【摘要】有關(guān)社會事業(yè)建設(shè)的憲法條款，可稱為“社會憲法”或“民生憲法”，憲法從而成為公共服務(wù)根本法、“惠民根本法”。對各國民生憲法文本進(jìn)行實證研究發(fā)現(xiàn)，社會事業(yè)建設(shè)并非現(xiàn)代社會才存在、才提出的問題，而是近代國家所固有的一項任務(wù)。如今約有70%的國家憲法規(guī)定了社會事業(yè)建設(shè)，其規(guī)范類型分為政策性規(guī)定和權(quán)利規(guī)定，基本內(nèi)容涵蓋教育、就業(yè)、社會保障和文化，從憲法結(jié)構(gòu)上看主要分布在總則、基本權(quán)利一章或設(shè)立政策專章。絕大多數(shù)憲法對社會事業(yè)建設(shè)條款的可司法性沒有明確規(guī)定，這是其效力問題被爭論不休的文本根源。在憲法中規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，并在實踐中給予其更有力的憲法保護(hù)，是各國致力于改善民生的一個重要選擇。我國民生憲法的文本質(zhì)量處于世界先進(jìn)水平，關(guān)鍵是全面貫徹實施，以憲政來保障和改善民生。

【關(guān)鍵詞】民生憲法；社會憲法；社會事業(yè)；憲法政策；社會權(quán)

城邦（國家）不僅為生活而存在，實在應(yīng)該為優(yōu)良的生活而存在。[1]

——亞里士多德

想象始終從屬于觀察被一致承認(rèn)為任何健全科學(xué)思辨的首要基本條件。[2]

——孔德

引言：問題與方法

如今，憲法已與社會事業(yè)結(jié)下不解之緣。[3]現(xiàn)代憲法無論在理論上還是實踐中，都在“國家法”（即組建國家、規(guī)范政權(quán)）的基礎(chǔ)上增添了“社會法”（即保護(hù)社會、改善民生）之屬性。憲法從國家法向社會法轉(zhuǎn)變，從文本上看，就是從不規(guī)定或極少規(guī)定旨在擴(kuò)大公民福利的社會事業(yè)建設(shè)，向較多規(guī)定這些內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。[4]憲法中有關(guān)社會事業(yè)建設(shè)的條款，被德國學(xué)者稱為“社會憲法”（Sozialverfassung）。[5]鑒于社會事業(yè)之核心問題乃民生，故筆者以為亦可稱之為“民生憲法”。[6]那么，各國的民生憲法之具體圖景如何，我們是否能從中尋求一些規(guī)律并獲得新的啟發(fā)？

“一個希望受到應(yīng)有的信任的理論，必須建立在有普遍意義的事實之上。”[7]正像所有科學(xué)研究的課題一樣，我們還需要對憲法進(jìn)行更多“經(jīng)驗上的研究”。[8]“少一點‘我認(rèn)為’，多一點‘我發(fā)現(xiàn)’”，“定量化是當(dāng)代社會科學(xué)研究的重要趨勢之一。……定量研究問題雖然僅屬于研究方法問題，但它實際上已經(jīng)成為中國社會科學(xué)與國外現(xiàn)代社會科學(xué)的最主要差距之一。”[9]“在實證研究中，單純依據(jù)資料的整理和分析而不必刻意追求得出結(jié)論，照樣也可以在學(xué)術(shù)上作出貢獻(xiàn)。”[10]在上述方法論的“教唆”下，筆者嘗試對民生憲法開展文本實證研究，以統(tǒng)計數(shù)據(jù)來展現(xiàn)社會事業(yè)建設(shè)入憲的歷史和現(xiàn)狀，[11]為學(xué)界同仁提供研究資料；并細(xì)致梳理各國民生憲法之文本規(guī)范，以希促進(jìn)我們對憲法之社會法屬性、社會事業(yè)建設(shè)之立憲技術(shù)的深入體認(rèn)；同時，嘗試解答統(tǒng)計數(shù)據(jù)所直觀反映之問題，將其結(jié)論以及隱藏于數(shù)據(jù)尚未被本文察覺的問題，一并求教于各位方家。

一、國家的社會事業(yè)建設(shè)任務(wù)：入憲的歷史和歷史地入憲

國家舉辦社會事業(yè)以保障民生，這對一般的史家來說，基本上是一個現(xiàn)代史上的章節(jié)，但事實上它早在近代思想家和革命家的代表作中成為一個話題。例如，被視為自由主義始祖的洛克認(rèn)為，受到死亡威脅的人的生存權(quán)是“迫切和優(yōu)先的權(quán)利”，為此，富足有余的人應(yīng)該減少其獲得“充分滿足”的權(quán)利，這是“根本的自然法”的要求。[12]參加了美國獨立革命和法國大革命的民主主義思想家潘恩在其名著《人權(quán)論》中提出，救濟(jì)窮人的經(jīng)費“不具有施舍性質(zhì)，而是一種權(quán)利”。他還提出了包括免稅、救濟(jì)金、教育、就業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的社會改革計劃，以期保障窮人的權(quán)利。[13]法國大革命著名領(lǐng)導(dǎo)人之一羅伯斯庇爾寫道：“給予貧困者以必要的幫助，是富人對于窮人的神圣義務(wù)。”[14]

顯然，社會事業(yè)建設(shè)是近代政法哲學(xué)已開始考慮的問題，并且，這一考慮不僅僅停留在經(jīng)典著述里，還步入了作為法律體系頂端的憲法典中。縱觀歷史，最早規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的憲法是1791年法國憲法，其第一篇《憲法所保障的基本條款》中規(guī)定了公共救助和公共教育問題。[15]1793年法國憲法的序言是羅伯斯庇爾起草的“新人權(quán)宣言”，其第21-23條分別規(guī)定了公共救助、教育和社會保障。1814年挪威憲法第一次規(guī)定了就業(yè)問題。[16]1874年瑞士憲法第一次規(guī)定了文化問題。[17]同時，瑞士憲法第27條第1、4款規(guī)定了教育，第34條詳細(xì)規(guī)定了社會保險、社會救濟(jì)和勞動保障等內(nèi)容。我們看到，盡管社會事業(yè)理論和實踐體系之成熟，經(jīng)歷了從慈善事業(yè)漸進(jìn)成為社會救濟(jì)事業(yè)，再發(fā)展到積極的福利事業(yè)，并最終形成為社會事業(yè)的過程，[18]但在近代早期憲法中均已涉及到這些內(nèi)容。

可見，幾乎是在近代憲法誕生的同時（1971年法國憲法是歐洲大陸第一部、世界第二部成文憲法），社會事業(yè)建設(shè)就在憲法中占據(jù)了一席之地。因而我們說，社會事業(yè)建設(shè)問題、民生問題并非現(xiàn)代社會才存在、才提出的問題，而是近現(xiàn)代國家所固有的一項任務(wù)。

然而，這項任務(wù)的重要性程度卻呈現(xiàn)出明顯的歷史階段性特征，如下表：[19]

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 統(tǒng)計樣本總計 現(xiàn)行憲法總計 所統(tǒng)計的 憲法數(shù) 8 9 51 82 150 140 規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的憲法數(shù) 4 8 25 69 106 98 比例 50% 88.9% 49% 82.1% 70.7% 70%

不同歷史時期社會事業(yè)建設(shè)立憲（民生憲法）之?dāng)?shù)量及比例

由上表可見，總體來講，如今在憲法中規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的做法，在世界范圍來看，約占70%，[20]屬于大多數(shù)，可說是一個具有普遍性的憲法現(xiàn)象。當(dāng)然，這一普遍性是人類歷史步入現(xiàn)代之后才始出現(xiàn)的。對此，學(xué)界早有解釋，筆者在此粗略地復(fù)述為：在近代，解放個性、張揚(yáng)自由、充分發(fā)揮社會的自我調(diào)控機(jī)能才是國家生活中的主要矛盾，所以近代憲法還不具備大量規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)、成為“社會法”所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想土壤。

而本文發(fā)現(xiàn)的問題是，由于以往研究成果未做定量統(tǒng)計，所以沒有注意到上表反映出民生憲法的明顯的階段性特征——波浪式的反復(fù)，見下圖：

對此現(xiàn)象，本文嘗試從政法思想及制度之影響的角度做出以下分析：

（1）1917年之前較少規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，是因為“夜警國家”、“自由法治國”哲學(xué)占統(tǒng)治地位；1917年開始大量規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，是因為“福利國家”、“社會法治國”思潮興起。這已是憲法學(xué)常識，此不贅述。

（2）現(xiàn)在的問題是，社會事業(yè)建設(shè)立憲為什么在經(jīng)歷1917-1944年間的高峰之后，于1945-1965年間又出現(xiàn)大幅回落？這是因為，第一，上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包含1945-1966年間制定的、如今已失效的一批社會主義憲法，主要是“東歐八國”和“東亞四國”的憲法，[21]它們都規(guī)定了社會事業(yè)建設(shè)。若將這批憲法計算進(jìn)來，這一時期的民生憲法比例則接近60%，比例回落的幅度便減小了。第二，在資本主義世界，1945-1966年間民生憲法比例回落，緣于法西斯國家踐踏人權(quán)的惡行使得“二戰(zhàn)”結(jié)束后一段時間內(nèi)新自然法學(xué)思想興起，“福利國家”所必然要求的國家權(quán)力擴(kuò)張遭受懷疑和反思，故而很多國家的新憲法放棄了對社會事業(yè)建設(shè)的規(guī)定，典型就是1949年聯(lián)邦德國基本法將1919年魏瑪憲法中列舉的社會權(quán)全部刪去，只規(guī)定“社會國”作為一條基本原則。

（3）還應(yīng)注意的是，盡管1945-1966年間比1917-1944年間在比例上有大幅回落，但在憲法總數(shù)大增的情況下，規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的憲法依然占到總數(shù)的一半。筆者認(rèn)為這里的原因在于，新自然法學(xué)畢竟不同于古典自然法學(xué)，它交錯著個人本位與社會本位兩種傾向，而以社會本位傾向為主導(dǎo)。[22]“福利國家”思想非但未因質(zhì)疑而退出歷史舞臺，反而還在1948年誕生的《世界人權(quán)宣言》中站住了腳根。《世界人權(quán)宣言》對經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的列舉，對一些國家制憲產(chǎn)生了巨大影響。[23]

（4）到了1966年之后，在憲法總數(shù)繼續(xù)上升的情況下，社會事業(yè)入憲的比例大幅上升，這恐怕首先得歸功于1966年底通過的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》。這部國際人權(quán)法領(lǐng)域中的豐碑性文件雄心勃勃地旨在促進(jìn)全人類皆得享尊嚴(yán)的生活，它的理念和規(guī)范直接影響著各國立憲者的思緒。

二、政策與權(quán)利：民生憲法之兩種規(guī)范類型

細(xì)察前文所舉之法國、瑞士等近代的民生憲法例不難發(fā)現(xiàn)，這些條文并非法律規(guī)則，也不是法律原則，而是一種政策性規(guī)定，筆者稱之為憲法政策，以對應(yīng)于憲法規(guī)則和憲法原則。[24]在現(xiàn)代憲法中，政策是一種較為普遍的規(guī)范類型，其標(biāo)志性用語有如“促進(jìn)”、“鼓勵”、“提倡”、“推行”等，這些用語與憲法規(guī)則條款中的“有權(quán)”、“必須”、“不得”、“禁止”等詞語形成鮮明對比。

民生憲法以規(guī)則的形式出現(xiàn)始于20世紀(jì)，立憲者用規(guī)定公民權(quán)利的方式來體現(xiàn)社會事業(yè)建設(shè)的內(nèi)容。1917年墨西哥憲法除了有社會事業(yè)建設(shè)的政策規(guī)定之外，還第一次以權(quán)利規(guī)則規(guī)定了社會保障和就業(yè)：“任何人均有得到健康保護(hù)的權(quán)利”、“任何家庭均有權(quán)享有體面和尊嚴(yán)的住房”（第4條第3、4款）；“任何人均有從事尊嚴(yán)的、對社會有益的勞動的權(quán)利”（第123條第1款，該條還詳細(xì)規(guī)定了休息權(quán)、最低工資、勞動保障等內(nèi)容）。[25]1919年德國魏瑪憲法第一次以權(quán)利規(guī)則規(guī)定了文化：“藝術(shù)、科學(xué)及其學(xué)理為自由”（第142條）。1936年蘇聯(lián)憲法第一次以權(quán)利規(guī)則規(guī)定了教育：“蘇聯(lián)公民有受教育的權(quán)利。”（第121條第1款）

從內(nèi)容來看，規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的憲法政策意味著國家對公民負(fù)有“生存照顧”[26]之義務(wù)，這一義務(wù)可推導(dǎo)出或者說對應(yīng)著公民生存和發(fā)展所需的一系列權(quán)利——也即法學(xué)界所稱的“社會權(quán)”[27]，或與時俱進(jìn)地稱之為“民生權(quán)（利）”[28]。因此，筆者將這類以發(fā)展社會事業(yè)、促進(jìn)公民福利為直接目的的憲法政策稱為“權(quán)利型憲法政策”。[29]權(quán)利型政策和社會權(quán)就是自現(xiàn)代憲法以來，世界上并存的兩種社會事業(yè)建設(shè)立憲規(guī)范類型。這樣，也就有了兩種形式的民生憲法——政策型民生憲法和權(quán)利型民生憲法。[30]

那么，哪種類型更受各國立憲者的親睞呢？請看下表：

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 總計 （所占比例） 所統(tǒng)計的憲法數(shù) 8 9 51 82 150 無規(guī)定（既無權(quán)利型政策又無社會權(quán)的憲法數(shù)） 4 1 21 13 39 （26%） 采用權(quán)利型政策的憲法數(shù)（不論有無社會權(quán)） 4 8 25 69 106 （70.1%） 單獨采用權(quán)利型政策的憲法數(shù)（無社會權(quán)） 4 3 3 4 14 （9.3%） 既有權(quán)利型政策 又有社會權(quán)的憲法數(shù) 0 5 22 65 92 （61.3%） 單獨采用社會權(quán)的憲法數(shù)（無權(quán)利型政策） 0 0 5 0 5 （3.3%） 采用社會權(quán)的憲法數(shù) （不論有無權(quán)利型政策） 0 5 27 65 97 （64.7%） 注： 1、有自由權(quán)，但既無社會權(quán)、又無權(quán)利型政策（即沒有規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)）的憲法有28部。 2、既無自由權(quán)、又無社會權(quán)、也無權(quán)利型政策的憲法有8部。 3、有“指引式”權(quán)利規(guī)定，[31] 其指引的《世界人權(quán)宣言》規(guī)定了社會權(quán)，但無權(quán)利型政策的憲法有4部（有“指引式”權(quán)利規(guī)定的憲法共6部）。

不同歷史時期憲法中社會事業(yè)建設(shè)條款（民生憲法）之規(guī)范類型統(tǒng)計

由上表可見，（1）有權(quán)利型政策而無社會權(quán)的憲法數(shù)量很少，但比有社會權(quán)而無權(quán)利型政策的憲法多，這表明如果只采用一種規(guī)范類型來規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)的內(nèi)容，這種規(guī)范類型是政策，而不是權(quán)利（規(guī)則）。（2）有社會權(quán)而無權(quán)利型政策的憲法極少，比既無權(quán)利型政策又無社會權(quán)的憲法數(shù)量還少，這說明憲法一旦規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，基本上就會同時采用權(quán)利規(guī)范和政策規(guī)范。事實上，有些憲法在社會權(quán)之后緊接著規(guī)定促進(jìn)該項權(quán)利實現(xiàn)的政策，1936年蘇聯(lián)憲法是這種立憲例的典型，[32]1945年之后的東歐八國社會主義憲法基本都仿此模式。

憲法學(xué)界對政策入憲之利弊存在爭論，[33]站在贊成之立場上，本文要提出的問題是，憲法規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，采用政策規(guī)范好，還是權(quán)利規(guī)范好？根據(jù)上述實證數(shù)據(jù)，社會事業(yè)建設(shè)立憲的最初選擇是政策規(guī)范，更多選擇則是政策規(guī)范與權(quán)利規(guī)范并用。從1917年開始，一些國家的立憲者將國家的社會事業(yè)建設(shè)責(zé)任“翻譯”成一種權(quán)利賦予公民（即選擇權(quán)利規(guī)范），但從總體來看，無論是單獨采用政策規(guī)范還是單獨采用權(quán)利規(guī)范的憲法都是少數(shù)，絕大多數(shù)憲法是混合采用，具體分兩種情形：一是同領(lǐng)域并用，即在教育、就業(yè)等某一領(lǐng)域既規(guī)定政策又規(guī)定權(quán)利；二是跨領(lǐng)域并用，即在甲領(lǐng)域（如教育）中規(guī)定政策，在乙領(lǐng)域（如就業(yè)）中規(guī)定權(quán)利。就某一特定領(lǐng)域（如教育）而言，跨領(lǐng)域并用實質(zhì)上只是單獨采用。

那么，（1）對于最初立憲選擇是政策而非權(quán)利的問題，本文認(rèn)為這或許反映了立憲者對社會福利之權(quán)利性質(zhì)持猶豫態(tài)度（盡管潘恩早就主張其乃一種權(quán)利）。（2）對于跨領(lǐng)域并用來說，立憲者是選擇政策還是權(quán)利，其背后的主要原因很可能在于對該項社會事業(yè)建設(shè)作為法規(guī)范之實施可期待性的判斷。詳言之，對于普通民眾而言，規(guī)則的實施可期待性總是高于政策（盡管社會權(quán)的效力在學(xué)理和判例上皆存疑，但其畢竟具有規(guī)則之形式）。因此，如果對于某一領(lǐng)域的建設(shè)無速成之把握，立憲者一般就會選擇政策規(guī)范，這既可表明國家將盡力為民服務(wù)的決心，又可避免因財力有限等因素導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實現(xiàn)從而對憲法權(quán)威的損害。（3）同領(lǐng)域并用的做法，則顯示出對社會事業(yè)建設(shè)任務(wù)濃墨重彩的強(qiáng)調(diào)。雖然，無論社會主義的民生憲法還是資本主義的民生憲法，都既有政策規(guī)定又有權(quán)利規(guī)定，但同領(lǐng)域并用的立憲方式則是社會主義憲法的顯著特點。這反映了社會主義國家立憲者對保障和改善民生的豪情壯志（不論其是否理性），他們較少考慮憲法實施的可期待性，而更看重的是憲法對公民的凝聚和動員作用，例如毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》中說到：“我們現(xiàn)在要團(tuán)結(jié)全國人民，要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)和應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)的力量，為建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的。”[34]

三、民生憲法的主要內(nèi)容及其規(guī)定之繁簡

綜合各國憲法的規(guī)定情況，教育、就業(yè)、社會保障（包括社會救濟(jì)和社會保險）以及文化是民生憲法的基本內(nèi)容。從時間、空間兩個維度來考察上述四方面的立憲情況如下：[35]

教育 就業(yè) 社保 文化 規(guī)定權(quán)利型政策的憲法數(shù) 權(quán)利型政策 社會權(quán) 權(quán)利型政策 社會權(quán) 權(quán)利型政策 社會權(quán) 權(quán)利型政策 社會權(quán) 不同時期 1787-1916年 （統(tǒng)計8部） 3 0 1 0 3 0 1 0 4 1917-1944年 （統(tǒng)計9部） 7 1 5 4 6 3 2 0 8 1945-1966年 （統(tǒng)計51部） 21 13 9 24 21 10 11 3 25 1967-2004年 （統(tǒng)計82部） 67 49 42 61 67 56 59 37 69 總計 （統(tǒng)計153部） 98 63 57 89 97 69 73 40 106 不同地域 歐洲 （統(tǒng)計34部） 28 14 14 21 23 21 21 13 30 亞洲 （統(tǒng)計37部） 28 21 21 24 30 20 27 13 32 北美洲 （統(tǒng)計17部） 10 7 8 10 10 8 8 4 10 南美洲 （統(tǒng)計11部） 9 9 7 11 11 9 8 5 11 非洲 （統(tǒng)計33部） 14 8 3 17 12 8 4 2 14 大洋洲 （統(tǒng)計8部） 1 0 0 0 1 0 1 0 1 總計 （統(tǒng)計140部） 90 59 53 85 87 66 69 37 98

不同時空憲法中社會事業(yè)建設(shè)條款（民生憲法）之內(nèi)容及其規(guī)范類型統(tǒng)計

上表反映出：

第一，在內(nèi)容方面（即不論以政策形式規(guī)定還是以權(quán)利形式規(guī)定），（1）以時間維度的考察結(jié)論是：各國憲法對社會保障的規(guī)定是最多的；其次是教育，再次是就業(yè)，但都相差不大；規(guī)定最少的是文化，且與社保、教育、就業(yè)的規(guī)定數(shù)量差距較大。（2）從空間維度來看，歐、亞國家的憲法也呈現(xiàn)出上述規(guī)律，但其他幾個洲的情況則缺乏規(guī)律性。總之，時、空兩個維度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)至少說明了：發(fā)展教育和健全社會保障是各國普遍重視的社會事業(yè)建設(shè)內(nèi)容。

第二，在規(guī)范類型方面，（1）采用政策形式規(guī)定得最多的是教育，社保緊隨其后，規(guī)定得最少的是就業(yè)。（2）采用權(quán)利形式規(guī)定得最多的是就業(yè)，其次是社保，規(guī)定得最少的是文化。（3）從政策條款與權(quán)利條款的數(shù)量對比來看，無論是時間維度還是空間維度都呈現(xiàn)出這樣的規(guī)律：就業(yè)權(quán)利規(guī)范多于就業(yè)政策規(guī)范；而在教育、社保、文化方面，則是采用政策規(guī)范多于采用權(quán)利規(guī)范。

進(jìn)一步細(xì)致考察各國民生憲法的內(nèi)容，筆者發(fā)現(xiàn)，除了就業(yè)政策和就業(yè)權(quán)的內(nèi)容本身即是具體的之外，在教育、社會保障和文化方面，存在著籠統(tǒng)規(guī)定（簡）和具體規(guī)定（繁）之分。例如，在教育事業(yè)方面，它涉及義務(wù)教育、中等教育、高等教育等具體內(nèi)容，如韓國憲法（1987）規(guī)定了義務(wù)教育、終身教育兩項具體內(nèi)容（第31條），而不是籠統(tǒng)規(guī)定教育。只作籠統(tǒng)規(guī)定的如印度尼西亞憲法（1945）第31條：“政府制訂并實行一種國民教育制度，其辦法以法律規(guī)定之。”

在社會保障事業(yè)方面，它涉及生存保障（免于饑餓）、健康保障（醫(yī)療衛(wèi)生）、住房保障以及專門針對老、幼、病、殘、婦等的特殊群體保護(hù)等具體內(nèi)容，如厄瓜多爾憲法（1984）在第25、29、30條對上述四項具體內(nèi)容作了規(guī)定，而非籠統(tǒng)規(guī)定社會保障。只作籠統(tǒng)規(guī)定的如哥倫比亞憲法（1983修正）第19條第1款：“公共救濟(jì)是國家的職能。此種救濟(jì)應(yīng)給予那些身體條件不能從事勞動而又缺乏生活資料、無權(quán)向其他人要求救濟(jì)的人。”

在文化事業(yè)方面，它涉及科學(xué)技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)等具體內(nèi)容，如芬蘭憲法（1919）第78條對上述三項具體內(nèi)容作了規(guī)定，而非籠統(tǒng)規(guī)定文化。只作籠統(tǒng)規(guī)定的如格魯吉亞憲法（1995）第34條第1款：“國家促進(jìn)文化的發(fā)展，為公民創(chuàng)造自由參加文化生活的條件，發(fā)掘和豐富特色文化，承認(rèn)民族和全人類的價值，加深國際文化交往。”

還有不少憲法在同一問題上，既作籠統(tǒng)規(guī)定，又作具體規(guī)定。例如，荷蘭憲法（1983）第23條既對教育政策作了籠統(tǒng)規(guī)定，又具體到了公辦教育、私立教育以及初等教育。烏克蘭憲法（1996）第46條對社會保障作了籠統(tǒng)規(guī)定，第47、49、52條又分別規(guī)定了住宅、健康、保護(hù)兒童等具體內(nèi)容。巴拿馬憲法（1983修正）第75、76條對文化作了籠統(tǒng)規(guī)定，第78、79、80條又分別規(guī)定了科學(xué)技術(shù)、藝術(shù)、歷史遺產(chǎn)等具體內(nèi)容。

在作具體規(guī)定的情形中，有些憲法規(guī)定的具體事項較為全面，有的則只規(guī)定某一個具體事項。以教育政策為例，俄羅斯憲法（1993）第43條具體規(guī)定了學(xué)前教育、基礎(chǔ)普通教育、中等職業(yè)教育和高等教育，愛爾蘭憲法（1937）第42條則只規(guī)定了義務(wù)教育。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各國憲法對教育事業(yè)、文化事業(yè)進(jìn)行具體規(guī)定，都是采用的權(quán)利型政策規(guī)范。在社會保障事業(yè)方面，權(quán)利型政策規(guī)范和社會權(quán)規(guī)范分別都存在籠統(tǒng)規(guī)定與具體規(guī)定的情況。另外，有些美洲國家的憲法對社會事業(yè)建設(shè)規(guī)定得很詳細(xì)，如巴拿馬憲法（1983修正）共用了66個條文（第51-116條）、洪都拉斯憲法（1982）共用了71個條文（第111-181條）。

權(quán)利型政策規(guī)范的內(nèi)容繁簡情況見下表：

教育政策 社保政策 文化政策 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 總計 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同歷史時期憲法中權(quán)利型政策（政策型民生憲法）之內(nèi)容繁簡統(tǒng)計

從上表可見，（1）規(guī)定教育政策、社會保障政策的憲法中，既作籠統(tǒng)規(guī)定又作具體規(guī)定的憲法占多數(shù)；規(guī)定文化政策的憲法中，則是僅作具體規(guī)定的憲法占多數(shù)。（2）在社會保障政策中，僅做籠統(tǒng)規(guī)定的情形是最少的。這說明，很多國家的制憲者都不滿足于僅作“國家建立健全社會保障制度”這樣簡單籠統(tǒng)的規(guī)定。這無疑是正確的，因為社會保障的內(nèi)容很豐富，不做具體規(guī)定，籠統(tǒng)的社會保障條款就很容易淪為一句空話。

四、專章化之魅惑：文本結(jié)構(gòu)中的權(quán)利型政策

以憲法文本結(jié)構(gòu)為考察視野可發(fā)現(xiàn)，以社會權(quán)規(guī)范為載體的社會事業(yè)建設(shè)當(dāng)然規(guī)定于憲法中公民基本權(quán)利一章（篇），但以政策規(guī)范為載體的社會事業(yè)建設(shè)在各國憲法中有著不同的位置。

從內(nèi)容上講，憲法政策是憲法中國家機(jī)關(guān)和基本權(quán)利這兩大傳統(tǒng)內(nèi)容之外的第三種內(nèi)容。從形式上看，一些國家的憲法結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化——專門設(shè)立了與基本權(quán)利、國家機(jī)關(guān)等部分處于同一結(jié)構(gòu)層次的政策專章，其中就含有社會事業(yè)建設(shè)條款。最早設(shè)立政策專章的是1917年墨西哥憲法，其第六編名稱為“勞動與社會保險”。1919年芬蘭憲法規(guī)定的社會事業(yè)建設(shè)僅有教育和文化，均置于第八章《教育》之中。

但從世界范圍來看，并非所有憲法都設(shè)立了政策專章。權(quán)利型政策條款在憲法結(jié)構(gòu)框架中有四個“容身之所”：

（1）政策專章。例如上述芬蘭憲法第八章《教育》，以及印度憲法（1949）第四篇《國家政策之指導(dǎo)原則》、科威特憲法（1962）第二部分《科威特社會的基本組成要素》、巴西憲法（1969）第三編《經(jīng)濟(jì)和社會秩序》和第四編《家庭、教育和文化》等。

（2）基本權(quán)利專章。例如日本憲法（1946）第三章《國民的權(quán)利與義務(wù)》、西班牙憲法（1978）第一章《基本權(quán)利和義務(wù)》、海地憲法（1987）第三編《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》等。基本權(quán)利專章若有分節(jié)的，又有兩種情形：（1）以專節(jié)規(guī)定權(quán)利型政策，例如西班牙憲法第一章第三節(jié)《社會和經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)原則》；（2）以專節(jié)規(guī)定社會權(quán)，其中含有權(quán)利型政策，這種立憲例不少，例如委內(nèi)瑞拉憲法（1961）第三章《公民的義務(wù)、權(quán)利及保障》之第四節(jié)《社會權(quán)利》，土耳其憲法（1982）第二編《基本權(quán)利和義務(wù)》之第三章《社會、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)》等。

（3）總則。例如瑞士憲法（1874）第一章《總則》、圭亞那憲法（1980）第一部分《總則》之第二章《政治制度的、經(jīng)濟(jì)制度的和社會制度的原則和基礎(chǔ)》、馬來西亞憲法（1984修正）第十二章《總則及其他》、保加利亞憲法（1991）第一章《基本原則》等。

（4）序言。據(jù)目前所掌握的資料，這種情況僅5部憲法：法國1793年憲法、中非憲法（1961）、乍得憲法（1962）、馬達(dá)加斯加憲法（1975）、巴布亞新幾內(nèi)亞憲法（1975）。

從時間、空間兩個維度來考察權(quán)利型政策條款在憲法文本中的位置情況如下：

教育政策 社保政策 文化政策 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 僅 籠統(tǒng)規(guī)定 僅 具體規(guī)定 既籠統(tǒng)又具體規(guī)定 總數(shù) 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 總計 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同時空憲法中權(quán)利型政策條款（政策型民生憲法）之文本位置對比

從上表反映出，

第一，盡管“二戰(zhàn)”后，憲法中設(shè)立政策專章的做法有所增加，但它并沒有像權(quán)利型政策入憲那樣，成為一個大多數(shù)的現(xiàn)象。在社會主義憲法中也只有古巴（1976）、朝鮮（1972）和越南（1992）三部設(shè)立了政策專章。所以無論姓“資”姓“社”，將社會事業(yè)建設(shè)寫入權(quán)利專章都是主流的做法。

第二，權(quán)利型政策條款在憲法文本中位置不是唯一的，即有些憲法在兩個或幾個部分中都有規(guī)定，分三種情形：（1）同時見于權(quán)利專章和政策專章，如墨西哥憲法（1917）[36]；（2）同時見于總則和權(quán)利專章，如俄羅斯憲法（1993）[37]；（3）同時見于總則、權(quán)利專章和政策專章，如古巴憲法（1976）[38]。南美洲國家的憲法規(guī)定權(quán)利型政策的位置最為單一。而位置不單一的情況在亞洲國家的憲法中最多，有11部憲法在兩個部分規(guī)定有權(quán)利型政策。

第三，除了大洋洲之外，其他五大洲的憲法都呈現(xiàn)出相同的狀況：權(quán)利型政策規(guī)定于權(quán)利專章多于政策專章。但權(quán)利型政策見于總則或者序言的現(xiàn)象缺乏規(guī)律性。

那么，如何看待政策專章的設(shè)立？

上述統(tǒng)計分析表明，權(quán)利型政策條款在憲法中位置不是唯一的。這種在文本結(jié)構(gòu)中的“多位置性”，恰是權(quán)利型政策條款與憲法原則條款、國家機(jī)關(guān)條款、基本權(quán)利條款相比的一個鮮明特征。進(jìn)一步看，只有不到30%的憲法設(shè)立了政策專章，大多數(shù)憲法都選擇在公民基本權(quán)利一章中、與社會權(quán)一起來規(guī)定權(quán)利型政策。或問，對于已成為憲法中第三大內(nèi)容的政策條款，為什么大多數(shù)憲法沒有在形式上也賦予其獨立的地位？本文認(rèn)為可能的原因大概如下：（1）由于憲法政策分為管制型政策和權(quán)利型政策，權(quán)利型政策條款又常常與社會權(quán)條款相伴相隨，這樣就導(dǎo)致管制型政策條款與權(quán)利型政策條款難以集中在一起，所以政策專章就無法設(shè)立。（2）法律結(jié)構(gòu)不單是法律形式或法律技術(shù)問題，它同立法意圖密切相關(guān)。[39]為何許多憲法將權(quán)利型政策與社會權(quán)規(guī)定在一個條文？這是因為自從社會權(quán)規(guī)范出現(xiàn)在憲法中之后，權(quán)利型政策就成為實現(xiàn)社會權(quán)的一種專門途徑。把這二者放在一起規(guī)定，更能體現(xiàn)立憲目的。[40]順便一提的是，權(quán)利型政策與社會權(quán)相伴而行，這也從憲法文本結(jié)構(gòu)方面為“權(quán)利型政策實質(zhì)是憲法權(quán)利（社會權(quán)）”的觀點[41]找到又一個依據(jù)。（3）較少憲法設(shè)立政策專章，恐怕也與憲法政策的司法實施難題有關(guān)（此點之展開，詳見下文）。綜上，除了有利于使人們迅速找到憲法中的政策條款這一優(yōu)點之外，政策專章化很難說是一個合理的文本結(jié)構(gòu)設(shè)計趨勢。

五、留下的難題：關(guān)于可司法性的文本態(tài)度

社會事業(yè)建設(shè)入憲了，民生憲法誕生了、壯大了，但這些規(guī)范是否與傳統(tǒng)的憲法規(guī)則一樣具有可司法實施性或曰可裁判性（justiciablility）？對此，憲法上有無專門的明確規(guī)定？經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有極少數(shù)憲法對此有專門規(guī)定，其中包括肯定可司法性與否定可司法性兩種截然不同的立憲選擇。

專門規(guī)定社會權(quán)和權(quán)利型政策條款可予司法實施的是圭亞那憲法（1980），它在規(guī)定了就業(yè)權(quán)和就業(yè)政策、文化權(quán)和文化政策，以及免費醫(yī)療權(quán)、適當(dāng)住房權(quán)、免費受教育權(quán)、社會救濟(jì)權(quán)之后，第39條規(guī)定：“國會、政府、法院和其他一切公共機(jī)關(guān)有義務(wù)在本章規(guī)定的原則的指導(dǎo)下履行其職責(zé)。國會對任何法院法庭實施本章規(guī)定的原則或任何原則，都可作出規(guī)定。”

有的憲法專門規(guī)定社會權(quán)和權(quán)利型政策條款不可司法實施，具體來看，有三種情形：

（1）單純規(guī)定不可司法實施。斯里蘭卡憲法（1978）第六章規(guī)定了教育、社會福利、兒童和青年保護(hù)政策等內(nèi)容，但第29條規(guī)定：“本章各條并不授予或不硬性規(guī)定法定權(quán)利和義務(wù)，并且不得在任何法院或法庭上應(yīng)用；也不得在任何法院或法庭上提出關(guān)于同上述條文不一致的疑問。”此類立憲例還有：愛爾蘭憲法（1937）第45條[42]、孟加拉國憲法（1979修正）第8條第2款。

（2）規(guī)定不可司法實施的同時規(guī)定立法實施。這又有兩種表達(dá)方式：1明確規(guī)定立法實施的義務(wù)：印度憲法（1949）第四篇規(guī)定了就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)及其相應(yīng)政策，第37條規(guī)定：“本篇所含條款不通過任何法院實施，但本篇所述原則，系治理全國家之根本，國家在制定法律時有貫徹此等原則之義務(wù)。”這類立憲例還有馬耳他憲法（1974修正）第二章第22節(jié)。2明確規(guī)定依據(jù)法律才能予以司法實施：西班牙憲法（1978）第53條第3款規(guī)定：“公共權(quán)力的正式法律、司法實踐和行為都應(yīng)承認(rèn)、尊重和保護(hù)第三節(jié)（第三節(jié)為“社會和經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)原則”——筆者注）所承認(rèn)的原則。僅在例行司法權(quán)限中并根據(jù)闡述這些原則的法律，才可援引這些原則。”

（3）不完全否定可司法性。巴布亞新幾內(nèi)亞憲法（1975）序言第二部分“國家目標(biāo)與指導(dǎo)方針”中規(guī)定了教育、文化、公共健康等政策，正文第25條第1款規(guī)定：“除去本條第3款和4款所述的情況，國家目標(biāo)和指導(dǎo)方針的規(guī)定都是非司法性的。”[43]

總的來看，對社會事業(yè)建設(shè)條款的可司法性專門作出肯定或否定之規(guī)定的，一共不過十部憲法，絕大多數(shù)憲法對此不作規(guī)定。這或許是因為予以明確規(guī)定的兩難境地：若規(guī)定具有可司法性，則面臨實施可期待性的問題；若規(guī)定不具司法性，則不免讓人失望沮喪。回到本文上一節(jié)末尾討論的問題，設(shè)立政策專章卻又對政策條款之司法性問題不置可否的做法，會因政策條款被集中規(guī)定在一起所形成的顯眼地位而更引發(fā)質(zhì)疑和困惑。這成為較少立憲者選擇設(shè)立政策專章的又一緣由。[44]

民生憲法本身未明定可司法性，是其效力問題被爭論不休的文本根源。這不是本文要解決的課題，簡單地說，如今學(xué)界對此問題有兩點基本看法：1、憲法和人權(quán)的理論與實踐表明，權(quán)利型政策和社會權(quán)不能通過司法實施的觀點已經(jīng)過時；2、權(quán)利型政策和社會權(quán)的實施途徑是多樣的，不應(yīng)總盯著“司法化”。[45]盡管在當(dāng)下討論民生憲法實施（包括司法實施）的理論和實踐依然是個難題，但已有越來越多的學(xué)者和官員正在積極努力地探索如何將“憲法中政策”（policiesinconstitutionaltext）變?yōu)椤皯椃ㄐ哉摺保╟onstitutionalpolicies，即有憲法效力的政策），從而使政策憲法化不致淪為憲法政策化。

尾論：從民生憲法到憲政民生

1912年，法國公法學(xué)大師萊昂·狄驥寫道：“現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括：即，那些事實上掌握著權(quán)力的人……負(fù)有使用其手中的權(quán)力來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)。”[46]雖然目前使用“公共服務(wù)”一詞的憲法文本還是極少數(shù)，但各國憲法對公共服務(wù)理念的貫徹，卻已通過本文前述種種情況得以展現(xiàn)和證實，因為教育、就業(yè)、社會保障、文化等社會事業(yè)正是當(dāng)今人們所談公共服務(wù)的基本內(nèi)容。憲法中的社會事業(yè)建設(shè)規(guī)定即是國家之公共服務(wù)義務(wù)的總根據(jù)，民生憲法就是公共服務(wù)根本法，是“惠民根本法”。本文為人們更多地了解和認(rèn)識民生憲法提供了一個窗口，它展現(xiàn)了社會事業(yè)建設(shè)憲法化的幾個重要的規(guī)范層面。人們接下來當(dāng)然要關(guān)心的問題是，憲法化及其程度對于提高民生幸福指數(shù)究竟能起到多大作用？對此，筆者尚無力做出評估，暫且借用一位學(xué)者對福利權(quán)的研究結(jié)論予以回應(yīng)：雖然加強(qiáng)憲法對于福利權(quán)的陳述與福利國家的發(fā)達(dá)程度之間似乎并不存在某種嚴(yán)格的關(guān)聯(lián)性，但福利權(quán)在憲法中的不同地位，導(dǎo)致各國社會保障的政治過程和政策結(jié)果具有不同的特征。當(dāng)存在憲法權(quán)利和司法審查時，憲法實施監(jiān)督機(jī)關(guān)將更有效地對社會保障政策作出反應(yīng)。[47]換言之，在憲法實施及其監(jiān)督的動力和機(jī)制皆正常的情況下，民生憲法有助于更好地實現(xiàn)民生。這就是以憲政來保障和改善民生。所以，可以肯定的是，在憲法中規(guī)定社會事業(yè)建設(shè)，并在實踐中給予其更有力的憲法保護(hù)，是各國人民致力于改善民生的一個重要選擇。

就當(dāng)今中國而言，改善民生在現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)中的地位日益凸顯。中國憲法中的社會事業(yè)建設(shè)條款早已對此埋下伏筆。建設(shè)服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)水平，保障和改善民生，是全面貫徹實施憲法的必然要求。從文本來看，我國現(xiàn)行憲法涉及教育、就業(yè)、社保和文化事業(yè)建設(shè)，內(nèi)容全面，既有政策規(guī)定又有權(quán)利規(guī)定，與外國憲法相比，其文本質(zhì)量是先進(jìn)的。好的文本須有好的實施，保障和改善民生應(yīng)納入憲政框架予以謀劃和推進(jìn)。例如發(fā)展教育事業(yè)，前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，憲法教育政策的規(guī)定總量在各類民生政策中是最多的，這為我國“在黨和國家工作全局中，必須始終堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的位置”之決策在比較憲法學(xué)上提供了論據(jù)。在此政策之下有一系列支撐措施，其中很重要的一項是財政投入。[48]那么，中央政府對教育的財政投入是否應(yīng)成為一個憲法議題，由全國人大在審查和批準(zhǔn)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況時給予嚴(yán)格監(jiān)督？諸如此類的問題昭示我們，充分發(fā)揮憲法作為“惠民根本法”的作用，以更大的決心和更高的智慧從憲法層面來推動社會事業(yè)發(fā)展和民生改善，是一個亟需我國理論界和實務(wù)界積極應(yīng)對的重要課題。

總之，民生憲法文本的發(fā)達(dá)，呼喚民生憲法實踐的深入；民生憲法實踐的到位，必可塑造一個民生殷實的社會、一個憲政民生的國家。筆者愿意相信這樣的憲法理論和歷史趨勢。

【注釋】 [1][古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第137頁。 [2][法]奧古斯特·孔德：《論實證精神》，黃建華譯，商務(wù)印書館1996年版，第13頁。 [3]社會事業(yè)是指為了維系社會團(tuán)結(jié)和公正、保證社會可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展，由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)向社會全體成員或特定群體提供的、與民生密切相關(guān)的各種公益性支持與服務(wù)活動的總和。“社會事業(yè)”一詞雖源于西方，但在我國也很常見。早在1944年，商務(wù)印書館出版了言心哲先生的《現(xiàn)代社會事業(yè)》一書。2006年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“加強(qiáng)社會事業(yè)建設(shè)”寫入二級標(biāo)題予以高度強(qiáng)調(diào)，由此引發(fā)了國內(nèi)學(xué)界討論研究社會事業(yè)建設(shè)的新高潮。但是，對社會事業(yè)的含義進(jìn)行明確界定的文獻(xiàn)卻很少。上述關(guān)于社會事業(yè)的解釋，主要參考并綜合了下列論文對這一概念的界定：洪大用：《關(guān)于加快社會事業(yè)發(fā)展若干問題的思考》，載《新華文摘》2007年第2期；王愛學(xué)：《社會事業(yè)在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的作用分析》，載《江淮論壇》2010年第6期；王勇：《當(dāng)前我國社會事業(yè)發(fā)展存在的突出問題及對策》，載《理論界》2011年第5期。 [4]這個轉(zhuǎn)變，學(xué)界早已將其作為人類進(jìn)入現(xiàn)代史后憲法發(fā)展之新趨勢進(jìn)行了理論闡述。例如張知本：《憲法論》（1933年），殷嘯虎、李莉勘校，中國方正出版社2004年版，第40-44頁。另可參見當(dāng)代德國憲法學(xué)家迪特爾·格林（DieterGrimm）對這一歷史轉(zhuǎn)變所作的深刻闡析。——[德]迪特爾·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運作和前景》，劉剛譯，法律出版社2010年版，第31-38頁。 [5]參見張千帆主編：《憲法》，北京大學(xué)出版社2008年版，第41頁。 [6]“民生憲法”這一稱謂不僅比“社會憲法”更讓人對其要義一目了然，而且也契合當(dāng)下中國政法實踐的大背景，更易為官民雙方所接受。另，從憲法學(xué)角度思考民生問題的代表性論文有：鄭磊：《民生問題的憲法權(quán)利之維》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2008年第6期；路常青：《對民生問題的憲法拷問》，載《黑龍江社會科學(xué)》2009年第1期；龔向和、鄧煒輝：《國家保障民生義務(wù)的憲政分析》，載《河北法學(xué)》2009年第6期；朱應(yīng)平：《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學(xué)刊》2010年第6期；苗連營：《民生問題的憲法學(xué)思考》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第3期，等。 [7]《愛因斯坦文集》（第一卷），許良英等編譯，商務(wù)印書館1976年版，第106頁。 [8]這里所謂“經(jīng)驗上的研究”即指“憲法文本的研究”。——[荷]亨克·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法——通過計算機(jī)進(jìn)行的比較研究》，陳云生譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第330頁、15頁。 [9]白建軍：《法律實證研究方法》，北京大學(xué)出版社2008年版，第1頁、12頁。 [10]林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第55頁。 [11]作為統(tǒng)計樣本的憲法文本共150個，其中大多為現(xiàn)行憲法，另包括歷史上重要的憲法和憲法性文件：法國1789年人權(quán)宣言、法國1791年憲法、法國1793年憲法、1867年奧地利關(guān)于國民一般權(quán)利的國家基本法、德國1919年憲法（魏瑪憲法）、1918年蘇俄憲法、蘇聯(lián)1936年憲法、蘇聯(lián)1977年憲法、民主德國憲法（1974年修正）。統(tǒng)計樣本主要來自《世界憲法全書》（姜士林等主編，青島出版社1997年版。該書未收錄非洲國家憲法）和《世界各國人權(quán)約法》（董云虎、劉武萍主編，四川人民出版1994年版。該書不是憲法的全文匯編，而是對各國憲法中與人權(quán)、公民權(quán)有關(guān)的條款的匯編。33個非洲國家憲法條文，以及柬埔寨、尼泊爾的憲法條文來自該書）。此外，蒙古1992年憲法中譯本、阿富汗2004年憲法中譯本來自“中國憲政網(wǎng)”（中國人民大學(xué)憲政與行政法治中心主辦）。本文進(jìn)行舉例說明時，擯棄僅聚焦歐、美、日、俄等發(fā)達(dá)國家憲法的做法，而是盡量在世界范圍內(nèi)選用立憲例，以求廣泛性。比例計算保留至一位小數(shù)。 [12][英]洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第118頁。 [13][美]潘恩：《潘恩選集》，馬清槐等譯，商務(wù)印書館1981年版，第308、313頁。歷史學(xué)家湯普森（E.P.Thompson）認(rèn)為潘恩的《人權(quán)論》第二部分樹立起了20世紀(jì)社會立法的導(dǎo)航標(biāo)。參見龔向和：《作為人權(quán)的社會權(quán)》，人民出版社2007年版，第23頁。 [14][法]羅伯斯比爾：《革命法制和審判》，趙涵輿譯，商務(wù)印書館1965年版，第137頁。 [15]其條文為：“應(yīng)行設(shè)立或組織一個公共救助的總機(jī)構(gòu)，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘廢人，并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作。”“應(yīng)行設(shè)立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育應(yīng)當(dāng)是免費的，此類教育機(jī)構(gòu)應(yīng)按王國區(qū)劃的配合漸次分布之。”（1791年法國憲法的第一篇未設(shè)置“條”。） [16]挪威憲法第110條：“為每一個有勞動能力的人創(chuàng)造能夠自食其力的條件是國家義不容辭的責(zé)任。” [17]瑞士憲法第27條第3、5、6款：“鼓勵影片生產(chǎn)和在電影領(lǐng)域開展的文化活動”、“鼓勵成年人從事體操和體育運動”、“鼓勵科學(xué)研究”。 [18]梁鴻、徐進(jìn)：《社會事業(yè)、公共財政投入與經(jīng)濟(jì)增長：一個內(nèi)生框架》，載《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。 [19]歷史年代分段理由：1917年——1917年墨西哥憲法頒行，最早出現(xiàn)社會權(quán)規(guī)范；1945年——“二戰(zhàn)”結(jié)束，民族獨立國家紛紛開始制定憲法；1967年——1966年底，聯(lián)合國大會通過《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》；2004年——統(tǒng)計樣本中最近的一部憲法（阿富汗憲法）的頒行年份。 [20]夏正林博士對168個國家的憲法進(jìn)行了統(tǒng)計，其中肯定了國家應(yīng)對公民有實體性積極作為（作者稱之為“社會權(quán)”，與本文所講社會事業(yè)建設(shè)的內(nèi)涵基本相同）的憲法約占77.3%（夏正林：《社會權(quán)規(guī)范研究》，山東人民出版社2007年版，第250頁）。這與本文統(tǒng)計150部憲法所得的約70.7%的結(jié)論基本一致。 [21]具體為：阿爾巴尼亞1946年憲法、南斯拉夫1946年憲法、保加利亞1947年憲法、民主德國1949年憲法、匈牙利1949年憲法、波蘭1952年憲法、羅馬尼亞1952年憲法、捷克斯洛伐克1960年憲法、朝鮮1948年憲法、中國1954年憲法、越南1959年憲法、蒙古1960年憲法。 [22]徐愛國等：《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社2002年版，第294頁。 [23]這一點是受馬爾塞文研究各國憲法與《世界人權(quán)宣言》對社會權(quán)之規(guī)定對應(yīng)程度的啟發(fā)。參見[荷]亨克·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法——通過計算機(jī)進(jìn)行的比較研究》，陳云生譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第226頁以下。 [24]著名法學(xué)家李龍先生認(rèn)為，憲法規(guī)范是由規(guī)則、原則、國策、概念和程序性、技術(shù)性規(guī)定構(gòu)成的。——李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第128頁。關(guān)于“憲法政策”的提法，華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授有使用，見其論文《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學(xué)刊》2010年第6期。臺灣學(xué)者習(xí)慣使用“憲法基本國策”，例如陳新民：《憲法學(xué)釋論》，臺北三民書局2005年修正5版。筆者在參編憲法學(xué)教科書時提出，憲法的內(nèi)容由三種規(guī)范類型構(gòu)成：憲法規(guī)則、憲法原則和憲法政策。——參見鄧聯(lián)繁主編：《憲法學(xué)》第二章，中南大學(xué)出版社2008年版。 [25]順便指出，自民國以來，通說講1919年德國魏瑪憲法是體現(xiàn)社會法治國理念的第一部憲法。例如王世杰、錢端升指出，受益權(quán)的觀念不是“一戰(zhàn)”后的產(chǎn)物，“不過詳列積極權(quán)利的憲法則尚以1919年的德國憲法為首創(chuàng)。”（王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社，第127頁）但事實上最早的是1917年墨西哥憲法。這兩部憲法都對教育和就業(yè)作了規(guī)定；在社保方面，魏瑪憲法只用一個條文規(guī)定社會保險，墨西哥憲法設(shè)專章規(guī)定之；魏瑪憲法規(guī)定了發(fā)展藝術(shù)和科學(xué)，墨西哥憲法未予規(guī)定。 [26]可參見陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年，第52頁及以下。 [27]德國聯(lián)邦憲法法院就從聯(lián)邦憲法中的“社會國政策”中引申出社會權(quán)。參見朱應(yīng)平：《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學(xué)刊》2010年第6期。另，社會學(xué)界也有內(nèi)涵指向相同的“社會權(quán)”概念：英國著名社會學(xué)家MarshallT.H在CitizenshipandSocialClass（1949）一書中提出了公民權(quán)三維度——civilrights（市民權(quán)）、politicalrights（政治權(quán)）和socialrights（社會權(quán)），這是公民權(quán)社會學(xué)的一個基本的、經(jīng)典的分析框架。可參見陳鵬：《公民權(quán)社會學(xué)的先聲——讀T.H.馬歇爾<公民權(quán)與社會階級>》，載《社會學(xué)研究》2008年第4期。 [28]已有政治學(xué)學(xué)者使用“民生權(quán)”的提法，參見陳紅太：《中國應(yīng)選擇什么類型的民主發(fā)展模式》，載《中國特色社會主義研究》2011年第2期（該文認(rèn)為，民權(quán)包括民生權(quán)和民主權(quán)）。有法學(xué)學(xué)者指出，“民生”是中國式的權(quán)利話語模式，是社會權(quán)在政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域的表征。——袁立：《傳承與嬗變：社會權(quán)可訴性的多重面相》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）2011年第2期。 [29]還有一類憲法政策以實現(xiàn)特定的社會控制目標(biāo)和社會秩序為直接目的，可稱為“管制型憲法政策”。參見拙文：《服務(wù)型政府視野下的權(quán)利型憲法政策導(dǎo)論》，載江必新主編：《行政規(guī)制論叢》（2010年卷），法律出版社2011年版，第94頁。權(quán)利型憲法政策是社會學(xué)和公共行政學(xué)上“社會政策”概念的核心內(nèi)容之一。 [30]夏正林博士也做了一種“規(guī)范類型”的分析，但他劃分類型的標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范的效力。他認(rèn)為，體現(xiàn)社會權(quán)價值的憲法規(guī)范（他稱之為“社會權(quán)規(guī)范”，不同于本文從規(guī)范形式角度所講的社會權(quán)規(guī)則）主要包括規(guī)則與原則兩種類型，前者是確定的憲法權(quán)利，是主觀權(quán)利；后者是不確定的憲法權(quán)利，不能被直接主張（但其中包含的必要的最低限度的社會權(quán)是能被直接主張的）；此外還有政策，它是無法律拘束義務(wù)的規(guī)范。——參見，夏正林：《社會權(quán)規(guī)范研究》，山東人民出版社2007年版，第4章第3節(jié)（第151頁以下）。 本文將社會事業(yè)建設(shè)憲法規(guī)范類型分為政策和規(guī)則，而未包括原則，是因為本文的劃分標(biāo)準(zhǔn)不是規(guī)范的效力，而是規(guī)范的形式。從規(guī)范形式上看，各國憲法對社會事業(yè)建設(shè)的規(guī)定，都是以確定具體政策目標(biāo)的形式所作的，而不是以樹立抽象價值準(zhǔn)則的形式所作的。例如愛爾蘭憲法（1937）第45條第1款“國家應(yīng)竭力通過有效地維護(hù)社會秩序，使公正和博愛充滿國家生活的一切組織，來促進(jìn)全體人民的幸福”、俄羅斯憲法（1993）第7條第1款“俄羅斯聯(lián)邦是社會國家，其政策目的在于創(chuàng)造保障人的體面生活與自由發(fā)展的條件”，這類規(guī)定屬于原則；愛憲第45條第2款“國家特別應(yīng)指導(dǎo)其政策，以保證（一）全體公民不分男女皆可獲得生活資料，并可通過其職業(yè)獲得合理供給家庭所需的資料……”、俄憲第7條第2款“在俄羅斯聯(lián)邦，保證人的勞動與健康，規(guī)定有保障的最低勞動報酬額，保證國家對家庭、母親、父親、子女、殘廢人和老年人實施幫助，發(fā)展社會服務(wù)體系，建立國家養(yǎng)老金、補(bǔ)助金以及其他社會保障”，這類規(guī)定屬于政策。由于政策和原則的效力問題素有爭議，再加之夏正林博士業(yè)已發(fā)現(xiàn)“在許多國家的憲法文本中，對社會權(quán)價值的敘述并沒有區(qū)別政策與原則的不同效力，甚至沒有區(qū)別政策原則和基本權(quán)利”（《社會權(quán)規(guī)范研究》第167頁），甚至在措辭上都將“政策”和“原則”捆綁起來（例如印度、愛爾蘭、西班牙等國憲法中采用的“國家政策之指導(dǎo)原則”、“社會政策指導(dǎo)原則”、“社會和經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)原則”等語詞）等因素，所以，基于形式的規(guī)范類型框架比基于效力的規(guī)范類型框架更加清晰、簡明和周延。 [31]所謂“指引式”權(quán)利規(guī)定，是指除了在憲法序言中宣告承認(rèn)某權(quán)利宣言關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定之外，整個憲法中再無關(guān)于基本權(quán)利的具體規(guī)定（或者僅提到個別權(quán)利），例如《馬里共和國憲法》（1960）序言第三段：“馬里共和國莊嚴(yán)重申1948年12月10日《世界人權(quán)宣言》所確認(rèn)的關(guān)于人和公民的權(quán)利和自由。”詳見敖雙紅，蔣清華：《公民基本權(quán)利的規(guī)定方式和限制方式》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2005年第5期。 [32]例如第121條第1款：“蘇聯(lián)公民有受教育的權(quán)利”，第2款：“這種權(quán)利的保證是：在教育和生活、生產(chǎn)相聯(lián)系的基礎(chǔ)上實行八年制普及義務(wù)教育；廣泛發(fā)展中等一般技術(shù)教育，各種職業(yè)教育，中等專業(yè)和高等教育，盡力發(fā)展夜校和函授學(xué)校，對各種教育都實行免費的國家的助學(xué)金制度；各地學(xué)校用當(dāng)?shù)卣Z言講課；在工廠、國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊中對勞動者進(jìn)行免費的生產(chǎn)教育、工藝教育、農(nóng)藝教育。” [33]筆者對此爭論做了梳理，可參見鄧聯(lián)繁主編：《憲法學(xué)》，中南大學(xué)出版社2008年版，第63-64頁。 [34]《毛澤東文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第329-330頁。 [35]進(jìn)行空間維度的統(tǒng)計分析時，對于手頭資料中含有一國歷史上多部憲法文本的，只統(tǒng)計其中最近的一部憲法（如法國1958年憲法），這類憲法絕大多數(shù)是現(xiàn)行憲法。 [36]墨西哥憲法第一編第一章《個人權(quán)利保障》中規(guī)定了教育政策，第六編《勞動與社會保險》對社會保險作了詳細(xì)規(guī)定。 [37]俄羅斯憲法第一章《憲法制度的原則》中籠統(tǒng)規(guī)定了社會保障政策，第二章《人和公民的權(quán)利與自由》中具體規(guī)定了社會保險、住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育政策。 [38]古巴憲法第一章《國家政治、社會和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》中籠統(tǒng)規(guī)定了就業(yè)、教育、文化和社保政策，第四章《教育和文化》中具體規(guī)定了教育政策和文化政策，第六章《權(quán)利、義務(wù)和基本保障》中具體規(guī)定了社會保險、社會救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生等政策。 [39]劉作翔主編：《法理學(xué)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第323頁。 [40]例如，1936年蘇聯(lián)憲法是將權(quán)利型政策與社會權(quán)規(guī)定在一起的典型。對此，斯大林在《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》中指出，這是蘇聯(lián)憲法的特點之一，它不限于規(guī)定公民的形式權(quán)利，而把重點放在保障這些權(quán)利的問題上，放在實現(xiàn)這些權(quán)利的手段的問題上。這體現(xiàn)的是“社會主義的民主主義”，而非“通常的”“公認(rèn)的”一般民主主義。——《斯大林選集》（下卷），人民出版社1979年版，第402頁。 [41]筆者在《服務(wù)型政府視野下的權(quán)利型憲法政策導(dǎo)論》一文中已提出這個觀點。參見江必新主編：《行政規(guī)制論叢》（2010年卷），法律出版社2011年版，第95頁。 [42]需指出的是，愛爾蘭憲法第45條所規(guī)定的不可司法實施性只針對該憲法第十三章《社會政策指導(dǎo)原則》規(guī)定的就業(yè)、社會保障等政策內(nèi)容，規(guī)定在第十二章《基本權(quán)利》中教育政策的實施不適用第45條之規(guī)定。 [43]巴布亞新幾內(nèi)亞憲法第25條第3款規(guī)定：“如果我們能夠恰當(dāng)?shù)乩斫狻⑦\用、行使或?qū)嵤┠骋环苫蚍少x予的某一權(quán)力（無論這一權(quán)力是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、管理權(quán)還是其他權(quán)力），能夠像貫徹國家目標(biāo)與指導(dǎo)方針那樣去貫徹議會和本憲法的意圖，則我們在凡是能這樣做的地方都應(yīng)當(dāng)這樣去做。”第4款規(guī)定：“本條第1款不適用于調(diào)查委員會或根據(jù)第三章第二節(jié)（領(lǐng)導(dǎo)法典）規(guī)定專門建立的其他機(jī)構(gòu)的司法權(quán)限，它們在所有有關(guān)案件中都應(yīng)該充分考慮國家目標(biāo)與指導(dǎo)方針。” [44]而恰有文章提出，政策專章化的做法為憲法適用過程中如何運用政策條款提供了便利。但該文對此觀點并未做出充分論證。——汪強(qiáng)：《中國憲法中社會政策條款研究》，碩士論文，華東政法學(xué)院，2007年，第45頁、46頁。 [45]這方面的主要著作有：龔向和《作為人權(quán)的社會權(quán)》（人民出版社2007年版）、胡潔敏《福利權(quán)研究》（法律出版社2008年版）、柳華文主編《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利可訴性研究》（中國社會科學(xué)出版社2008年版）、黃金榮《司法保障人權(quán)的限度——經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利可訴性問題研究》（社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版），以及新近的代表性論文：聶鑫《憲法社會權(quán)及其司法救濟(jì)——比較法的視角》（載《法律科學(xué)》2009年第4期）、侯宇清《論南非憲法法院對社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保護(hù)》（載《求索》2010年第11期）、袁立《中國社會權(quán)可訴性的行政法之路》（載《中共南京市委黨校學(xué)報》2010年第2期）和《中國社會權(quán)司法保護(hù)路徑的建構(gòu)》（載《南通大學(xué)學(xué)報·社會科學(xué)版》2011年第3期）等。 [46][法]萊昂·狄驥：《公法的變遷：法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第446頁。 [47]參見胡潔敏：《福利權(quán)研究》，法律出版社2008年版，第79頁。 [48]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》強(qiáng)調(diào)始終堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的位置，并指出，教育投入是是公共財政的重要職能，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項收入，把教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。《綱要》明確提出：“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4％。”