內容摘要： 城市化進程中必然產生大量的失地農民，目前失地農民的就業現狀不容樂觀，失地農民就業難、就業質量差、結構性失業現象普遍，這既受體制和社會大背景方面的影響，也有失地農民自身的原因。解決失地農民的民生問題是政府不可推卸的責任，因此，建立“政府主導型”的失地農民就業安置模式是保障失地農民權益的最佳選擇。

關 鍵 詞：城市化；失地農民；政府主導；就業安置 20世紀90年代以來，我國的工業化和城市化發展迅速，農用地被征用，導致大量的失地農民產生。據專家估計，1990——2003年的13年間失地農民的數量至少達6500萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》，2000——2030年的30年間。我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農民將超過7800萬，這就意味著我國失地農民的規模將會進一步擴大。[i]土地被征用后的農民，既不同于城鎮居民，也不同于傳統意義上的農民，他們進無出路，退無后路，成了“種田無地，上班無崗，社保無份”的“三無人員”。土地無疑是失地農民對城市化的巨大貢獻，但在現有失地農民補償安置制度和地方政府解決失地農民問題某種程度的無作為下，失地農民的權益在很大程度上受到了侵害。 城市化進程中產生失地農民是正常的現象，問題的關鍵是如何保障失地農民的生存權和發展權，在計劃經濟時期，采取“誰征地、誰安置”的原則，失地農民也就不存在就業和社會保障等問題。但在市場經濟條件下，市場是主要的資源配置方式，企業用工是以市場為導向的，傳統的安置方式已經很難適應市場的需要。目前對失地農民的安置方式主要有貨幣、留地、和招工三種安置方式，其中貨幣安置成為各地普遍的選擇，貨幣安置簡單易行，但卻存在著很多問題。農民失去了土地，也就失去了最基本的生活資料，失去了最基本的生計來源，切實保障失地農民基本生活，最根本的問題是解決失地農民的可持續生計。就業是民生之本，解決了失地農民的就業問題也就是給了失地農民一個可持續生計。 一、失地農民就業現狀 （一）失地農民就業難，并且就業后下崗、失業現象嚴重。國家農村調查總隊對云南的調查表明：高達24.6%的失地農村勞動力處于“賦閑在家”的狀況。[ii]據四川省勞動保障廳的調查，截止到2003年底，全省134.12萬征地農轉非人員中，仍處于就業年齡內的有88.08萬人，其中從征地后一直未就業的有45.64萬人，占征地農轉非勞動力人數的51.8%。[iii]到2001年，北京近郊城鄉結合部地區因土地被征占共有“農轉非”人員20.5萬人，其中勞動力11.4萬，獲得就業安置的5.3萬人，僅占46%， 其余的都是自謀出路。[iv]而獲得就業安置的人員，由于自身文化程度比較低，在企業減員增效的時期往往成為第一批下崗者。 （二）失地農民就業質量不高，隱性失業現象普遍。自謀出路的失地農民自謀職業非常困難，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。此外，接受就業安置的失地農民隱性失業嚴重。典型調查資料顯示，截止到2004年4月，北京豐臺區某鄉待工人員4700多人，占全鄉農村勞動力總數的19%；朝陽區某鄉已就業的4693人中，從事綠化、衛生保潔、治安聯防工作的有1819人，約占全部已就業人員的四成，遠超過當地的實際需要。[v] （三）失地農民勞動技能普遍偏低，結構性失業嚴重。現階段我國經濟發展需要的技能型、知識型人才緊缺與農村勞動力素質低下的矛盾，失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾越來越突出，增加了失地農民就業的難度。[vi]經常會出現這種現象，一些企業招不到想要的員工，而另一方面又存在大量的失業人口，這種雙方用工不匹配的情況是“結構性失業”的體現。《嘉興日報》曾報道，浙江永豐馀紙業有限公司有200個的用工需求，最后只招到了100名工人，公司老板也愿意在當地招工，可是由于失地農民沒有技術不能適應工作需求，所以不得不招收一些流動性較大的農民工。尤其是一些35歲以上的大齡人口，就業更為困難。有一項調查表明，35歲以上人員未就業者占所有未就業人員的67．1％，占該年齡段人員的34．8％，就業比例不是很高。 二、影響失地農民就業的若干因素 （一）我國現行的制度存在缺陷。首先，現行的征地補償制度存在弊端，征地補償往往采取一次性貨幣安置，失地農民拿到征地補償金如同國有企業職工買斷工齡一樣，其實質均是失業。貨幣安置簡單、易于操作，農民心理上也容易接受，但它卻不利于失地農民尤其是大齡失地農民的就業。許多農民只注重眼前利益，沒有合理利用這部分資金，坐吃山空、聚眾賭博等現象嚴重。重慶市農調隊的問卷調查表明，超過半數的失地農民將領到的土地安置補償費用來補貼家庭日常生活開支，而真正將這筆錢用來發展和投資從事個體經營的只占一成。[vii]此外，國家在制定和落實社會保障政策時往往偏重于城鎮，農民的社會保障是缺失的，當農民同國有企業職工一樣處于下崗的情況下，其無法享受社會最低保障，無形之中也就加大了失地農民求職的難度。 （二）我國就業形勢嚴峻，市場就業競爭激烈。我國面臨著巨大的就業壓力。由于國企改革的深入以及農村剩余勞動力的大量存在，使我國當前和今后若干年內的就業形勢相當嚴峻。有專家估計，我國實際的失業人口已超過世界12%的警戒線。[viii]農村剩余勞動力向非農產業轉移，國有企業下崗人員再就業，轉業退役軍人的安置及大中專畢業生的就業等就業群體龐大，就業競爭激烈，失地農民進城就業處于不利地位，大多數人望而卻步，即使找到工作，大部分也只是那些臨時性、穩定性低、收入少的工作。而且現在許多企業都向集約型經營轉變，技術含量越來越高，對低素質的勞動力的吸納能力越來越小。 （三）失地農民自身觀念陳舊，就業能力較弱。許多失地農民存在著對政府和集體“等、靠、要”的思想，缺乏主動尋找工作的意識。另外部分失地農民對就業崗位、收入要求預期較高，一般不愿意從事苦、臟、累的工種，這就使失地農民就業之路變得狹窄。我們在走訪調查的過程中，有人反映指出，很多年輕人眼高手低，想做辦公室之類的工作，可自身文化程度太低，不能適應工作需要，而一些保潔、保姆之類的工作他們又不屑做，部分農民存在著“高不成低不就”的就業觀念障礙。落后的思想意識，低水平的文化素質和勞動技能成為制約失地農民實現再就業的瓶頸。 三、建立“政府主導型”的就業安置模式 我國的城市化是在政府引導和規劃下進行的，即政府主導型的城市化，對于城市化過程中產生的失地農民的就業安置也應是政府主導型的。就業不僅是一個經濟問題，更是一個關系社會穩定的政治問題，實施政府主導型的就業安置，對失地農民的就業做出相應的制度安排，有利于我國城市化的順利進行和和諧社會的建構。解決失地農民的可持續生計，實施政府主導型的就業安置模式，針對我國經濟發展現狀和失地農民的具體情況，可以采取如下措施： （一）完善城鄉一體化的勞動力市場體系，消除待遇歧視。城市化一個最重要的標志是農民“市民化”，身份的轉變關鍵不是轉戶口，而是讓失地農民隨身份的改變一同享有該“身份”附加的待遇，徹底消除對失地農民的歧視。首先，通過城鄉一體化勞動力市場把失地農民納入城鎮就業體系，使其與城鎮居民一樣平等地享有就業培訓、擇業指導、職業介紹等方面的就業服務。其次，失地農民“農轉非”后，相關的配套措施要進行改革，使得失地農民不僅在接受職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受到應有的政策待遇，而且也平等地享有城市的教育、公共衛生、社會保障等待遇。只有這樣失地農民才能更快、更好的融入到“農轉非”后的新生活中。 （二）堅持以就業為中心的經濟發展策略，大力發展城郊勞動密集型產業，增加失地農民的就業機會。由于失地農民人口多、素質低，因此發展技術要求相對較低的勞動密集型產業有利于吸納更多的失地農民。目前大多數城郊中小企業都屬于勞動密集型產業。據測算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數量，勞動密集型的輕紡部門是資本密集型的重工業部門的2.5倍，勞動密集型小企業是資本技術密集型大企業的10倍以上。[ix]因此，在產業政策上，既要重視發展適度規模的勞動密集型產業，進一步擴大就業容量，同時對于中小企業及個私經濟在政策上應更積極一些，加大支持力度。據分析，年產值30萬至100萬元的中小型企業的勞動增長需求彈性較高，能夠為低文化水平的就業群體包括失地農民提供更多的就業機會。城郊中小企業容納了全國工業就業人數的大部分，其中57%以上的都是城市化過程中的失地農民，由此可見，大力發展城郊勞動密集型企業，能有效化解失地農民的失業問題。 （三）加強失地農民就業培訓，提高其整體素質和可持續就業能力。失地農民的素質普遍偏低是影響失地農民就業的最大障礙，因此必須加大對失地農民的培訓，對其進行再社會化教育以便他們適應失地后的新境況。首先，應通過培訓轉變失地農民的思想意識，由原來的那種散漫的小農意識轉變為適應社會化大生產的紀律性、組織性強的現代企業管理意識。其次，開展一系列通用技能培訓，使失地農民至少掌握一種非農業技能，以便他們能夠憑借一技之長在激烈的市場競爭謀取一份養家糊口的工作。再次，進行一些切實可行的創業技能培訓，鼓勵失地農民就自主創業，拓展失地農民的就業渠道。對參與培訓的失地農民應給予政策優惠，采取零收費制或者補貼制，如有條件可以在培訓后安排失地農民的工作。 （四）進一步解放思想，積極拓展勞務輸出工作，提倡“走出去”的就業新舉措。作為最大的發展中國家，我國就業問題的最大壓力來自于勞動力的總量過剩，“總量過剩型失業”將成為我國面臨的主要問題。因此，我們應當立足國際勞動力市場來解決失地農民的就業問題，雖然現在國際勞動力市場競爭激烈，向外就業困難，但這并不等于沒有潛力可挖。應當進一步解放思想，破除人為的政策障礙，采取有效措施，進一步有組織、有計劃地引導我國失地農民積極地參與國際勞動力市場的競爭。國家計委的一份資料分析認為，印度、巴基斯坦等國的勞務輸出收入占到本國進出口貿易的10％—15％，而中國僅占到1％。這表明中國在這方面的潛力還很大。 （五）大力發展社區服務業，努力開發社區崗位。隨著“城中村”改造以及“村改居”的不斷推進，新社區形成后，人口相對聚集，其管理和服務的規范化和統一化要求將會越來越高。社區服務和管理需要大量的工作人員，如保潔工、保安員、家政服務人員等，這些都是比較合適失地農民的崗位。在社區建設的過程中，一定要把擴大就業與社區服務結合起來，依托社區陣地，發動和組織社會力量開展社會化服務，適時開發社區就業崗位，并有意識地扶持和培育這些崗位，就業的對象可以采取向失地農民傾斜的優惠措施。此外，隨著城市化進程的推進，城市基礎設施的建設和公共物品的提供，也必然會帶來大量的就業崗位，這些都將成失地農民就業的去處。