一、歐盟農業政策的形成

第二次世界大戰以后，為了實現歐洲重建，1949年成立的歐洲委員會著手嘗試西歐國家政治一體化，而其實現基礎和途徑是經濟一體化。1957年3月，法國、德意志聯邦共和國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡六國在羅馬共同簽訂了《羅馬條約》，歐洲經濟共同體就此誕生。在經濟一體化的帶動下，引發了農業一體化要求，以便通過廣泛合作，實現各成員國之間的利益平衡，實現共同的經濟福利目標。因此，在向工業品關稅同盟過渡的第一階段結束后，經法國提議，歐共體六國于1962年1月通過了“建立農產品統一市場折中協議”，這個協議是歐共體共同農業政策的最初框架。當時，由于歐共體成員國多數都是農產品凈進口國，因此，歐共體共同農業政策的主要目標是：通過促進技術進步，保證農業生產的合理發展和對所有生產要素特別是勞動力的最佳利用，來提高農業生產率；在不斷提高農業勞動生產率的基礎上，增加農業從業者的收入，從而使農業從業者能夠保持合理的生活水平；穩定農產品市場和保障供應的可靠性，為消費者提供價格合理的農產品。簡言之，共同農業政策的目標包括供給目標、收入目標和市場目標三部分。 在具體政策措施上，共同農業政策的特點是：對內實行價格支持，對外實行貿易保護。其主要措施是：統一的農產品價格、市場干預、差別關稅和出口補貼等。在價格制定方面，由共同體理事會制定統一的目標價格、門檻價格和干預價格，保護市場平衡，維護生產者和消費者的利益。在市場干預方面，主要是通過采取價格支持和生產配額等措施干預農產品購銷，調節生產和流通。但在具體的運作機制上有較大差別。在貿易措施方面，主要是通過差別關稅等措施限制共同體外部的廉價農產品進口，同時，利用出口補貼銷售共同體剩余的農產品。到20世紀90年代初，置于統一的共同農業政策管轄之下的農產品有谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒類、煙草、牛奶、肉、蛋、植物油、動物脂肪和油料等13個類別，占歐共體農產品生產的96％以上。 從政策目標角度看，共同農業政策確實起到了提高農業勞動生產率、增加農產品供給、穩定市場和價格的效果。但是，隨著大量農產品剩余的出現，導致共同財政支出的大量增加，結果使共同農業政策為此付出了高昂代價。例如，1984年，共同體用于消除剩余水產品的補貼支出達到184億歐元，到1999年升至319億歐元，是1984年的1.7倍。

二、歐盟農業政策的調整及新的農業政策

(一)歐盟共同農業政策的調整 歐共體在成立之后，經歷了三次擴大，成員發展到12個國家。1993年，歐共體更名為歐洲聯盟，目前成員已經發展到15個國家。與歐共體階段共同農業政策比較，歐盟階段共同農業政策有兩次比較大的調整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年。這兩次比較大的調整和改革，實際上是順應貿易自由化和逐步擺脫共同體內部財政壓力、提高歐盟農業國際競爭力等相互作用的結果。 為了協調烏拉圭回合談判中的立場，1992年6月，歐盟農業部長委員會正式采納共同農業政策改革方案，開始對其共同農業政策進行系統的改革。關鍵的變化表現在從過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制。其改革目標是，通過降低價格支持水平保障歐洲農業在世界上的競爭力，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環境等，促進農村發展。在具體措施上，一是降低支持價格水平和控制生產，糧食和牛肉的價格3年內降到接近國際市場水平(如谷類價格降低29％，牛肉價格降低15％)；實施耕地面積削減計劃，凍結了15％的谷物耕種面積。二是收入支持。對那些凍結了15％耕種面積的農業生產者，以不同地區的平均單位面積產量為基礎，根據種植面積給以補貼；對粗放經營的畜牧業生產者也增加補貼。三是采取農業結構調整政策，如通過建立基金，鼓勵保護環境；對55歲以上農業生產者實行提前退休制度，以便安置農業青年；扶持山區和條件差的地區發展農業等。 由于共同農業政策的改革方案覆蓋了歐盟75％的農業生產，因此，到20世紀90年代中期，歐盟在解決農產品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。一是大幅度削減了谷物公共儲備的數量，從1993年的3000萬噸下降到目前不到300萬噸的水平；二是通過休耕等措施的成功運用，成功地遏制了農產品產量上升趨勢；三是農業補貼支出比例有效大幅度的下降，歐盟總支出中用于農業的實際開支已由1988年的64.2％減至1996年的50.5％。 盡管如此，歐盟國內農業支持水平仍然位居世界前列。為了面對世界貿易組織新一輪農產品貿易談判要求，特別是來自美國和凱恩斯集團的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業政策進行更為徹底的改革。其改革目標除了繼續強調保證歐盟農業在國際上的競爭力、采取市場和收入政策外，突出強調了農業的多功能性和可持續性，強調建立歐盟共同農業政策的第二支柱，以確保歐盟農村的未來發展。根據這一議程，歐盟確定將2000-2006年的農業預算支出凍結在每年405億歐元的水平上。同時，分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼。在具體商品上，谷物和其他重要農作物的支持價格降低15％，其后是否繼續削減視市場條件決定；農民的播種面積必須減少10％，損失的50％由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20％，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養者85％的損失；奶制品配額制度將繼續執行到2006/2007市場年度，分配給經濟落后地區的配額將擴大，分三步將支持價格降低15％，農民收入損失的65％由歐盟補償。同時，還將地區發展基金，用于基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區，對生態脆弱地區提供補貼，減少有害肥料和農藥的施用，同時為植樹造林提供補貼。 經過改革以后，目前歐盟的小麥價格水平已經接近國際市場價格，但牛奶和牛肉等產品的價格仍在國際市場價格的1倍以上。共同農業政策改革也使得補貼的結構發生了很大變化。但是，補貼的絕對數量并沒有減少。如1991年，法國的農業補貼為68億歐元，其中用于市場方面(價格補貼和出口補貼)的補貼為62億歐元，用于直接補貼給農場的僅6億歐元；到1999年，法國的農業補貼上升到92億歐元，其中用于市場方面的補貼為33億歐元，用于直接補貼給農場的達到59億歐元。

三、對我國農業發展的啟示

(一)根據農業發展階段和目標制定配套的國內支持政策 在20世紀80年代之前，歐盟為解決農產品供給不足問題，主要是采取了價格支持手段刺激農產品生產，限制外部廉價農產品進口。在農產品供給問題解決之后，財政負擔和貿易自由化的壓力共同迫使歐盟調整和改革共同農業政策，把提高農產品的國際競爭力和增加農民收入作為共同農業政策改革的方向和目標。 我國的農業發展與歐盟具有一定程度上的相似性。20世紀90年代中期以來，我國農業發展進入了結構性與地區性的農產品相對過剩階段。如何提高我國農產品的國際競爭力，迎接加入WTO后帶來的現實挑戰；如何采取切實有效的措施增加農民收入，成為今后一個時期我國農業政策的主要目標。從歐盟的經驗看，價格支持政策不符合WTO的規則要求。因此，在我國農業和農村經濟戰略性結構調整中，應主要著眼于收入政策和結構政策等方面。 (二)把掛鉤的直接補貼改革為脫鉤的直接補貼 這不僅僅是WTO談判的要求，也是更好地實現國內政策目標的要求。同掛鉤的直接補貼相比，脫鉤的直接補貼至少具有兩個方面的優點：一是操作簡便，一經確定，不需要每年進行統計計算和核查；二是沒有扭曲作用，不違背市場原則，有利于比較優勢的發揮和資源的合理利用。我國目前在探討將糧食補貼改革為直接補貼時，一些部門仍然提出繼續實行掛鉤補貼的建議，這是在重復歐盟已經走過的彎路。 (三)借鑒歐盟的干預價格制度，穩定生產、穩定供應和為農民提供必要的保障 歐盟現在實行的干預價格與我國實行的保護價格制度有所不同：一是國家收購價格水平不同。歐盟現在的谷物干預收購價格確定為每噸63歐元，明顯低于正常的市場價格。而我國的保護價格是高于正常市場價格的。歐盟1992年降低了市場價格之后，使得過剩產品庫存數量在3年之內降低了90％以上。二是干預價格是有季節變化的。收獲季節后，干預價格水平按月份遞增，這樣可以避免收獲季節市場價格較低時農民都將糧食賣給國家，從而減輕國家收購的壓力。 (四)增加對農村發展方面的投入，重視農村發展 歐盟近年來一直重視加強農村發展，這次改革又加大了促進農村發展方面的投入。過去，歐盟共同農業政策只涉及市場政策領域，而農村發展政策是各成員國自己決策和支持的領域。近年來，歐盟增加列入支持農村發展的內容，其中加強對農村環境保護方面的支持，加強對農業生產標準化、提高食品質量與食品安全方面的支持等等，都值得我國學習借鑒。在我國，加大農村發展方面的國家政策性投入具有更為突出的重要意義。 我國在農村人口占多數、基礎設施落后的條件下，加大對農村發展方面的國家政策性投入具有更為突出的重要意義。近年來，我國財政用于農業特別是農村中小型基礎性建設方面的投入比重較小且使用分散。實行財政支農資金穩定增長的機制，重要的是增加投入量和優化支農資金的使用結構。同時，采取稅收優惠、貼息等多種形式支持農村發展。逐步把改善農民基本生產、生活條件為重點的中小型基礎設施建設，納入各級政府基本建設投資的范圍；逐步建立城鄉統一的稅收制度；同時逐步建立健全貧困人口救助體系、最低生活保障、退休養老等農村社會保障福利制度。