論文摘要：以社會結構變化為線索，以新中國成立和改革開放為標志，將我國農村社會組織的發展劃分為傳統社會中的農村社會組織管理模式、建國后農村社會組織空白和改革開放以來的農村社會組織管理模式3類。分析了農村社會組織管理的現狀：一是農村社會組織與正式組織之間的“退一進”替補機制缺乏；二是農村社會組織管理中的嚴格管制主義的束縛；三是農村社會組織自身弊端的制約。為了解決農村社會管理存在的問題，使其健康有序的發展，提出了完善農村社會組織管理體制的對策：一是加強黨組織的領導；二是強化政府為主的管理；三是完善社會監督和社會組織自律相結合的機制。

論文關鍵詞：農村；社會組織；管理體制；社會監督

社會資源在國家、精英和民眾之間(不同時期國家、精英和民眾有不同的表現形式)的不同配置，就會形成不同的社會力量結構；不同的社會力量間的互動，就會形成不同的社會組織模式和社會組織演進機制…。“國家一精英一民眾”作為社會結構的分析框架，展現了農村社會組織發展的歷史，也印證了國家在社會組織變遷中的角色。黨的十七屆三中全會提出：“必須堅持一切從實際出發，堅持黨在農村的基本政策，加強農村基層組織和基層政權建設，完善黨管農村工作體制機制和方式方法，保持黨同農民群眾的血肉聯系，鞏固黨在農村的執政基礎，形成推進農村改革發展強大合力”。會議第一次將農村社會組織予以明確的定性，并確認其基本價值在于提升社會自治水平。筆者試圖分析我國農村社會組織管理的歷史及現狀，研究當前我國農村社會組織的管理體制。

1農村社會組織管理的歷史變遷

農村社會組織的建設總是與農村社會結構的變化聯系起來的，以社會結構變化為線索，以新中國成立和改革開放為標志，可以把我國社會組織的發展分為3個階段，不同發展階段，對農村社會組織的管理也各具特色。

1．1傳統社會中的農村社會組織管理模式在傳統國家，一方面，權力分散于不同經濟、社會和文化單位；另一方面，有限的國家權力并不能有效地滲透于社會，產生相應的權力效應。傳統中國是由官僚中國和鄉土中國共同構成的，由此形成2個極端：一極是政治權力高度集中于中央，形成中央的絕對統治；一極是實際統治社會的權力高度分散于各個村落共同體，由此形成上下分立、國家統治與鄉村社會分治的治理體系。在廣袤的鄉村，分散的小農經濟所支撐的是一個個家族，分散在不同的村落，以此為單位進行著自己自足的生產方式。小農經濟的生產方式除非少數的水利工程建設、共同的先祖祭祀儀式外一般不需要大范圍的合作。農業生產的積累也無法為國家提供足夠的財力來維持規模龐大的國家組織以及常備軍，于是，國家權力在鄉村的滲透極其有限。為了維持鄉村社會的穩定以及保證國家對鄉村資源的汲取，國家必須一面借助鄉村社會的宗族、鄉紳、民間能人的力量，另一面有意扶持不同勢力，造成鄉間社會權力的均衡，于是，不同的社會組織在鄉村社會同時存在。 在鄉村社會里，得到國家承認的或默許的各種社會組織主要有家族(族長、家長)組織，主要負責一個家族內部的事務，如婚姻、繼承、財產分割等，家族(族長、家長)的權力是得到國家法律明確認可，一些族長還可以得到跨家族的權力，維持整個跨家族聚居的村落秩序。鄉紳組織是指鄉村里一些有名望的人士，他們掌握著相當的農村社會文化、經濟資源，從而形成了特定的階層，往往也成為國家和民眾之間的中介，在鄉村社會發揮極其重要的組織和領導作用，許多跨家族、跨地域的水利工程、祭祀活動都是由這些鄉紳來組織和領導的。之外的鄉村精英在鄉村社會活動的主要領域是一些廟會、賽會、娛樂等社會組織，這些活動的組織和領導者由于缺乏足夠的經濟資源，活動經費主要依靠攤派獲取。由于這些組織一定程度上能夠分享鄉紳、家族的權力得到國家的默許而存在。在傳統社會里，由于國家自身對資源的控制力限制，于是對于社會組織的管理采取放任的模式，國家、鄉紳、民眾在鄉村社會處于一種勢力均衡的狀態，只要農村社會組織的活動不至于影響到國家的權威，國家就默許其存在。

1．2建國后的農村社會組織的空白共產黨在長期的革命斗爭中，把村莊作為動員和組織農民起來爭取民主權利的主戰場。傳統社會的農村社會組織徹底退出鄉村權力舞臺，則是中國共產黨掌權以后的事情，非法的組織被取締和鎮壓，合法和半合法的組織的功能被帶有政權性質的各種民眾團體所取代，不可缺少的民間娛樂則由帶有宣傳意味的會演和類似的活動替代了，祭神活動則在破除迷信中自然消亡，在農民心目中神的位置也逐漸被其他的東西取代了。民間社會的消亡，意味著民間自組織能力的消退，當然也意味著國家政權將把每一個農民都管起來。

建國后的土地改革，強化了國家對農民的控制，一方面表現在國家通過土地改革，廢除了長期在農村基層發揮社區管理和服務作用的族權、紳士以及學田、廟產；另一方面，則建立了自上而下的農會并在村一級農會中發展黨員，以國家權力的強制推動，使得中國共產黨的組織在全國農村得到廣泛發展。為了配合合作化運動，共產黨的組織開始大規模向農村社會延伸，1954年5月，中共中央農村工作部和中央作的《關于第二次全國農村工作會議的報告》指出，新區約有相當一部分鄉村沒有中共黨員的支部，這種鄉以及黨員過少的鄉，均應在社會主義改造運動中積極發展黨員，建立支部。通過土地改革一互助組一初級社一高級社一人民公社的運動，最終建立了“政社合一”“黨政合一”的人民公社體制，形成了人民公社一生產大隊一生產小隊的3級科層社會管理體制。在這一歷史變遷中，共產黨的基層組織始終處于組織領導者的地位。在人民公社體制中，黨組織、政權組織、經濟組織高度重合，黨書記全面負責并處于領導核心地位，公社和大隊管委會處于虛置狀態。在文化大革命時期，整個社會處于政治化范圍中，對黨的忠誠是日常行為的評判標準，黨的意志全面滲透到鄉村社會，確立了支部書記在村級權力結構中的絕對權威。

總體性社會資源的國家集中、組織統制和抑制分化的特點，使農村社會組織失去了存在的空間；作為一個階層的鄉村精英在建國前后被徹底地消滅，改造成一個自食其力的勞動者，鄉村社會組織也失去了其生成的領導基礎；農村社會成員達到高度的一致性，社會成員無法分化成不同的階層，代表不同階層利益需要的組織也就失去組織基礎。農民失去了生產經營自主權，也失去了協調農村社會關系與組織農村各種活動及組織農民表達意愿的權利。農村中的一切政治、經濟與文化活動均由“官僚組織”來安排，農民們完全失去了“自我”。生產大隊、生產小隊這些政權組織的附屬單位外，任何農村社會曾經存在的社會組織都失去了合法性基礎。

1．3改革開放以來的農村社會組織管理模式隨著人民公社體制的解散和家庭聯產承包經營體制的確立，農民獲得了對土地的占有和經營權以及對自身勞動力的支配權，原先高度集體化的鄉村社會資源管理模式被分散到以戶為代表的村民手中，于是，循著利益分化一群體分化一組織分化的軌跡，以利益為中心，代表不同利益階層的組織形式進入了鄉村社會。

改革開放以來，農村社會組織的生成是在一系列因素促進下形成的。第一是改革開放后實行市場經濟，有限政府原則主導下的社會管理模式，為農村社會組織的生成提供了權力空間。第二是村民的集體行動的理性選擇，由于國家集中資源優先發展城市的戰略，農村一時成為真空狀態，為了生產農村社會的公共產品、維護農村社會公共秩序、參與市場競爭、提供精神文化活動，一些村民理性地選擇了互惠組織行為。第三是地方精英的主導作用，改革開放后形成了不同的利益群體，農村社會呈“群山格局”：處于頂層的社會精英形成了村莊的主導派系；處于下層的村民采取若即若離、聚散不定的狀態；處于中間層的村民因派系競爭影響而弱化。于是，代表不同階層利益需求的組織紛紛誕生，為鄉村社會治理注入了不同力量，加劇了鄉村治理的復雜性。為了保證國家對農村資源的汲取以及維系農村社會秩序，國家對農村社會組織采取了法制化規范化下的嚴格控制模式。國務院早在1984年下發了《關于嚴格控制成立全國性組織的通知》，隨后的《社會團體登記管理條例》及其配套的法律法規政策，無不表現出強烈的控制型管理取向。

2農村社會組織管理的現狀

加強農村社會組織是維護政治和社會穩定的需要，也是保證農村社會組織自身健康發展的需要。在國家對農村社會組織采取了法制化規范化下的嚴格控制的政策，嚴重地制約了社會組織的發展。當前我國農村社會組織存在的問題主要表現在以下3個方面。

2．1農村社會組織與正式組織之間的“退一進”替補機制缺乏中國農村社會管理模式的創新集中到一點就是解決農村社會組織結構的“進”與“退”“減”與“增”的問題。原有的龐大的鄉鎮機構要“減”和“退”，而符合市場和社會發展需要的服務性組織要“增”和“進”，并做到社會組織結構“進”與“退”的銜接，構建一種不同組織序的競爭與合作的新型治理模式，充分發揮社會自主活力與國家統籌協作的兩大優勢，這2方面任何一方缺失的制度和組織，都不可能是完善的制度和組織。從生產和交往中發展起來的社會組織還只是一種自生自發的力量，它只能在社會發育相對成熟、國家對社會管理方式的轉化時期才得以發生并發展。改革開放以后，我國對農村社會管理模式處于從嚴格管制模式轉向服務模式，國家權力以有限原則來運行，國家權力的“退”為社會組織的“進”提供了空間。但長期以來形成的國家權力“強”、社會權力“弱”的格局改變不是朝夕之事。受嚴格管制模式思維的影響，國家權力并未達到實質性的“退”與“減”，相反，對農村社會的管制卻是“進”和“增”，原本設計為村民自治的組織一村民委員會也在基層政府的嚴格掌控之下，其他社會性組織被局限在有限的空間，難以施展社會組織的公共服務職能。

2．2農村社會組織管理中的嚴格管制主義的束縛在法制化規范化的要求下，我國制定了許多針對民間組織管理的法律、法規和政策，包括農村社會在內的各種社會組織處在國家法律的過度控制之下，嚴重約束了其自主發展的空間。具體表現在：第一，雙重管理制度。根據我國法律要求，民間組織進行登記前，必須得到主管部門的批準，然后由登記機關進行管理。實踐中主管部門嚴格控制社會組織的發展，登記機關卻又疏于管理。結果我國社會組織數量嚴重不足，運行失犯。嚴格的登記制度，尤其是社會組織成立的資金條件的約束，使大量農村社會組織無法實現登記，以合法身份開展活動。第二，非競爭性原則和跨地區限制。民間組織登記條例要求同一行政區域內不得設置業務范圍相同或相似的民間組織，以避免競爭；同時要求民間組織不得設立異地分支機構。這些規定固然方便了主管部門和登記部門對社會組織的管理，但也使社會組織失去自我發展的空間。第三，嚴格的日常管理制度。法律要求民間組織必須進行重大活動請示報告和年檢，由于何謂“重大”定性困難，結果造成所有活動都必須請示獲得批準。對于一些農村社會組織來說，受各種因素的影響，這些日常的管理活動制約了其正常工作的開展。從我國民間組織的現行管理制度來看，一方面表現出強烈的限制和控制特征；另一方面激勵和監管制度則嚴重缺失，從而使民間組織的發展壯大遭遇嚴重的體制性障礙。在這種管理模式下，許多農村社會組織無法實現其社會陛職能，只能是“兩委”控制下的附屬性組織，離真正的獨立、自主的社會性組織距離遙遠。

2．3農村社會組織自身弊端的制約由于農村社會組織發展的環境以及村民自身的素質、財力等因素的制約，農村社會組織自身的弊端得以顯現，加劇了農村社會組織自身的發展。這些弊端表現在：一是農村社會組織資源獲取能力差，功能較為單一，無法獲得足夠的農民的認可與必要的財力支持，也就無法為村民提供更多的公共產品。如此惡性循環，加劇了農村社會組織自身弊端的擴大化。二是農村社會組織的組織結構單一，然而不少農村社會組織以“家族式”“夫妻店”等靈活多樣非正式化形式存在，缺乏社會公眾的參與更缺乏與其他組織之間的協作，難于有效動員更大范圍內的資源。三是農村社會組織自立性差、凝聚力弱。許多社會組織，是應上級政府的號召而建立的，不是農村社會內生的組織，從其誕生之日起就意味著依賴政府的輸血，而造就自立性差，這樣的組織無法真正吸納村民的意愿，保護村民的利益需求，因而缺乏凝聚力、號召力。

3完善農村社會組織管理體制的對策

為了使農村社會組織有更好的政治環境、更大的發展空間，為社會組織的發展創造良機，適應時代的發展對農村社會組織提出的更高要求，必須將農村社會組織納入規范化管理，建立黨組織領導下的政府管理、社會監督和社會組織自律相結合的農村社會組織管理格局。

3．1加強黨組織的領導“必須堅持黨管農村工作，始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證”是黨的文獻確定的基本原則。強化黨委統一領導、黨政齊抓共管、相關部門組織協調、各負其責的農村工作領導體制和工作機制；加強村級黨組織對農村社會組織的領導，加大農村社會組織黨員覆蓋率，充分發揮黨員的先鋒模范作用，確保農村社會組織正確的發展方向。黨組織的領導必須貫穿在農村社會組織的成立及運轉的全過程，既要認識到培育和發展農村社會組織的重要性，又要認識到加強對農村社會組織管理，尤其是加強農村社會組織中黨建工作的重要性。只有這樣做，黨組織才能在農村社會組織中發揮戰斗堡壘作用，共產黨員才能發揮先鋒模范作用。只有切實加強黨對農村社會組織的領導，才能確保民間組織堅持正確的政治方向，確保黨的路線、方針和政策在農村社會組織中得到貫徹落實，確保農村社會組織在政府有效地監督與管理下，按照本組織章程規定的宗旨開展活動，并得到健康發展。

3．2強化政府為主的管理在對待農村社會組織的問題上，政府部門的基本職能定位為引導、扶持、規范、監督、維護、整合。引導就是要求政府制定適宜政策，引導農村社會的發展，如各種以社會服務數量、質量為依據的獎勵、激勵機制，科學合理地評估、考核機制，對不同類型的農村社會組織分類指導；要著力按市場化原則改革和發展行業協會商會，積極培育農村專業經濟協會，加大扶持公益慈善類社會組織，鼓勵社會力量興辦民辦非企業單位，支持發展城鄉社區社會組織，引導和規范科、教、文、衛、體等社會組織以及隨著人民生活水平提高而逐漸涌現的新型組織。扶持就是對于各種農村社會組織首先要在資金上給予資助，只要符合登記條件的農村社會組織，政府都要給予一定的資助，也可以采用購買服務的方式，支持相應的農村社會組織開展工作，也可以派出工作人員一指導、培訓農村社會組織開展工作。規范就是要求政府完善社會組織管理的法律體系，從登記一運行一監督等管理過程都有法可依，規范不等于嚴格控制，對于農村社會組織可以放寬登記的要求，只要符合人員、場地的條件，不必拘束于資金條件，就允許登記，讓更多的農村社會組織具備合法身份。監督就是要求政府嚴格履行對農村社會組織的監管職能，作到嚴格執法，保障村民、社員(會員)的合法權益。維護就是要求政府為農村社會的生存創造一個良好的社會環境。整合就是要求政府整合農村各種類型的組織，促使其發生正面的社會效應。

3．3完善社會監督和社會組織自律相結合的機制 農村社會組織的健康發展除了社會環境的改善外，關鍵在于農村社會組織自身的發展，必須通過社會監督與自律相結合原則完善自身建設。首先，要建立以章程為核心的內部管理制度，完善農村社會組織的組織、人事、財務建設，促進農村社會組織自律機制的形成，做到自主、自律、自強，發揮更大的作用。其次，要建立社會監督體系，農村社會組織有義務主動將政策法規貫徹執行、接受捐贈、政府資助、會費等情況向社會公布，自覺接受社會監督。有關管理機構要運用現代化的手段，建立農村社會組織的發展指標體系、評估體系和監督管理系統。再次，加強農民參與權的保障、農民參與、合作意識的培養，社會監督和組織自律的交叉點在于村民自身素質建設上，核心內容就是農民民主權利意識的培養，農民參與、合作能力的提升上。