我國城鄉二元結構特征明顯，人地關系高度緊張，走工業化、城市化、現代化道路是歷史的必然，也是西部地區統籌城鄉發展，減少農民、富裕農民的重要途徑。然而，由于種種原因，部分失地農民的合法權益得不到有效保障，合理訴求得不到妥善解決，因征地而引發的矛盾糾紛成為當前涉農群體性事件重要的“導火索”，少數地方甚至出現了發展越快、征地拆遷越多、貧困群體數量越大、矛盾越突出的現象。

一、我國土地制度的歷史演進

（一）土地權屬。建國以來，我國土地制度經過了三次大的變革。第一次是新中國成立之初的土地改革，這次改革沒收了一切大地主、大官僚的土地并無償分配給農民。第二次1952年農業合作化運動以后，農民個體所有的土地改變為集體所有，并實行集體勞動，統一經營。第三次是1978年黨十一屆三中全會以來，全國農村土地實行家庭聯產承包責任制，在土地集體所有的前提下，農民通過承包方式擁有土地的使用權。我國城市土地的所有權一直歸國家所有。

（二）土地使用制度。建國以來直至1986年《土地管理法》出臺之前，政府高度壟斷土地資源，土地使用模式只有行政劃撥一種。1986年《土地管理法》出臺之后，土地作為特殊商品進入市場，土地行政劃撥和有償出讓兩種方式并行；國家行使土地征用權，所有需將農村集體土地變為建設用地的，必須依法先由國家征收或征用農村集體土地，再依法進行劃撥或出讓。2002年，國土資源部11號令明確規定經營性用地必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，土地市場秩序逐漸得到規范，加快推進土地資源向資本轉變形成共識。

（三）征地費用。征地費用主要包括征地補償安置費、新增建設用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費等四項。征地補償安置費包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費由所在集體經濟組織、接受農業人口的用人單位收取后統一安置，或一次性發給失地農轉非農民自謀職業，實行“人隨地走、貨幣安置”。征地補償安置費計算方式和標準為：土地補償費和安置補助費按被征耕地前三年平均年產值一定倍數補償，青苗附著物按各地政府頒布的標準按實補償。新增建設用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費依法由各級人民政府和國土部門收取。

二、失地農民問題的產生、現狀和根源

中國正在向工業化、城市化和現代化大步邁進。工業化和城市化離不開農業的大力支持，農業現代化也必須以集約化、規模化、產業化經營為前提。在這個過程中，以土地為主的生產要素被重新優化配置，利益格局被重新調整，部分農業用地、居住用地轉變為工業用地和城市建設用地，大量農民離開土地變為城市居民，形成農地非農化、農民市民化趨勢。目前，全國失地農民保守估計約有4000萬人，預計到2030年將超過1億人；1999年1月1日以來，四川省約有失地農民248萬人，其中農轉非156萬人。

若干年來，部分失地農民的利益得不到有效保障，一些失地農民生活十分困難，不僅沒有從經濟社會發展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔了發展的成本，成為征地過程中的利益受損者。這些農民普遍面臨三大難題。一是住房問題導致部分失地農民返貧。由于補償標準偏低，加上拖欠和建材、勞務價格持續上漲等因素，部分失地農民重置新房資金缺口多達50%左右。一些失地農民將大部分征地補償安置費用于必要的建房支出，短則3、5月，長則3、5年后就所剩無幾。二是就業率低。受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，部分失地農民就業困難大、渠道窄，而現行制度不能保障被征收生產性用地按地平解決失地農民就業，城市、交通等基礎設施建設項目也不可能為他們提供大量的就業崗位。一些農民失去了土地這個賴以生存的生產資料和勞動對象，就成為城鎮新的失業者，這個群體的規模正隨著經濟發展的加快而不斷擴大。三是失地農民社會保障制度基本是空白。多數失地農民成為城鎮居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業、社保等方面未與城鎮居民一視同仁。部分失地農民成了“三無”農民：種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市邊緣，成為新的弱勢群體。特別是處于退休年齡階段的失地農民，基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭的負擔，生活最為堪憂。

部分失地農民之所以成為“問題”，有其特有的淵源。首先是征地制度本身存在缺陷?，F有征地補償安置標準不科學不合理，土地年產值定價偏低，以此作為征地補償，既不能客觀反映被征占地本身的產出價值，又不能體現不同地區和地塊的級差地租，更不能體現土地增值收益和土地收入的永續性；房屋拆遷補償標準偏低，不足以讓被拆遷人重置新房。在補償標準偏低、就業和社會保障制度缺位的前提下對失地農民實行一次性貨幣安置，自然難以保障失地農民的生存和發展。其次是由于認識滯后，我國還沒有形成城鄉統籌的體制和制度環境，部分地方特別是欠發達地區為追求經濟發展，往往片面地向農村索取，而忽視了農民的利益。此外，西部地區經濟不發達，地方政府財力十分有限，對解決失地農民問題心有余而力不足，也是失地農民問題日積月累成社會問題的一個客觀因素。總之，失地農民是經濟社會發展的一種必然現象，工業化、城市化、現代化必然產生失地農民，但并不產生失地農民問題；在工業化、城市化、現代化進程中，一些農民正當合法的權益沒有得到充分的保障，才是產生失地農民問題的根源。而部分失地農民無地可種、無工可打、無?？梢?、無房可住等問題已經嚴重影響到發展和穩定大局，到了非解決不可的時候了。

解決失地農民問題，根本出路在于統籌城鄉發展，積極構建城市化、工業化、現代化與農村發展、農村勞動力轉移相互促進的良性循環機制，給失地農民平等的市場經濟主體地位，千方百計保障他們的合法利益和長遠生計，讓他們居住有房、保險有份、就業有門、生活水平不斷提高，真正成為經濟社會發展的受益者、參與者和擁護者。

（一）提高補償安置標準和資金保障能力。要按照“既確保失地農民不因失地而影響原有生活水平，又符合當地經濟發展水平和市場經濟規律”的原則，調整征地青苗和地上附著物補償辦法，提高土地年產值標準和房屋拆遷補償標準，制定合理的片區綜合地價，保證失地農民等面積重置新房和社會保障等支出的需要；可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農用地依法流轉等失地農民補償安置辦法。征地拆遷補償安置資金來源主渠道為土地收益。在財政并不富裕的西部地區，提高征地拆遷補償安置水平，必須在土地上做文章。要深刻領會落實“三個轉變”的精神，積極挖掘政府可經營土地資源，大力推進土地資源市場化配置，經營性用地100%招標、拍賣、掛牌出讓，商業用地100%拍賣出讓，用市場化理念和價格杠桿充分體現土地資源的價值，提高政府的土地收益，從而擴大征地調節基金規模。

（二）扎實抓好失地農民的住房安置。要讓失地農民“居者有其屋”，確保他們不因住房問題影響生活質量。一是要完善房屋拆遷管理辦法和程序。按照“先補償安置，后拆遷建設”的原則，用制度規范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當事人的合法權益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆遷安置補償可實行統建還房、劃地自建、貨幣補償、產權補償等形式，供被拆遷人自主選擇。無論選擇哪種安置方式，都要超前進行拆遷安置，確保補償到戶、到人，嚴禁“打白條”，并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。三是要改進還房小區建設管理辦法。還房小區要納入城鎮規劃，配套完善基礎設施，努力達到既方便群眾生活、又有利于增加就業、保障經營收益和加強管理服務的要求。

（三）建立失地農民社會保障制度。要按照“以土地換保障”的思路，建立失地農民社會保障制度，延續土地的社會保障功能，讓失地農民老有所養、老有所依，免除后顧之憂。失地農民社會保障制度要包括三層內容：一是低保。要將所有符合條件的征地農轉非人員納入城鎮最低生活保障范圍，確保應保盡保；將符合條件的農村失地農民納入農村最低生活保障。二是養老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統籌用于解決農轉非人員的養老保險等問題。不足部分應由各級財政按比例分攤兜底。三是失業保險。要建立失地農民失業登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養老保險且符合其他規定條件的征地農轉非人員辦理失業保險，由社保機構發放失業保險金。需要特別提出的是，由于西部地區財政保障能力普遍不強，失地農民社會保障應納入省級以上統籌，確保失地農民享受到與城鎮居民平等的社會保障待遇。

（四）積極扶持失地農民就業。就業是民生之本。農民失地等于失業，要讓他們心甘情愿離開土地，必須實行勞動就業城鄉一體化，努力幫助失地農民解決就業問題，順利轉型成為城鎮居民。一是統一就業扶持政策。要將失地農民全部納入城鎮社區管理和就業服務范圍，給予他們與城鎮下崗職工同等的就業、稅費減免、貸款等扶持政策，讓他們免費享受職業介紹和再就業培訓。二是積極安置就業。要積極發展勞動密集型產業，扶持引導生產性企業按地平勞動力解決失地農民就業，大量開發準入門檻低、適合農民就業的公益性或生產性崗位，通過用地企業安置、推薦就業、勞務輸出等多種方式進行就業安置，特別是要努力確保為“零就業”戶提供一個就業崗位。三是鼓勵自謀職業。要扶持引導失地農民通過非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業，對選擇貨幣安置自主就業形式的失地農民，要給予其與城鎮下崗職工同等的就業扶持政策，符合條件的要優先給予其小額貸款支持。四是劃地自建（統建）保障其收入。城鎮要統一規劃失地農民還房小區，留出一塊土地解決失地農民的生存問題。對選擇劃地自建（統建）安置方式的失地農民，要給予每人一定面積的商住建設用地，讓他們通過自建經營門市和住房出租，獲得比較穩定可靠的收入。

（五）大力推進土地資源節約和集約化利用。節約和集約利用土地資源是在加快經濟發展的同時，適當減少失地農民增量，降低經濟發展成本的戰略選擇。在努力保障建設和發展用地的同時，主要應采取三條措施提高土地資源開發利用效益。一是提高單位土地投資密度，科學測算土地投資控制指標，合理限制工業和建設用地占地規模，全面推行工業集中發展，積極鼓勵企業利用現有土地進行改擴建，在城市規劃區范圍內不批建低容積率高檔住宅區，全面提高單位土地投資密度、建筑密度和容積率。二是盤活存量土地，大力清理和收儲閑置土地，充分挖掘存量土地的潛力。三是做大土地增量，通過土地利用總體規劃修編，合理配置和優化各區域土地資源功能；通過農田水利基本建設，開發整理國有河灘地等未利用地，做大農用地和建設用地規模。

（六）建立工作保障機制。要建立組織保障、紀律保障、經費保障、制度保障、督查推進“四保障一推動”工作機制，標本兼治，重點治本。工作中要堅持“兩手抓”，一手抓彌補歷史欠帳，切實解決征地拆遷補償安置中的補償不到位、安置不落實和其他應該解決而且能夠解決的問題，爭取群眾的理解和支持；一手抓制度建設，制定規范性文件，強化征地拆遷程序管理，建立征地調節基金，建立失地農民就業安置和社會保障制度，讓失地農民的合法利益得到制度性保證，形成預防失地農民問題產生的長效機制。