： 論文關鍵詞：失地農民征地補償費養老保障制度

論文摘要：城市化進程的加速帶來對耕地的占用，隨之產生大量的失地農民。由于現行的貨幣安置辦法無法為農民提供有效的生活保障，失地農民問題日益嚴重。本文對貨幣安置辦法進行評價，進而闡述了建立失地農民養老保障制度的必要性和可行性，并提供了失地農民養老保障制度建設的路徑及對策。

城市化率是評價一個國家發展程度的重要指標。對于擁有八九億農民的中國來說，要想走向富強，首先就要使這龐大的農村人口變為城市人口，實現城市化。失地農民便是中國城市化的直接產物。隨著我國城市化進程的加速，城市數量得以增加，城市空間得以擴張。土地資源尤其是耕地資源被大量占用，越來越多的農民從土地上被剝離出來，一個新的社會群體一一失地農民產生。失地農民既不同于普通農民，也不同于城市居民，在失去了賴以生存的生產資料和保障資料一一土地之后，隨之出現了許多問題，其中基本生活保障特別是養老保障等問題，已引起社會關注。

一、當前失地農民的安置現狀

在全國農村征地過程中，失地農民安置大致經歷三個發展階段:即20世紀80年代的招工安置、戶口遷移，后來對年齡偏大落實不了工作的失地農民采取遷移戶口、發放生活費，現在的貨幣安置。在計劃經濟年代，國家采取的就業安置辦法很容易將農民安排進廠，解決失地農民的生活保障問題。但隨著社會主義市場經濟的發展，企業用工方式日益市場化，政府再也無法將失地農民硬塞進企業，失地農民問題日益嚴重?！皣临Y源部的資料顯示:2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪涉及征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補償安置問題?！?/p>

目前，對失地農民的安置辦法主要有貨幣安置、招工安置、人股安置、劃地安置、住房安置、社會保障安置等基本形式。貨幣安置是指在土地征用時，由政府和用地單位根據土地上從事的農業生產收益一次性支付被征地農民一筆經濟補償費的安置辦法。由于貨幣安置操作簡單;失地農民從眼前利益出發，心理上較易接受，因此貨幣安置是目前采用最多的安置形式。

貨幣安置在解決失地農民問題時起到了一定作用，但也存在很大的弊端，其主要缺陷表現為征地補償費偏低，不能為失地農民提供基本的生活保障。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。按照法律規定，第一項是給集體經濟組織，第二項是給安置單位，農民個人只能得到其中的第三項，即土地附著物和青苗補償費。而現在我國的征地補償費中，土地補償費占大頭，其他補償費占小頭。因此，僅從法律規定的征地補償費的分配方式來看，農民從征地補償中所得較少。

從法律規定的征地補償費的測算方式來看，《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的，應按照被征用土地的原用途給予補償。土地補償費的補償標準為被征用地前3年平均產值的6一10倍，安置補助費的補償標準為被征用地前三年平均產值的4一6倍，兩者的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。由此可見，現行的法律文件規定的征地補償費，是按照土地原有用途的年產值倍數來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，也沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和保障資料的雙重功能，更沒有體現土地市場的供求狀況，不符合市場經濟規律。也就是說，目前這種征地補償費的測算方式，使得征地補償費遠遠低于失地農民用于安置自身的實際社會成本，失地農民并未得到土地的非農化價值以及土地非農化后產生的級差收益增值。此外，許多地方在實際操作中普遍采取法定最低補償標準。再加上補償費拖欠，分配混亂等問題，農民實際獲得的補償非常少。

這種被農民稱為“一腳踢”的貨幣安置方法，只是對失地農民的一種最簡單的一次性經濟補償，它本身在實行過程中存在種種問題，沒有解決失地農民的養老保險、醫療保險、失業保險問題，缺乏起碼的最低生活保障，這使得失地農民的未來生存狀況引人擔憂。

二、建立失地農民養老保障制度的必要性和可行性

失地農民問題逐漸演變成一個令人關注的社會問題。失地農民的安置問題已經不再是農民的個體風險問題，而是一個影響深遠的農民群體風險問題。個體風險問題可以通過家庭或社區的幫助來解決，而群體風險問題只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制來化解。也就是說，我們應該采取制度安排的辦法來解決失地農民的老年生活問題。

(一)建立失地農民養老保障制度的必要性

中國獨特的戶籍管理體制，形成中國特有的城鄉二元結構的分治狀態，附著在城鄉分治體制下的是兩套不同利益機制。在社會保障方面，中國實行二元社會保障體制，廣大農村尚未建立起完善的社會保障制度。土地不僅是最基本的農業生產資料，而且也是社會保障的替代物。隨著土地作為一種生產要素被人們廣泛認識，特別是1998年新((土地管理法》關于國家依法實行國有土地有償使用制度的出臺，征地規模越來越大，失地農民人數越來越多。

一張城市戶口將城市市民納人統一的社會保障體系，享受從出生到死亡的各種社會保障。而當失地農民擁有了城市戶口，他們卻仍被排斥在城市市民之外，無緣享受附加在戶籍上的諸多利益。失去了土地，農民既不能享有土地的保障，也不能享有同城市居民一樣的社會保障，他們成為一種既被農村遺棄又被城市排斥的“雙邊緣”人群。特別是在目前城市失業人員大量存在的前提下，文化素質和勞動技能普遍不高的失地農民在競爭日趨激烈的勞動力市場中將處于十分不利的局面，失地農民今后的生活和養老問題令人堪憂。

近年來，因征地問題引發的信訪居高不下，失地農民問題不再是某個農民個人、某個地區、某個范圍的個別問題，已經演變為一個影響社會穩定的重大經濟、社會、政治問題。這一問題能否得到有效解決，他關乎社會的安定，關乎廣大農民能否城市化。因此，建立合理、有效的失地農民養老保障制度十分必要。

(二)建立失地農民養老保障制度的可行性

針對一次性貨幣安置辦法造成的失地農民問題，一些地方政府開始積極探索一種更有效的安置政策。目前這種嘗試主要集中表現為采取“土地換社?！钡淖龇瓷鐣Ｕ习仓谩Ｉ鐣Ｕ习仓檬侵冈谡饔猛恋貢r，將土地補償費、安置補助費和級差地租用來為失地農民交納社會保障費，從而將失地農民納人社會保障體系之內，解決他們的后顧之憂。

以經濟最發達也最具代表性的浙江省為例，浙江省失地農民養老保障制度起源于嘉興市，長期以來嘉興市主要采用“土地工”和一次性補償兩種方式安置失地農民。直到1993年，嘉興市失地農民安置政策發生變化，進行“土地換社?！敝贫鹊奶剿鳎扇○B老保險性的失地農民養老保障制度。對1998年前的征地農民按照城鎮職工的交費辦法，一次性為其交費10年;對1999年1月1日以后征地的農民則一次性交納巧年的社會養老保險費。此種類型的養老保障制度是參照城鎮職工基本養老保險設計的，強調權利與義務的對定原則，實行個人賬戶制，享受待遇與繳費時間和繳費指數掛鉤，保障水平相對較高。

截至2003年底，浙江省11個市，涉及50多個縣或縣級市，建立了失地農民養老保障制度。目前，已形成四種主要類型的失地農民養老保障制度，即基本生活保障型、養老保險型、雙地保障型和混合型。此外，浙江省慈溪市嘗試用社區股份經濟合作社來解決失地農民的安置問題，該辦法是指，村集體土地被征用，征地方仍為農村集體經濟組織和農民留下一定面積的安身立業之地，用以發展二、三產業。浙江省對失地農民養老保障制度的嘗試與探索已有10余年的歷史，以上各種失地農民養老保障制度的試行，在實踐中都取得了一定的成效，土地征用制度的成功改革經驗的積累，再次說明建立失地農民養老保障制度的可能性。

三、失地農民養老保障制度建設的路徑及對策

從上述對失地農民養老保障制度必要性和可行性的分析中可以看到，失地農民養老保障制度是農村城市化的一項重要配套措施。而我國失地農民產生的特殊國情，決定了我們不可能照搬照抄別國的經驗。目前，我國對如何解決失地農民養老問題僅處于初步探索階段，有關實施方案和措施有待進一步改進與完善，具體可以從以下幾方面加快建立和完善失地農民養老保障制度。 (一)改善失地農民的生活狀況

改善失地農民目前的生活狀況可以主要從三個方面人手:

1.提高被征土地農民的征地補償費用?，F行征地制度的經濟補償標準過低，不足以保障失地農民的基本生活。以浙江省為例，征用1畝耕地的補償金額最高大約為3一4萬元，僅相當于當地農民5一6年的人均收人。這種經濟補償標準形成于計劃經濟時代，沒有考慮到市場經濟條件下土地的增值收益;也沒有考慮到失地農民失去土地，由農民轉變為市民之后按城市方式生活、生產所需的費用。此外，法律規定集體土地所有者主體包括集體和農民，但是，沒有明確規定兩者之間如何分配經濟補償，失地農民只能得到經濟補償中的一小部分，應該適當提高農民所得補償在整個征地補償費中所占的比例，以確保他們有能力解決以后的生活、就業和社會保障等一系列問題。

2.規范征地補償費的分配與管理。鄉鎮府作為政府基層領導組織并非農村土地的所有者，嚴禁其參與征地補償分配;對留存在農村集體的征地款的使用和管理加強監督力度，確保該征地款用于發展農村集體的公共利益，杜絕腐敗現象的發生。

3.建立發展性社會保障政策。對于年輕的失地農民而言，征地補償費無法滿足其今后幾十年的生活所需，參加再就業是其唯一出路。然而，文化素質和勞動技能普遍偏低的失地農民很難被早已飽和的城鎮勞動力就業市場所吸納。建立發展性社會保障政策，即為失地農民提供免費教育培訓的機會、小額低息貸款、自主創業優惠政策及就業優惠政策等，為失地農民再就業提供政策上的幫助。

(二)突破“三個一點”的資金供給模式

目前，失地農民養老保障制度主要采取“三個一點”的供給模式，即失地農民的養老保障基金的來源由政府、集體和個人三方共同承擔，而其資金來源的本質，都是來自于土地價值款。政府出資來源土地出讓金，集體承擔部分來源土地補償費，個人承擔部分來源征地安置補助費。這種資金供給模式存在的最突出問題是，在現有土地補償制度及補償標準偏低的情況下，僅靠數千、數萬元的土地安置補償費，失地農民連目前的生活都難以保障，讓失地農民用有限的“救命錢”為其將來的養老繳費有失合理性。

因此，針對失地農民的特殊情況，突破“三個一點”的資金供給模式。實行誰用地誰來承擔土地上所承載的農民養老責任原則，即不管是政府公益用地還是企業生產建設用地，只要動用農村集體土地，就得完全承擔農民的養老責任。其資金繳納方式，可以考慮土地的級差地租，即土地的增值受益。土地作為一種生產要素，隨著土地使用權的出讓、轉讓，農村土地一旦轉為城市用地，就會產生巨大的級差地租。這種由土地的位置差異、國家規劃和開發投資造成的數額巨大的增值，農民無法享受。但作為土地的原使用者，農民有權享受土地的增值收益，將土地出讓后產生的級差地租用于解決失地農民的社會保障問題。這樣，不但可以解決失地農民的養老問題，同時還能遏制土地的濫占濫用，“低買高賣”等現象。

(三)建立正式與非正式制度安排相結合的養老保障體系

在中國二元社會保障體制框架下，廣大農村尚未建立起完善的養老保障制度，除對特殊人群的“五保戶供養制度”、“優撫對象中部分農村老人的優待撫恤制度”、“農民退休養老制度”外，家庭和土地是農民最主要的保障方式。而對近些年數量日益增多的失地農民而言，他們已無法享有土地對他們所承擔的生產資料和社會保障的雙重功能。一方面微薄的征地補償費無法滿足失地農民今后的生活的需要，另一方面失地農民進人城鎮就業系統困難重重。在失地農民養老保障系統尚未建立或不過完善的時候，家庭養老這一非正式制度安排仍起著重要作用，由此可見，建立失地農民養老保障制度，應采取個人責任和社會互濟相結合的辦法，即家庭和社會相結合的辦法，運用正式和非正式的制度安排建立起完善的養老保障體系。

(四)將失地農民納入城鎮養老保障體系

楊翠迎通過對浙江省失地農民養老保障制度十幾年實踐的研究發現，由于各縣、市根據上級的原則或政策框架執行失地農民養老保障制度的方法不一致，這樣不利于跨地區流動人員的轉保，或與流人低城市養老保險制度的銜接，從而不利于城鄉一體社會保障制度的實現。此外，潘誠和張鴻雁通過對上海小城鎮保險模式和浙江社會保險模式的比較分析，從經濟學、保險學、城鄉一體社會保障制度和城市化四個方面證明了為失地農民建立一個獨立的社會保障體系，在理論和實踐上都存在缺陷。失地農民是城市化的產物，單純失去土地并不是真正的城市化，只有對他們實施社會保障安置，將他們納人城鎮社會保障體系，對失地農民與城市市民一視同仁，才能增進失地農民對城市化的認同。由此可見，不論是建立地方性零散的失地農民養老保障制度，還是建立一個獨立的失地農民養老保障制度都是不可取的，只有將失地農民納人城鎮養老保障體系才能有力地推動中國的城市化進程，才能有利于建立城鄉統一的社會保障體系。