。即公務員不同于政治任命人員，只要沒有瀆職或是其他法律規定應被免職的行為，就要終身任職，不會伴隨政黨的更替而出現職位變動。⑦

在西方，公務員更多的是事務官員，職業的終身制對于國家運作的影響相對有限。但是在我國，公務員是涵蓋范圍要遠遠大于西方，公務員終身任職的影響更為深遠。因為我國配套體制的不完善，職業終身會更多地表現為權力終身，甚至擴大為權力的無限制，所以我們不僅要改革我國公務員的進退和更新問題，還要加強法制、獎懲機制等配套設施，只有在全面的體制完善之下，公務員制度才會有長足的進步。

第三，西方公務員實行政治中立，這是與西方的政治體制相適應的。西方的政黨政制會導致政黨的此消彼長，互相傾軋，作為不隨政黨進退的公務員，必須保持政治中立。而我國是共產黨執政的社會主義國家，政治上是共產黨領導、民主黨派參政議政的政治格局，不存在政黨的輪流上臺，所以就不存在所謂的政治中立。而且中國共產黨的領導地位是憲法規定的，在實際政治生活中公務員必須接受中國共產黨的領導，不能堅持脫離領導的政治中立。

（三）中國公務員制度的制度化和法制化

盡管有著十幾年的發展歷程，我國公務員制度的發展仍然未能實現真正的規范化和制度化。西方公務員制度的一個最為顯著的特點，就是有一套與公務員制度相適應的法規體系。⑧在具體執行層面上，具體的操作措施并沒有一個統一、規范的運行方式，各地區在具體操作上有著比較大的細節差異。制度化是公務員制度取得更進一步發展的必須措施，只有在實現了規范的制度化以后，才能獲得公平的競爭環境，也才能培養公務員的專業素質。制度化既是一個發展階段的目標，也是進一步發展的基礎，是現代化管理制度的必然要求。

健全法制是完善公務員制度的基礎之一，完善公務員制度必須要在法制上有些創新。首先，要完善國家級法規。在總結公務員制度建設經驗的基礎上，根據具體實踐，不斷完善《國家公務員法》。其次，逐步出臺空缺的單位法規。一方面是制定詳細的公務員選拔、錄用、退休、監督以及公務員紀律等單項法規，另一方面是各地方要建設相應的配套法規，根據不同的地域情況建設細致的地方公務員規章。多種規章和法律相結合，形成高低有序，大小結合，地方與中央相配合的完整的公務員法規體系。最后，是要對已經出臺的法律法規進行修改和補充，消減過時的法規，彌補現存法規的不足。只有這樣才能在實踐的基礎上動態地完善法規體系，不斷跟上社會發展的要求。

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