我國未來二三十年，將是一個飛速的工業化和城市化的進程，伴隨著城市化過程和城市的外延拓展，城市住房和非農業用地的需求也隨之增加，征占土地的力度越來越大，大量的農業土地將轉化為城市用地，失地農民將越來越多。據不完全統計：近年來，我國完全失去土地或部分失去土地的農民就高達4000—5000萬人，同時每年還要新增大約200多萬人。 由于對失地農民就業安置不到位或是社會保障不可持續造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，引發的社會矛盾不斷加劇，對社會穩定有著不可低估的影響。因此，如何妥善解決好失地農民的就業與社會保障問題，已成為我國當前和今后一段時期內面臨的一項緊迫而艱巨的任務。

一、當前失地農民的問題主要表現為“四難”

土地是我國大多數農民安身立命的基礎，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業的新的困難群體。具體體現在“四難”： 一是失地農民就業難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業，而農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城市發展帶來的商機來經商辦企業外，由于大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業生產的能手，但缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，現在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數只能就業于加工業、建筑業、運輸業、環衛、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業，由于多種原因，往往成為優先下崗的對象，在就業方面明顯處于劣勢地位。 二是失地農民生活難。由于失地農民就業狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發現，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業與副業的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。 三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障出現了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。 四是失地農民發展難。隨著我國工業化、城市化步伐的加快，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合證”，對失地農民的生產生活沖擊很大，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神。表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至有個別還參與賭博，染上不良惡習。

二、失地農民的問題的形成的主要原因。

征地補償是失地農民在城鎮化進程中獲得最直接的經濟利益的手段，也是最容易引發矛盾和問題的焦點。由于征地過程中機制和管理等多方面的原因，特別是征地的低價補償使得失地農民利益損失最為嚴重。造成失地農民無法分享城鎮化帶來的現代文明成果，反而越來越多的失地農民為此付出了巨大的代價，再加上法制不完備及農民自身素質、就業培訓跟不上等原因，造成失地農民問題越來越突出，社會矛盾不斷加劇。 （一）征地補償標準偏低，難以維持農民長遠生計。 征地補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和表石補償費。但目前來看，各地征地補償普遍較低，確定補償水平的依據不合理，在土地市場環境發生了較大變化的情況下，對農民的安置費卻仍沿襲十多年前的標準。按法律規定：現行征地補償一律土地原用途進行補償，具體測算按補征地前3 年平均農業年產值的倍數確定補償費用。即征用土地補償費，為該土地被征及前3年平均年產值的6—10倍；土地安置費，為該土地被征用前3年產值的4—6倍。兩項之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超過30倍。但是不管是低限還是高限，都遠遠不能保障農民失地以后的長遠生計。此外，由于征地補償標準按原用途進行補償，而農業用地一經被征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮土地未來的增值因素。這種補償標準即沒有體現土地的潛在收益又沒有考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況。通過征地，農民不但沒有從中獲取收益，反而造就了新的困難群體，擴大了社會不公。從目前各地的情況看，凡是采取一次性安置者可以領取1.5萬至3萬元不等的補償費。這點補償費，按目前農村居民人均生活消費支出計算，僅能維持大約7 年左右；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。 因此低價征用土地，農民難以維持長遠生活。 （二）法律規定不完備，征地行為不規范，農民利益受到侵害。 現行《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為公共利益需要，可依法對集體所有的土地實行征用。”由于法律、法規都沒有對“公共利益”作明確的界定，因此什么情況下才能征地一直不明確。同時《土地管理法》又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”；“依法使用國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，這就造成任何單位和個人使用土地，除使用國有土地外都可以征用農民集體土地，容易導致有的地方政府為非公共利益的需要征用土地，特別是一些商業性項目用地，地方政府低價征后高價轉賣給開發商，從中謀取暴利，對農民的合法利益造成損害，同時，征地中行為也很不規范。一是征地中違法現象多。有的省級政府非法行使了應由國務院行使的審批權，越權批準征用土地；有的市、縣、鄉政府在地類和屬權上弄虛作假，規避了土地征用依法審批：有些行業主管部門（交通、水利、能源等）為自身用地需要，撇開國土資源管理部門，不申報，不經依法批準，直接與農民集體簽定協議，征占土地；甚至還有一些地方政府為了追求政績，吸引外資，實行零地租出讓，每畝土地只給農民幾千元補償費。二是征地程序與公告制度也不規范。比如，在征地過程中對是不是真正的公共利益需要，沒有專門的審查，法律上也沒有賦予被征地者和被征單位對征地目的質疑和訴訟的權利。再者，征地程序中沒有與被征地農民協商的環節，農民在征地過程中完全處于被動狀況和不平等地位。征地批后“兩公告一登記”制度不落實，不少地區公告流于形式，有的甚至于不公告，搞暗箱操作，進行權錢交易，損害農民的利益。 （三）安置方法單一，就業培訓跟不上，失地農民缺乏可持續就業能力。 計劃經濟時期，國家征地給予適當補償后，會安排被征地農民農轉非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的長遠生活基本可以得到保證。多數農民都可以通過征地改變自己的身份，獲取就業與長遠生活養老保障。但時至今日，在市場經濟條件下，傳統的安置辦法被新的安置模式——貨幣補償所取代，貨幣補償安置幾乎成了今天唯一的安置方式。而貨幣安置只能為失地農民提供必要的生活補償，就業機會則要自己到勞動力市場上去競爭，自謀職業成了絕大多數失地農民的無奈的選擇。由于失地農民普遍文化程度不高，專業技能沒有加上他們知識結構單一，綜合素質低，缺乏應對市場競爭的信心和能力等自身條件的限制，再加上目前就業崗位培訓跟不上，使得失地農民就業渠道十分狹窄。在失去土地后，很容易陷入失地又失業的困境，造成生活無出路。 （四）社會保障門檻較高，現行土地補償費用不足以為農民建立保障機制。 農民失去土地以后得到了政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費，安置費只是保證農民在失去土地后幾年以內生計的一次性貨幣發放。目前，在沿海省市大部分地區，一畝耕地大約可獲得3—5萬元的補償費，扣除征地過程中政府部門征收的各種費用，農民實際僅得到1萬元左右。在內地補償費低的多， 這些費用難以讓失地農民保持以前的生活水平，只能暫時緩解農民的生活之憂。讓失地農民掏腰包繳納社會保險費，僅憑那點經濟補償遠遠不夠的。從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，這部分人處于社會保障的真空地帶。

解決失地農民問題，保障失地農民權益，就必須建立符合社會主義市場經濟的“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式，實現土地征用與勞動力安置、建立社會失業和養老保險同步進行，讓失地農民分享城鎮化帶來的現代文明成果。 （一）嚴格界定征地范圍，規范政府征地行為。 土地是農民的生存之本，推行城市化絕不能以犧牲農民的利益為代價。為真正保護農民的切身利益，應當盡快修訂現行《土地法》關于征用制度的規定。首先應該明確界定征地的目的。按我國法律和國際慣例，征地的目的應是為了公共利益，要明確界定“公共利益”的內涵和外延。特別將公益性征地和商業性征地嚴格加以區分。避免一些地方在商業性征地過程中，以“公共利益”名義濫用行政權力，導致了征地規模和標準的隨意性和混亂。其次，必須明范圍。公共利益范圍可以界定為：凡直接用于公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益的土地用途；國家重大經濟政策的土地用途，為確認征用土地是否符合“公共利益”，在土地征用程序設計上增加“公共利益用途”的審核環節。最后，要完善征地程序。一是要設立“公共利益的需要”的認定程序，嚴格對行使征地權的監督。二是要建立與被征地農民集體和農戶的協商程序，聽取被征地農民集體和農戶以及其他受影響單位和個人的意見。三是要建立公平的爭議仲裁制度。要賦予農民對征地目的和補償安置的訴訟權，維護他們的公民權利，確保政府依法行政。 （二）按市場經濟要求分類實施補償標準，給農民公平合理的補償。 目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。為此應做好以下三點： 第一，逐步核準，提高用地補償標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，更應該參考城市最低生活保障標準，將現行補償標準提高。在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段將城鎮土地劃分成若干區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時實行統一的補償標準。 第二，商業性用地和公益性用地應該嚴格加以的區分。公益性用地也不可以侵占農民利益，尤其是應該區分出公益性用地中商業性用地的項目，對商業性項目要區別對待。在具體操作中可考慮分三類用地進行補償。一是對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地等）仍由國家統征后撥付，但應提高征地補償標準。二是對準公益性項目用地（如有收益的高速公路），除了提高征地補償標準，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民分享所征土地的增值收益，避免土地被“買斷式”征占。三是對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。 第三，引入市場機制。土地是生產要素，其價格要根據市場供求關系來定，這是提高土地補償的科學依據，同時建立完善土地補償機制和社會保障機制，從根本上解決失地農民利益補償問題的重要前提。 （三）積極開拓多種安置辦法，千方百計為失地農民廣辟就業渠道。 今后相當長一段時期，農民失地和失地農民還將不斷出現。為使失地農民解除后顧之憂，保障其長遠生計，從長遠看，必須將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和再就業安置有機結合。目前，除了貨幣安置外，還有用地單位安置，這種安置方法現在實施起來困難較大，而且安置面窄，同時還存在重新失業的風險。從各地的實際看還有下面兩種比較可行的辦法： （1）留地安置。留地安置是指在征地時為了使失地農民的生產、 生活有長遠穩定的保障；在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地；支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營的安置方式，是貨幣安置的一種重要的補充形式。實踐表明，通過“留地安置”制度發展村集體經濟組織，可以成為解決失地農民就業問題的一個重要途徑。留用地隱含的地價是對征地補償的補充，表現為留用地開發經營帶來的長期收益或就業崗位，這不失為對失地農民的一種有效的安置方法。 （2）再就業培訓。要可持續地解決失地農民就業難題，除了各種安置方法外，根本在于提高農民自身的素質，消除陳舊思想，幫助他們建立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，適應企業的用工要求，努力通過勞動力市場尋找就業機會。政府部門要建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓內容，盡可能多的解決失地農民就業問題。在此基礎上，要加強失地農民的就業指導，力圖多渠道、多途徑的安排就業，加大第三產業安置失地農民就業的比重，促進農民就業在城鄉間無障礙流動。就業培訓費用政府可給予一定財政支持，也可從土地征用款項和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費培訓，也可采取由失地農民支付培訓費，政府部門視具體情況按一定比例或按定額報銷的方式。 （四）確保實行“以土地換保障”，建立健全失地農民基本養老保障制度。 首先，確保實行“以土地換保障”，建立失地農民基本養老保障制度。“以土地換保障”是指通過立法強制性從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保障制度。積極引導失地農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。資金籌集主要源于失地農民的土地征用款，個人無需額外繳費，這對解決失地農民的養老保障問題是可行的。 其次，抓住歷史機遇期，積極探索惠及全體農民基本養老保障制度的框架。 農村居民基本養老保障制度應本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進行設計。所謂低水平，指的是低標準繳費、低標準享受。居民到達法定退休年齡每月領取的養老金數額，應以當地基本生活需求標準為宜。所謂有彈性，是指在基本保險的基礎上配套設計一個市場化運作的補充保險部分，其繳費水平由用工單位和個人根據自身經濟實力自主確定，可采用“個人帳戶”的方式，多繳多得。所謂廣覆蓋，體現在農村中各類人員均可參保，尤其是純農民也能得到基本養老保障。 最后，建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應規范明確征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構管理。同時，按失地農民的實際社會安置成本，由國家和地方政府按一定比例分別切出一塊，支持建立失地農民的社會保險制度。鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，建立基本醫療和養老保險。