論文摘要 隨著產業集聚區建設進程的加快，失地農民的生活和社會保障問題日益突出，影響地區經濟發展和社會和諧。本文在對商丘市開展調研的基礎上，分析失地農民生活保障面臨的問題，提出完善保障的對策性建議。

論文關鍵詞 產業集聚區 失地農民 社會保障

為了了解產業集聚區失地農民生活狀況，妥善解決失地農民的生活和社會保障問題，課題調研小組在商丘市進行了實地調查了解。期間共走訪了10個產業集聚區，走訪村民576人。通過查閱政策文件、發放調查問卷、召開相關人員座談會等方式，獲得了大量的第一手材料，在對調查資料進行分析處理基礎上，有針對性地提出解決問題的具體措施。

一、產業集聚失地農民社會保障的總體現狀

近年來商丘市大力實施開放帶動主戰略，搶抓產業轉移機遇，加強產業集聚區等承接載體建設，已成為中原經濟區承接產業轉移的重要前沿和優勢地區。目前商丘市共有11個產業集聚區，總規劃面積156.6平方公里，涉及行政村121個，自然村314個，農村人口20多萬人。截止2012年7月各產業集聚區建設共征地78893畝，涉及失地農民66000多人。據測算，隨著承接產業轉移和產業集聚區的進一步建設，失地農民可能達到40萬-50萬人之間，相當于目前商丘農業人口的十分之一多。為妥善解決失地農民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障，商丘市2011年1月頒布了《商丘市失地農民養老保險暫行辦法》，在全市范圍內建立了失地農民的社會保險制度。現在已有43200多名失地農民參加了養老保險，7543人領取社會保障金。2012年1月出臺了《商丘市城市規劃區內集體土地上房屋征收與補償安置辦法》，要求必須為失地農民提供人均面積不少于35平方米的回購安置房。目前已基本建成安置社區15個，在建安置社區21個，已安置戶數7000余戶，安置人數4萬余人。從當前的制度建設和各縣市區實踐來看，商丘市失地農民社會保障制度雖然開展時間不長，但對加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系，維護被征地農民合法權益，促進經濟發展，實現社會和諧穩定取得了初步的成效。

二、產業集聚失地農民社會保障存在的問題

（一）土地征用補償標準低，分享土地增值收益難 雖然2009年河南省出臺了《征地區片綜合地價標準》，提高了征地補償安置費標準，增加了社會保障費。商丘市政府制定了《關于調整商丘市國家建設征用土地地上附著物和青苗補償標準的通知》，在一定程度上緩解了征地矛盾。然而，仍有相當大比例的失地農民對現行征地補償標準不滿。據調查，土地補償費還不能維持農民的現實生活和長遠生計。現實生活中，失地農民還存在著隱性損失，如原來可以在自留地上開展種植業、養殖業，多余房屋還可出租，加之住房、吃菜、用水不用花錢，生活基本無憂；土地被征用后，由于房價不斷攀升，失地農民拿到的土地和房屋補償費幾乎全部用來購房，加之蔬菜、水電都要掏錢買，失地農民生活成本提高，生活水平下降。據調查失地農民對整個征地補償的滿意程度，只有不足50%的農民認為征地補償數額是公正的，剩余的則認為是不公正的或者不發表評論。 （二）社會保險制度不完善，且實施不到位 一是保障覆蓋面窄，由于各個區縣經濟發展不平衡，有些地方尚未開始實施失地農民社會保障，有些地方要求參保條件嚴格，必須是全部失去耕地或人均耕地面積不足0.3畝，造成失地農民社會保障覆蓋面窄的局面。二是保障水平低。雖然河南省政府文件明確提出，對被征地農民的保障水平，原則上要高于當地城市居民的最低生活保障水平，但從各地的實踐看，很多地市的制度設計沒有達到該領取標準。三是養老、醫療、失業的保險不夠均衡，保障項目不齊全。從目前已形成的失地農民保障體系看，將重心定位在養老風險的防范與保障上，而其他的保項一般是將失地農民直接納入城鎮居民保障體系或是農村保障體系中，很少有專門針對失地農民進行制度設計。 （三）基金籌集難度大，制度可持續性較差 一是從被征地農民個人繳納部分來看，商丘市采取集中繳費和單個繳費組成，集中繳費按照土地補償費、安置補助費之和的20%一次性繳納；單個繳費按照一年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次選擇一次性交情15年。多數失地農民的土地補償安置費在扣除應繳納的養老保險費后所剩無幾。二是從集體繳費部分來看，一般要求集體承擔不低于40%的繳費責任，這對于那些集體經濟實力不強的村來講繳納難度較大。更嚴重的是部分村基本上沒有集體資產積累，也就無法提供補助，集體繳費部分最終還要由失地農民自己承擔。三是從政府承擔的出資義務看，由于一些縣市對在產業集聚區投資的外來企業實行優惠的土地價格，土地出讓金收入極少，同時怕資金進入社會保障財政專戶后，實行專款專用，變成“死錢”，許多縣市的失地農民社會保障資金只是停留在文件承諾上，而沒有的按時足額到位。 （四）就業促進存在就業安置難，轉業培訓實效性不強 一是隨著產業集聚區建設和商丘新區快速推進，涉及到的農民范圍較廣，失地農民基數大、增長快，據測算，未來三年內商丘失地農民將達20多萬人；二是失地農民的職業技能培訓缺乏針對性，據調查，各地政府提供的職業技能培訓種類較少，無法較好的滿足市場需求。再加之較短時間內所學專業的技術含量不高，因此即使學成，就業前景也并不樂觀，導致失地農民往往缺乏學習實用技術的主動性。三是失地農民思想觀念落后，綜合素質不高，存在“小富即安”的小農經濟思想，只想憑借土地補償金投資建房，然后靠房屋出租來解決生存問題，缺乏積極就業意識。

三、解決產業集聚失地農民社會保障問題的對策建議

（一）建立健全合理的征地補償和利益分享機制 要切實提高對被征地農民的征地補償標準，通過建立科學的評估體系，使征地補償的資金能夠為失地農民提供居家安置、生活發展的基礎和條件；完善農民住房拆遷補償，改變農村住房按照土地附著物補償原則，依據公平原則對農村住房進行市場評估，反映房屋的真實價值。依法保障農戶宅基地用益物權，制定征收農民宅基地補償辦法；按照征地數量的一定比例，為被征地的農民集體組織提供經濟發展留用地，留用地的區位要與城市發展的功能分區相結合，鼓勵農村集體組織按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展壯大集體經濟，解決失地農民的就業、生活和發展問題；對經營性性用地行為，應逐步引入談判機制，讓集體經濟組織作為市場主體一方代表農民同征地主體平等協商談判，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

（二）完善養老、醫療等社會保障機制 在目前農村社會保障體系尚不完善的情況下，“失地農民”已經不是“農民”了，政府應該把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城市社會保障的對接。要合理確定失地農民的保障水平，根據當地經濟社會發展水平，政府財力承受能力，確保失地農民基本生活和養老保障不低于當地城市最低生活保障水平，并隨著城鎮居民最低生活保障標準變化情況適時調整；要在制度設計時，要擴大養老保險覆蓋面，特別是要向大齡人口以及勞動年齡段以上人口進行傾斜，為其繼續參加城鎮職工基本養老保險提供條件；要建立和完善失地農民大病保險為基礎、失地農民社會醫療救助制度和商業醫療保險為補充的多元化醫療保障制度體系；要建立失地農民的失業保險制度，對一時安排不了工作的，要辦理失業保險，對享受二年失業保險待遇后依然缺乏就業能力、生活困難的，要讓他們享受當地的最低生活保障待遇。 （三）建立健全社會保障資金的籌集和管理機制 一要多渠道籌集被征地農民社會保障基金。社會保障基金由農民個人、農村集體經濟組織和當地政府共同承擔，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，個人承擔不超過30%，集體補助應占大頭，所需資金從當地政府批準的征地補償費用中抵繳。二要積極創新機制，改變現行籌資辦法，可將被征地農民的社會保障費用直接由各地土地征收機構統一征繳，從土地出讓金和征地補償安置費用中直接將其劃給社會保障部門。三要提高基金統籌層次，建立被征地農民養老保險基金市級統籌制度，并逐步提高統籌層次。四要加強社會保障基金的監督、管理和使用，建立健全預決算制度、財務會計制度和內部審計制度。要建立風險準備金制度，有條件的地方也可以通過財政列支等多渠道籌資的辦法，充實風險準備金。 （四）建立健全教育培訓保障機制 要加大對被征地地區的教育培訓投入，做到失地農民的子女入學與城鎮居民的子女教育一視同仁，享有國家九年制義務教育多賦予的全部權利，針對個別家庭困難的，建議出臺失地農民貧困家庭子女上職業技術學校、技工學校應由政府全額付費并補助生活費政策；堅持對對失地農民實施分類培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓和現代市場經濟知識教育，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，對中年以上農民進行一般服務技能培訓，提高他們在市場中的能力；建立健全以職業技術教育為主的、多層面的農民職業技能培訓網絡體系。當前最重要的是發動社會力量，鼓勵企業（特別是大企業）自辦或與當地技術學校聯辦職業技術學校。政府可以通過學費補貼、土地出讓金減免等方式來支持其發展。 （五）建立健全失地農民就業扶持機制 政府要積極探索多種形式的就業安置辦法，把就地安置、招工安置和失地農民自謀職業等安置形式有機結合起來；政府要完善就業服務體系，加強勞動就業服務機構建設，常年為失地農民就業和再就業服務；要制定相應的政策措施，鼓勵通過創業來推動就業，支持被征地農民興辦個體、私營企業，特別要鼓勵大量失地農民進入創業門檻低、勞動技能要求不高、資金需求不大的市場經營、個體經營、蔬菜販運、生態農業等投資相對較小的行業，幫助他們拓寬生產經營門路。同時，引導銀行業金融機構把幫助失地農民創業致富納入信貸重點，降低門檻、簡化程序，開通申請小額擔保貸款綠色通道，在融資上給予農民扶持，實現創業帶動就業的倍增效應。 （六）建立指導和扶持農村經濟發展機制 一是實行農村集體資產的股份合作化改革，把經濟發展職能從農村基層組織的職能中分離出來，促進農村基層組織向城市社區轉變，建立面向市場的農村新型經濟組織。二是市縣政府要加大對新型經濟組織的輔導和財政上的支持，解決好農村集體經濟的主體問題，運作機制問題。三是以政府為主導建立非盈利的經營組織，并逐步通過市場化的運作，幫助農村集體經濟組織對預留用地、房屋等集體資產收益進行經營，引導和幫助失地農民積累資產，促進集體資產保值、增值，使集體資產的收益和增值成為預防失地農民貧困和減少不安全感方面的重要保障。