作者：梅智勝，張文生，王永炎

【關(guān)鍵詞】 美國；野生動植物保護(hù)法；野生藥材資源保護(hù)；瀕危

2008年5月，美國國會通過了由美國農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局(APHIS)再次修訂的《野生動植物保護(hù)法》(Lacey Act)。目前， APHIS與美國海關(guān)與邊境保護(hù)局(CBP)、林業(yè)局(USFS)等其他相關(guān)機(jī)構(gòu)正在共同推行該法規(guī)的逐步實(shí)施，而自2008年12月15日起，Lacey Act修訂案有關(guān)進(jìn)口植物及植物制品申報(bào)的規(guī)定已經(jīng)開始執(zhí)行。由于該法案涉及面廣，對我國產(chǎn)品輸美貿(mào)易潛在影響很大，已引起國內(nèi)出口企業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)界及政府管理部門的高度關(guān)注。筆者認(rèn)為，美國Lacey Act修訂案的實(shí)施應(yīng)該成為我國進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)野生藥材資源的契機(jī)。

1 《野生動植物保護(hù)法》修訂案基本概況

Lacey Act主旨是通過立法的形式保護(hù)野生動植物，禁止非法獲得、加工、運(yùn)輸和買賣野生動物、魚類和植物的貿(mào)易，禁止對野生動植物的貨運(yùn)文件作假。Lacey Act前后經(jīng)過多次修訂，重要的幾次修訂發(fā)生在1969、1981年和1988年。2008年5月22日，美國APHIS又重新修訂了該法案。此次修訂案增加了打擊木材非法采伐，并規(guī)定任何人在州際或海外貿(mào)易中違反國內(nèi)或國際法律進(jìn)口、出口、運(yùn)輸、出售、收受、獲取、收購下列來自外國的植物(少數(shù)除外)，即屬違法。①在違反外國植物保護(hù)法規(guī)的情況下擅自取走、運(yùn)輸、擁有或出售的植物；②在沒有繳付必需的林區(qū)使用費(fèi)、稅或未付費(fèi)的情況下擅自取走、運(yùn)輸、擁有或出售的植物；③在違反任何植物出口或轉(zhuǎn)運(yùn)法規(guī)限制的情況下擅自取走、運(yùn)輸、擁有或出售的植物。

此次修訂的主要變動包括：①管理范圍由“瀕臨滅絕的動植物管理”擴(kuò)展到“整個野生植物及其產(chǎn)品”；②要求2008年12月15日后進(jìn)口到美國的野生植物及其產(chǎn)品，進(jìn)口商須填報(bào)“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”；③對違法植物及產(chǎn)品要采取扣押、罰款和沒收措施，對申報(bào)虛假信息、錯誤標(biāo)識等行為也要采取處罰措施。按照Lacey Act修訂案的規(guī)定，重罪將處以個人5年徒刑及25萬美元罰金(公司將被處以50萬美元罰金)[1]。

2 《野生動植物保護(hù)法》修訂案涉及的植物及產(chǎn)品范圍

此次修訂案重新定義了植物及產(chǎn)品的概念，將“植物及產(chǎn)品”定義為：植物界的所有野生植物，包括根、種子、其他植株組成部分及其產(chǎn)品，包括天然林木或人工種植林木。該修訂案要求進(jìn)口商申報(bào)的產(chǎn)品范圍非常廣泛，涵蓋活植物、植株組成部分、木材、木漿、紙、紙板，以及含有某些植物成分的產(chǎn)品如家具、工具、雨傘、體育用品、印刷品、樂器、植物提取物、紡織品等。

修訂案明確規(guī)定以下3類植物可以免除進(jìn)口申報(bào)：第一類是除樹以外的“常規(guī)栽培植物”和“常規(guī)糧食作物”(含根、種子、其他植株部“常規(guī)栽培植物”和“常規(guī)糧食作物”范圍)；第二類是供實(shí)驗(yàn)室或田間試驗(yàn)研究使用的植物繁殖材料科學(xué)樣本(包括根、種子、胚質(zhì)、其他植株部分及其產(chǎn)品)；第三類是擬用于種植的植物。但對于上述第二、三類植物，如符合下列情況仍需要進(jìn)行申報(bào)：①屬于《瀕危野生動植物物種國際公約》(CITES)附件所列植物；②屬于美國1973年《瀕危物種法》(ESA)所列的瀕危或受威脅物種；③依據(jù)美國任何一個州有關(guān)物種保護(hù)的法律，屬于本地瀕臨滅絕的物種。

3 《野生動植物保護(hù)法》修訂案規(guī)定的進(jìn)口申報(bào)內(nèi)容

此次修訂案規(guī)定，從2008年12月15日起，凡進(jìn)口到美國的受限植物及植物產(chǎn)品，進(jìn)口商需填報(bào)“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”，申報(bào)內(nèi)容包括植物的拉丁學(xué)名(明確到種)、貨值、數(shù)量(包括計(jì)量單位)、產(chǎn)地來源國等信息。申報(bào)內(nèi)容須符合下列規(guī)定：①若用于生產(chǎn)該植物產(chǎn)品的植物種類多樣，且確切種類不明，進(jìn)口商須申報(bào)可能用于生產(chǎn)該植物產(chǎn)品的每種植物名稱。②若用于生產(chǎn)該植物產(chǎn)品的植物品種來自多個國家，且確切國家不明，進(jìn)口商須申報(bào)每個可能的植物來源地國家名稱。③對紙張和紙板類植物產(chǎn)品，如含有可回收植物成分，進(jìn)口商須申報(bào)可回收植物成分的平均百分比及不可回收植物成分的信息；專門用作包裝材料(如支撐、保護(hù)或裝載其他物品)的植物及植物產(chǎn)品，不需要進(jìn)口申報(bào)，但如果包裝材料本身屬于進(jìn)口商品，則也需要進(jìn)口申報(bào)。

4 《野生動植物保護(hù)法》修訂案實(shí)施計(jì)劃

根據(jù)Lacey Act修訂案，美國對進(jìn)口植物及產(chǎn)品申報(bào)的實(shí)施將分階段進(jìn)行，并對具體的實(shí)施時間表和每一階段涉及的植物及產(chǎn)品范圍進(jìn)行了多次擬定和修改。2009年2月3日，APHIS修訂了之前(2008年10月8日)擬定的實(shí)施計(jì)劃，將每一階段的實(shí)施時間由3個月延長到6個月，整個實(shí)施時間為2008年12月15日－2010年9月30日。對每一實(shí)施階段涉及的植物及產(chǎn)品范圍按照加工程度及成分復(fù)雜性進(jìn)行了重新調(diào)整。新修訂的申報(bào)實(shí)施時間表和涉及的植物及產(chǎn)品范圍如下。

2008年12月15日－2009年3月31日為第一階段：對進(jìn)入美國的野生植物及產(chǎn)品開始要求進(jìn)口商提供“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”。在APHIS網(wǎng)站提供申報(bào)單式樣。此階段只需紙質(zhì)申報(bào)且為自愿提供，未申報(bào)的進(jìn)口商不受任何處罰，但不得偽造申報(bào)信息，否則可能遭起訴。 2009年4月1日(即美國電子申報(bào)系統(tǒng)實(shí)施日期)－2009年9月30日第二階段：涉及HS編碼44章(木材及木制品)內(nèi)的4401(薪材)、4403(原木)、4404(箍木、木劈條、木樁及削尖木樁)、4406(鐵道及電車道枕木)、4407(縱鋸木或縱削木)、4408(裝飾木板)、4409(任何一邊、端或面制成連續(xù)形狀的木材)、4417(木工具、工具手柄、掃帚手柄)、4418(建筑及木工用木材)，均強(qiáng)制要求提供“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”，并采用電子申報(bào)系統(tǒng)。

2009年10月1日－2010年3月31日第三階段：包括上述受限植物及產(chǎn)品，以及HS編碼44章(木材及木制品)內(nèi)的4402(木炭)、4405[木絲(刨花)]、4410(刨花板)、4414(纖維板)、4412(膠合板、膠合鑲板)、4413(強(qiáng)化木材)、4414(木構(gòu)架)、4415(木箱、木盒)、4416(木桶)、4419(木質(zhì)餐具和廚具)、4420(木質(zhì)鑲飾物、木匣、木雕)；47章(木漿)內(nèi)的4701(機(jī)械木漿)、4702(化學(xué)溶解木漿)、4703(硫酸鹽木漿)、4704(亞硫酸鹽木漿)、4705(機(jī)械化學(xué)木漿)，均強(qiáng)制要求提供“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”，并采取電子申報(bào)系統(tǒng)。

2010年4月1日－2010年9月30日第四階段：包括上述受限植物及產(chǎn)品，以及HS編碼44章(木材及木制品)內(nèi)的4421 (未列明或未包括在其他章節(jié)的木制品)，48章(紙和紙制品)內(nèi)的4801(新聞紙)、4802(未經(jīng)涂布的書寫紙)、4803(衛(wèi)生紙、面巾紙)、4804(未經(jīng)涂布的牛皮紙)、4805(其他未經(jīng)涂布的紙及紙板)、4806(植物羊皮紙等)、4807(復(fù)合紙及紙板)、4809(復(fù)寫紙)、4810(經(jīng)涂布的紙和紙板)、4811(除4803、4809及4810外經(jīng)涂布的紙等)，94章(家具等)內(nèi)的940169(帶木框架坐具)、940330(辦公用木家具)、940340(廚房用木家具)、940350(臥室用木家具)、940360(其他木家具)、940370(木家具部件)，均強(qiáng)制要求提供“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”，并采取電子申報(bào)系統(tǒng)。

今后，第二階段的需申報(bào)產(chǎn)品名單基本不會有變化，但對于第三、四階段的產(chǎn)品名單，將視情況進(jìn)行增加，并給予個人和企業(yè)至少6個月的時間進(jìn)行調(diào)整適應(yīng)；同時，APHIS還將繼續(xù)針對未列入申報(bào)實(shí)施時間表的產(chǎn)品名單之內(nèi)的其他產(chǎn)品，考慮是否有必要也采取申報(bào)制度，并對如何實(shí)施申報(bào)征求公眾意見。 須強(qiáng)調(diào)的是，上述分階段實(shí)施計(jì)劃只適用于進(jìn)口申報(bào)的規(guī)定，并非針對Lacey Act的其他法律規(guī)定和法律責(zé)任。

5 《野生動植物保護(hù)法》修訂案的實(shí)施對我國的潛在影響

首先，Lacey Act修訂案要求美國進(jìn)口商申報(bào)的產(chǎn)品種類非常廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對瀕臨滅絕生物物種的保護(hù)，涉及很多商品種類，當(dāng)前對我國出口木材及木制品貿(mào)易影響可能最大。該法案要求美國進(jìn)口商提報(bào)“植物及產(chǎn)品申報(bào)單”，必然轉(zhuǎn)化為由進(jìn)口商要求出口企業(yè)提供相關(guān)信息。但準(zhǔn)確提供產(chǎn)品的植物學(xué)名、產(chǎn)地來源國家等在操作方面存在較大難度，特別是涉及到一些合法性證明，如出口木制品涉及到從第三國進(jìn)口的木材。對如此眾多的產(chǎn)品要求進(jìn)口申報(bào)，無形中增加了一道進(jìn)口申報(bào)審核環(huán)節(jié)，提高出口成本，必然對我國產(chǎn)品在美國順利通關(guān)構(gòu)成限制。其次，Lacey Act修訂案具體實(shí)施范圍及操作具體細(xì)節(jié)尚不明確，同時，美國各州之間法律訴訟不同、執(zhí)行掌握尺度不一，操作復(fù)雜性及未知因素較大，也會對我國產(chǎn)品出口造成潛在影響。

根據(jù)中國醫(yī)藥保健品進(jìn)出口商會數(shù)據(jù)，2008年我國提取物進(jìn)出口總額為6億美元，其中出口5.3億美元，同比增長11.12%，但出口量下跌10.70%，呈現(xiàn)量跌價增的趨勢。出口目的地因金融危機(jī)影響發(fā)生了較大變化，日本、美國、墨西哥分列前三甲，而2007年出口前三大市場是美國、日本和韓國[2]。由于金融危機(jī)導(dǎo)致美國普通民眾的消費(fèi)能力下降，對來源于植物提取物產(chǎn)品的消費(fèi)亦明顯下降。而且，隨著金融危機(jī)的持續(xù)，我國植物提取物產(chǎn)品輸美將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 在當(dāng)前我國出口的植物提取物產(chǎn)品中，涉及的許多植物已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模種植，如甘草、青蒿、綠茶、麻黃草等，但仍有部分產(chǎn)品來源于野生植物，如積雪草、淫羊藿等，處于野生與種植資源共存狀態(tài)。很多植物提取物小品種，由于出口的數(shù)量和規(guī)模不確定，出口目的國的需求也不盡相同，目前還沒有實(shí)施大面積的人工種植[2]。預(yù)計(jì)這類產(chǎn)品今后出口美國將受到一定的限制。

6 對我國保護(hù)野生藥材資源的啟示

6.1 完善法律體系

6.1.1 制定專門法律

野生藥材資源的可持續(xù)利用原則必然要求我國以綜合的長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)對藥材資源進(jìn)行開發(fā)利用，其立法亟待解決的首要問題是制定專門的野生藥材資源保護(hù)法律，對其資源保護(hù)及綜合性開發(fā)進(jìn)行法律規(guī)定。我國目前尚無相關(guān)的專門法律，制定《野生藥材資源保護(hù)法》并與其他環(huán)境與資源保護(hù)的專門法律相協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)野生藥材資源可持續(xù)利用、滿足當(dāng)今及未來社會發(fā)展的長期需要。

6.1.2 修訂原有法律法規(guī)

我國在尚未制定《野生藥材資源保護(hù)法》之前，對于原有的野生藥材資源保護(hù)法律規(guī)范，應(yīng)根據(jù)野生藥材資源保護(hù)的新原則和新制度以及其他客觀情況的變化予以適時修訂，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下我國野生藥材資源保護(hù)工作的現(xiàn)狀。這是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

6.1.3 加強(qiáng)地方性立法

我國各地區(qū)自然條件差異很大，野生藥材資源空間分布的區(qū)域特性十分突出，各地區(qū)的藥材品種、類型、數(shù)量、開發(fā)利用方式各具特色。如東部季風(fēng)區(qū)域的栽培藥材人參、浙八味(貝母、白術(shù)、延胡索、玄參、天麻、白芍等)、四大懷藥(地黃、牛膝、山藥、菊花)等，西北干旱區(qū)域的野生藥材甘草、麻黃、黃芪、黃芩及栽培藥材黨參、當(dāng)歸、枸杞子等，青藏高原區(qū)域的高山紅景天、冬蟲夏草、麝香等。全國性的法律規(guī)范不可能包容各地的具體情況，野生藥材資源保護(hù)的地方性立法大有可為。應(yīng)遵循自然的空間分配規(guī)律，因地制宜確定資源保護(hù)與開發(fā)的方式與范圍，制定出具有地方特色的保護(hù)規(guī)范。

6.1.4 制定與國際公約相配合的法律法規(guī)

為保障我國在國際環(huán)境關(guān)系中的權(quán)益和履行承諾的國際義務(wù)，在野生藥材資源保護(hù)領(lǐng)域，非常有必要根據(jù)我國的具體情況，在有關(guān)法律規(guī)范中對地道藥材、野生及人工培育藥用植物品種等內(nèi)容做出具體規(guī)定，制定與國際自然環(huán)境保護(hù)公約相配合的法律法規(guī)。這樣可使我國國內(nèi)法與締結(jié)或參加的國際條約有效銜接，從而適應(yīng)當(dāng)代資源領(lǐng)域的國際合作并減輕我國的履約壓力。

6.2 確立法律制度

6.2.1 資源權(quán)屬制度

盡管我國現(xiàn)行法律規(guī)定自然資源歸國家和集體所有，但由于缺乏具體的資源產(chǎn)權(quán)主體代表，在制度上又沒有明確中央、地方、部門及個人的權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致各種開發(fā)者爭奪資源而不顧其可持續(xù)利用。在野生藥材資源保護(hù)立法中應(yīng)嚴(yán)格界定并落實(shí)所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)與開發(fā)利用權(quán)的各自歸屬，改變資源行政主管部門雙重身份的弊端，將所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)徹底分開。推行“誰保護(hù)誰享有、誰開發(fā)誰投資、誰受益誰補(bǔ)償”的產(chǎn)權(quán)制度，建立野生藥材資源產(chǎn)權(quán)侵權(quán)救濟(jì)法律制度，并做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。

6.2.2 環(huán)境影響評價制度

我國目前的環(huán)境影響評價制度是針對建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境質(zhì)量影響的評估，隨著野生藥材資源保護(hù)工作的進(jìn)一步開展，應(yīng)將環(huán)境影響評價制度擴(kuò)大到一切對野生藥材有影響的建設(shè)項(xiàng)目和自然資源開發(fā)項(xiàng)目；同時，還應(yīng)開展對野生藥材資源保護(hù)本身的影響評價，主要內(nèi)容是確立野生藥材的開發(fā)利用及外來物種引入的生態(tài)安全認(rèn)證制度。

6.2.3 資源規(guī)劃制度

根據(jù)我國野生藥材資源保護(hù)與利用的特點(diǎn)以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在一定規(guī)劃期內(nèi)對野生藥材資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)和管理做出總體安排；從宏觀上解決野生藥材資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、當(dāng)前利益與長期持續(xù)發(fā)展的矛盾以及資源分配問題，以盡可能用最佳的結(jié)構(gòu)和形式開發(fā)利用資源，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

6.2.4 資源有償使用制度 目前，我國許多野生藥材資源更新的補(bǔ)償機(jī)制處于空白或不完善狀態(tài)，許多藥材仍停留在無價和無償開發(fā)階段，這大大加劇了資源利用效率低下、破壞浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的局面。應(yīng)當(dāng)依照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對資源利用遵循有償使用原則。野生藥材資源開發(fā)利用應(yīng)交納資源補(bǔ)償費(fèi)，用于資源的保護(hù)與利用研究工作。

6.3 應(yīng)注意的幾點(diǎn)問題

6.3.1 進(jìn)行調(diào)查研究

當(dāng)前，我國有必要從藥用價值、分類學(xué)意義、野生資源量、野生資源減少速率、栽培狀況、保護(hù)現(xiàn)狀和綜合開發(fā)利用現(xiàn)狀幾方面提出統(tǒng)一量化標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能避免可能的偏見和局限性，明確保護(hù)對象。這是立法的基礎(chǔ)性工作。同時，為了履行CITES公約，要求我國動植物學(xué)家及中藥材專家必須及時準(zhǔn)確地掌握我國野生中藥材資源的現(xiàn)狀，監(jiān)測其國際貿(mào)易，從而在保證野生藥材資源的可持續(xù)利用和貿(mào)易的前提下，管制那些由于大規(guī)模開發(fā)和國際貿(mào)易而導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)滅絕”的物種，并可通過CITES向公約大會提出將某種動植物列入管制物種名錄。

6.3.2 注意立法協(xié)調(diào)性

在內(nèi)部協(xié)調(diào)性上，法律規(guī)范既要規(guī)定行為模式，又要規(guī)定法律后果。在縱向協(xié)調(diào)性上，要與現(xiàn)有法律、行政法規(guī)或者相關(guān)的地方性法規(guī)和行政規(guī)章之間保持協(xié)調(diào)一致；在橫向協(xié)調(diào)性上，要與各部門法如民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、行政法之間保持協(xié)調(diào)一致。在野生藥材資源保護(hù)過程中，只有實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)性，才能對動植物藥材的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行切實(shí)保護(hù)，有效實(shí)現(xiàn)野生藥材資源的保護(hù)與可持續(xù)利用。

6.3.3 針對我國國情

我國可通過立法，把政府扶植和市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)動社會各方面力量，促進(jìn)發(fā)展野生藥材種養(yǎng)業(yè)，鼓勵進(jìn)行野生藥材品種的科學(xué)研究，如野生變家種、瀕危藥材遷地、野生動物馴化等，通過人工繁殖和規(guī)模栽培以及瀕危品種代用品的研究，使這些藥用珍稀瀕危動植物得到保護(hù)和發(fā)展。目前我國已建立了相當(dāng)數(shù)量的中藥材生產(chǎn)基地，許多珍稀瀕危藥用植物經(jīng)過系統(tǒng)研究，已具有成熟的人工栽培技術(shù)，其中杜仲、厚樸、天麻等100多種瀕危植物已實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模生產(chǎn)，能基本滿足市場需求。藥用瀕危動物的養(yǎng)殖業(yè)也有進(jìn)展，徹底改變了藥用動物依賴野生資源的歷史。對于通過人工養(yǎng)殖擺脫瀕危狀態(tài)的中藥材物種，應(yīng)對其經(jīng)營管理制度做出新的規(guī)定。

7 結(jié)語

利用野生動植物是人類醫(yī)療保健的需要，但保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)瀕危珍稀動植物、保護(hù)生物多樣性又是人類社會生存與發(fā)展的需要，而野生藥材資源的可持續(xù)利用更關(guān)系著中醫(yī)藥事業(yè)的生死存亡，實(shí)現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)有序發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的問題。總之，在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，完善或頒布更為嚴(yán)格的保護(hù)藥用野生動植物的法律，切實(shí)有效地保護(hù)野生藥材資源的可持續(xù)性發(fā)展，不僅是十分必要的，而且也是可行的。隨著中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展和藥材資源保護(hù)與利用的矛盾日益尖銳化，這一任務(wù)將越來越緊迫。

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