作為一個人口超過北美、歐洲和日本總和的國家，持續25年的高速增長創造了世界奇跡。任何體系處于高速增長時期，都會發生不均衡。沒有不均衡就沒有。在市場經濟條件下，不均衡應當能夠自動得到調整，中長期會趨向均衡。但是，中國改革開放以來，特別是最近一些年里，形成了非常獨特的非均衡形態。不僅持續時間很長，而且范圍極廣，提高了發展成本，降低了增長效益，限制了未來的潛力。樹立發展觀，落實“五個統籌”，必須實現中國經濟的均衡發展。

一、特殊的非均衡表現

中國是國際公認的發展潛力最大的國家。現階段面臨的問題也堪稱復雜之最。一方面，有各國化、現代化都會遇到的困難，例如能源緊張、擁堵和環境污染。另一方面，還有轉軌經濟在市場化進程中必然發生的問題，例如行為不規范、市場機制不健全，以及銀行不良資產率高、體系薄弱，等等。更突出的是一些非常獨特的矛盾和問題，從一般經濟學的角度來歸納，有以下四個方面：

（1）需求波動劇烈。進入90年代以后，國內需求特別是消費需求出現疲軟，投資需求大起大落。存貨增加過多。工業產銷率經常低于96%的水平（2003年投資很熱，也只有98%）。平均每年新增的庫存高達2000多億元。對外貿依賴程度不斷提高，違反了大國經濟的一般。此外，出口價格水平持續下降，進口價格水平持續上升，貿易條件趨于惡化。

（2）就業形勢惡化。從上世紀90年代初開始，我國非農就業崗位的增長就逐步放慢步伐。鄉鎮企業吸納就業的能力日漸萎縮，國有企業下崗失業人員更是與日俱增。從1996年到2002年，非農就業在全部就業中的比重一直停留在50%左右。這意味著工業、建筑業和服務業作為總體，連續多年沒有額外提供新的就業崗位。而1978年到1995年，非農就業比重上升了20個百分點。

（3）收入分配失衡。改革開放以來，人們的收入水平和生活水平的提高達到了歷史最好時期。然而，收入分配的城鄉差別和地區差別，在經濟起飛的前期呈現縮小趨勢，后期卻轉變為擴大的趨勢。這與發展經濟學關于收入分配的U 型正好相反。然而，占人口多數的居民，最近一些年來收入增長緩慢，生活條件與城市居民進一步拉大距離，這意味著他們的平均收入相對下降。城市特殊困難人群的規模也出現增加的勢頭。

（4）資本相對過剩。早在90年代初期，我國出現了投資率低于儲蓄率的現象，1993年投資膨脹，情況有所改變。但是，之后十多年時間里，如果把外匯儲備的因素考慮進來，總體上呈現出資本凈流出趨勢，平均每年200億美元左右。一個低收入或低中收入國家卻長期為發達國家提供資金，彌補其儲蓄不足。

按照世界上已有的經濟發展理論和實踐，在一個高速增長的經濟體系中，不應當出現上述問題，至少不應當同時出現上述問題。上述諸點大體上也反映了現階段經濟生活的熱點和難點，例如“三農”問題、就業問題、國內外不平衡問題，等等。它們發端于九十年代初期，從九十年代中期以后開始愈演愈烈。在當前經濟超常增長的形勢下有所變化，但是，多種跡象表明，這種改變并不具有根本意義。換言之，這些問題并未得到真正解決。

二、遠離常態的經濟結構

2003年，按現行匯率，中國人均國內生產總值超過1000美元。根據世界銀行發展報告，按購買力平價計算，2002年的中國人均國內生產總值為4390美元。這兩個數字都屬于低中收入國家范圍。如果觀察一些綜合性發展指標，例如平均出生預期壽命、嬰兒死亡率、成人識字率等，中國都屬于上中等收入國家水平。將中國經濟與其他國家進行結構比較，可以看到許多重要的差異。

（1）產出構成。在全部GDP 中，中國的三次產業比例是15比52比33；低收入國家是23，32，45，中等收入國家是10，38，52，世界平均是5，31，64.中國現行的國民經濟核算方式與國際上不完全可比，服務業產值的低估可能較為嚴重，但是即使考慮這個因素，中國第二產業的比重也顯然過高。

（2）就業構成。據統計，2003年中國的三次產業就業分布為49.1比21.6比29.3.其他國家的普遍規律是，第三產業就業人數為第二產業的2－3倍。過去實行計劃經濟的東歐國家，第二產業就業比重略高一些，但是第三產業比重也明顯高于中國。值得注意的是，我國的就業統計中沒有考慮農民廣泛存在的兼業問題，如果按實際工時的分配來測算，那么農民真正用于農業生產的時間可能平均只有兩個月左右。將這個因素考慮進來，估計我們的三次產業實際就業分布大約為25，35，40.第二產業就業比例過高，第三產業就業比例過低的問題仍然十分突出。

（3）支出結構。近些年來，中國GDP 的最終使用中，家庭消費支出占47%，政府消費占12%，資本形成將近40%.世界平均為61比17比22.其中，低收入國家為70，11，20；中等收入國家為59，15，25.這說明，一方面，中國的資本投入水平是極高的，另一方面國民經濟總體效益是較低的。此外，中國的凈出口占GDP 支出的2%，這表明國內儲蓄對外轉移。

（4）資本結構。資本形成包括固定資本和存貨增加兩個部分。中國的存貨比重畸高，九十年代經常持續在資本形成中約占10%左右，約相當于GDP 的3%，這意味著平均每年有數千億元的產品生產出來，計入GDP ，但是沒有賣出去，形成庫存積壓。10多年來，累計的存貨增加高達2萬億元以上，除極少部分為擴大生產所必需之外，主要是產不適銷的緣故，由此增加的銀行不良貸款至少在一半以上。

（5）城鄉結構。2003年，中國城市化率達到40.5%.世界平均水平已將近50%.城市的定義在世界各國都不盡相同。按照多數國家和地區的口徑，人口在2500人以上且就業以非農產業為主的居民區，就被歸為城鎮而非農村。如果僅就人口聚集程度和非農就業比重兩項指標來看，中國的城市化率估計早已超過50%，因為，現在有數以萬計的農村和集鎮已經實現了非農產業為主，且聚集人口超過2500人的規模。但是，其他社會服務和基礎設施及生活條件依然沒有實質性改變，生活方式與城市相比差別較大。

（6）地區結構。盡管最近兩年，某些中西部省區的經濟增長速度超過東部省市，但是從總體上看，并沒有改變東部沿海地區占全國GDP 比重持續上升的趨勢。去年以來投資迅猛增長，又主要集中于東部地區。沿海12省市的人口在全國人口的比例為41.3%，在GDP中所占比例為68.7%.一個國家高速增長25年后仍然沒有出現地區之間趨向平衡的調整，簡直是不可思議的。

中國經濟結構偏離世界常態源于增長方式。從上世紀七十年代末改革開放后，中國逐漸形成了一種既不同于過去，又不同于國外，但都有所繼承和的新的增長方式。由于采取“對外開放、對內搞活”的總政策，政府和市場共同導向，農村和城市一起推動，數量和質量目標并列，工業化、信息化都加快了步伐。從這里可以清楚地看到市場發揮了重要作用，全面鼓勵外貿外資和引進技術、管理產生了革命性的影響。同時，從這里也能夠看到過去我們倡導的一些發展方針的影子，例如，放權讓利，調動地方積極性，大中小并舉，土洋結合，農村辦工業，等等。這種增長方式的優點和成就是毋庸置疑的，但是它也帶來了一部分消極后果。上述對經濟結構的簡略描述和，可以從基礎上說明這些事實。

這種增長方式的弊病在90年代中期積累到比較嚴重的程度，矛盾開始尖銳化。促成這種形勢突變的原因有多個方面。一是隨著國內工業化水平的提高，一般性的制造業產品趨于飽和，競爭激化，不僅是國有工業企業，而且包括鄉鎮企業開始陷入困境；二是遍地開花的工業化方式，造成了生態和居住環境的急劇惡化，經濟增長成本成為人們不得不關注的問題；三是外商投資企業持續增加，不僅主導了對外貿易，而且開始引領國內產業和市場；四是銀行不良資產負擔日益不堪承受，靠巨額貸款增加支持高速經濟增長擴張難以為繼；五是農業長期停留在小農式的家庭經營為主的方式上，與現代化的工業和市場難以契合，極易出現波動和反復。

在和制定“九五”計劃時，我們提出了轉變經濟體制和轉變經濟增長方式的所謂“兩個轉變”方針。亞洲金融危機的爆發，進一步增強了發展戰略調整的緊迫性。自那時以來，經濟發展取得了新的巨大成就。但是，就增長方式轉變而言，并沒有取得理想的進展。

從1998年開始，中國經濟進入了一個全面過剩的狀態。商品銷售困難，勞動力富余，資金閑置，而且由于糧食庫存過多，土地一時也成為非稀缺要素。這一切發生在經濟持續高速增長的發展中國家。這不僅在中國歷史上是前所未有的，在世界歷史上也是絕無僅有的。

上述問題被正確地概括為有效需求不足。其實也同樣可以歸結為生產結構不合理，也即有效供給不足。工業結構雷同，低水平重復和過度競爭，高附加值產業缺乏。除了有相當大比例的技術設備需要進口之外，更重要的是，我們的制造業在開拓市場、引導需求、創造新產品方面能力十分薄弱。在大量產品滯銷積壓的同時，有許多居民和社會需要且有能力支付的服務處于嚴重的短缺狀態。仔細分析，幾乎全部服務產業都是供給不足的。商品批發和零售業提供的服務遠遠不能與發達國家相提并論，相反假冒偽劣、坑蒙拐騙現象十分嚴重。金融業對居民個人的服務，總體上與發達國家50年前相比都有較大差距。、文化、、醫療衛生、、和審計，更是嚴重滯后。毫無疑問，資源配置是嚴重不均衡的。在市場經濟國家的發展過程中，很少看到這種現象。

三、內在的體制和政策原因

為什么資源不能從過剩部門流入到短缺部門？為什么制造業不能從高成本地區轉移到低成本地區？為什么粗加工不能從沿海發達城市退出來？為什么沿海地區外來農民工的工資十多年沒有提高？

增長偏離均衡狀態，既有內部的原因又有外部的原因。從國際來看，生產和貿易的全球化改變了中國經濟的外部環境。由于開放政策的實施，中國的制造業被迅速納入世界產業鏈之中，中國經濟以一種特殊的“加工廠”或“生產車間”的方式融入世界經濟。工業的超高速增長及加工業比重畸高，沿海地區經濟與內地聯系相對減弱，國民經濟外貿依存度不斷趨高，等等，都與此不無直接關系。從國內來看，的、的、的、文化的因素也必然通過直接或間接的途徑，到經濟結構和經濟增長方式。非均衡發展的形成在很大程度上，也反映了我國各方面人才、經驗和知識的缺乏。但是，更重要的原因，還是國內體制和政策方面的。

（1）政府主導經濟。中國改革開放的開啟，以黨和政府工作重心轉移到經濟建設上來為標志。沒有各級政府的積極努力，過去25年不可能達到年均9.4%的增長速度。但是，政府直接干預經濟活動，帶來的消極影響是嚴重的。投資和經營決策與市場真實情況相差甚遠；成本約束機制不健全；風險無人承擔；持續地侵蝕和破壞市場。政府主導經濟模式，還是在高度分權的背景下形成的，所以有五級或六級的政府經濟主體在同時活動。政府與政府之間的競爭明顯超過了合理的限度。

（2）要素市場滯后。對于轉軌經濟國家，市場體系的恢復和發展需要時間，不可能一蹴而就。但是與商品和服務市場相比，要素市場最近十年來的發展，無論是資本市場，還是土地市場、勞動力市場，都遠不如預期，許多方面停留在“雙軌制”上。與中歐和東歐的一些國家相比，我們從遙遙領先轉變為遠遠落后。要素市場的開放，無疑會帶來一些負面影響，對此必須慎重考慮。但是，在于，因之而不開放所造成的負面影響，可能更要大得多。直接融資和間接融資的關系就是如此。過度擔心資本市場出亂子，那么就會不斷加大銀行的不良資產比率。在要素市場沒有達到一定成熟程度時，所謂市場在資源配置中發揮基礎性作用就很難實現，行政低效率與官員腐敗也與此不無關系。

（3）激勵機制扭曲。在政府部門和國有經濟部門，向上級負責的“官本位”導向不僅停留在觀念上，而且體現在體制上，甚至在很大程度上影響到非公有經濟部門。地區發展的衡量和考核及相互之間的競爭，主要使用產值指標和財政收入指標。現行財稅體制繼承了傳統的間接稅為主、生產環節征收為主的模式，客觀上強化了追求經濟增長速度，特別是工業增長速度的氛圍。新的分稅制為主體的財政體制，取得了很大的成功，財政收入連年快速增長，但是中央對地方的一般轉移支付能力提高十分緩慢，這進一步刺激了地方辦工業的積極性。的激勵機制也存在許多不合理因素，造成對于產值、價格、銷售額、增長率等指標較為重視，而對于產品創新、品牌意識及市場開拓能力興趣不足。

（4）城鄉二元制度。發展經濟學提出的所謂“二元結構”，是指工業與傳統農業并存。中國的情況是，不僅城鄉經濟存在差別，更特別的是，城鄉社會結構、城鄉居民的權利義務被二元化了，而且由一系列的經濟、社會、政治體制和政策固定下來。例如，我們從來就沒有實現過真正的“國民義務”。過去的改革開放已經猛烈地沖擊了這種二元制度，但是其基本的框架依然保留至今。這個因素對中國產業結構的扭曲做出了不菲的貢獻。

（5）涉外經濟優先。對外開放不僅對經濟發展有巨大的推動作用，而且對體制改革也發揮了重要的促進作用。東部省市由于、通信、技術、人才的有利條件，獲得了對外經貿發展的良好機遇，這是非常正常的。但是，除了公開的優惠之外，、外匯、外貿、外資方面的政策，事實上為沿海地區提供了巨大的隱性好處。涉外經濟部門漸漸與國內經濟部門相對分離，在相當大程度上形成了自我循環或與國外經濟聯系更緊密的格局。，中國沿海與美國、日本、亞洲“四小龍”的經濟在一定程度上已經處于相同的產業鏈條之中。外貿進出口中一半以上是來料加工和進料加工，一半以上由外商投資企業創造。高新技術產品的生產和進出口絕大部分都只限于外商投資企業，與國內經濟中的其他企業關聯很少。實際上我們看到了另一種形態的“二元結構”。

（6）服務業過度管制。在任何國家，一些服務業因其功能特殊，都會受到政府的關注和調節。例如通信業、金融業、保險業、媒體和廣告業、衛生保健業等等。以防范風險為目的的監管，以保障社會效益為目的的管理，以維護國家安全為目的的調控都是必要的。但是，我們對服務業的管理，長期保留了計劃經濟時期形成的制度和，與新的形勢嚴重不協調。一方面，該由政府部門負責管理的資質審查、合規性監督等等很不落實；另一方面，該由企業或事業法人自己獨立經營自主負責的事情又常常聽命于政府部門。這在市場中介機構、教育、文化單位尤為突出。這導致服務業發展困難重重，活力不足，無論是經濟效果還是社會效果都很不理想。

四、需要澄清的認識問題

我國經濟特殊的非均衡狀態的形成，主要源于客觀的國內和國際原因。特別是當我們把歷史慣性理解為無法隨意改變的因素時，更應當這樣看待現實。但是，主觀方面的原因也無法忽視。這對于現在和今后更具有決定性的意義。

所謂主觀原因，歸根結底就是沒有牢固確立客觀全面觀察和事物的思維方式。經濟發展和政策措施常常帶來正負雙重影響，因此經濟學家不得不時刻想到事情的兩個方面。然而，我們過去的教訓在于常常過分地強調某個方面而忽略或否定另一方面。這會片面地反映事物的矛盾性質。并且，還存在著一些并非是問題的問題，或者曾經是問題的問題。這很容易誤導我們的方針和政策。這里擇其要者略作分析。

（1）工農業與服務業哪個更重要？這樣提出問題本身就是不正確的。產品和服務的關系，實際上就是一、二次產業與三次產業的關系。傳統的和政治經濟學告訴我們，物質第一，物質生產是基礎。但是這里的物質和物質生產是不包括服務的。在相當長的時期內，我們將服務業視為非生產部門，竭力予以限制和壓縮。后來提出發展第三產業，也是將其放在補充的、附屬的、次要的、第三位的經濟活動來對待。這是導致服務業嚴重滯后的重要原因。事實上，馬克思和恩格斯多次明確闡述過，生產活動包括服務類活動，而且包括精神產品的生產活動。從經濟內部的聯系來看，物質性產品無疑具有基礎意義，但是服務本身有一部分就是物質性生產的必備條件，而另一部分則直接提供給消費，滿足社會和家庭的需要。因此，服務業是農業和工業的依托，是國民經濟的縱深。更重要的是，服務業還是國民經濟的先導、中樞、核心。國民經濟中最具有活力和生機的部門都集中于服務業之中。服務業的規模和比重，是經濟發展水平的最好衡量尺度。愈是現代化程度高的經濟，服務業的份額愈大；而且愈是服務業發達的國家，常常愈是占據領先地位的國家。產品與服務的比例關系，在相當大的程度上也就是物質資源與人力資源的關系，是有形資產與無形資產的關系，是傳統經濟與知識經濟的關系。一個國家的經濟實力可以區分為兩類，一類是硬實力，主要由鋼鐵、機械、糧食等工農業產品的生產能力來體現；一類是軟實力，主要由金融、文化、教育、等服務業水平來體現。如果繼續把第三產業僅僅理解為飯館、旅店、擦皮鞋、修電器，差不多可以看作是一種“犯罪行為”。

（2）城市化會影響加強農業嗎？絕大多數發達國家的經驗證明，這兩者并不是對立的，而是高度一致的。但是，對于我們來說，五十年代大躍進時城市瘋狂擴張，造成慘痛后果，留下來的陰影至今揮之不褪。中南美洲和亞洲一些國家的過度城市化，形成貧民窟灰色地帶，也常常讓人思之恐懼。毫無疑問，沒有工農業的持續發展，城市化的持續提高就沒有基礎；但是，同樣重要的是，沒有城市化的持續發展，工農業也無法持續提高。在工業化高速推進時期，城市化進程不僅可能而且應當與之相適應。人們最擔心的是城市發展會占用更多土地，從而會影響農業。就居民占用的住宅等生活用地來比較，城市化會帶來土地節約而不是浪費。據統計，目前我國城鎮居民人均用地133平方米，而居民是182平方米。高度分散的村落還由于道路、供水、供電設施等等而占用更多農田。現在的問題是，除了權錢交易等違法行為外，主要是由于土地利用規劃不落實，執行規劃不嚴格或任意修改規劃，因此嚴格保護耕地的規范尺度成了松緊帶，亂占濫用土地成為風氣。

城市人口集聚程度取決于農業的供給能力。農業科技水平很低時，對勞動投入依賴極大。從八十年代以來，我國農業生產水平的提高不再依賴勞動力數量的增加。農村剩余勞動力轉移速度放慢，或多或少已經成為農業進一步提高生產效率的障礙。經營規模過小，不利于專業化和綜合效益的提高。因此，加快城市化進程，是農業現代化自身的需要。發達國家歷史上都曾出現過快速城市化時期，但是也都是農業大發展時期。以日本為例，1930年至1940年城市化水平年均增長率為5.7%，1950年至1960年年均增長6.9%，相當于我國目前的兩倍，同期耕地卻沒有減少，農業結構調整步伐加快，提高了現代化水平。

（3）縣域工業要不要集中？英國和歐洲在工業化時期，因為尋求低成本，工業不斷從城市地區向農村地區擴展。我國情況完全不同。我們的工業布局無疑是過度分散了。特別是縣以下的工業企業，絕大多數設在村里。最近一些年，沿海發達地區撤鄉并鎮，鄉鎮企業向園區集中，取得了很大成績。但是，目前多數沿海地區是按鎮或中心鎮來設置工業區，其可持續性如何，也頗需要。至少不應當普遍如此。首先，在市場競爭進一步發展之后，這種分散座落的企業在交通、信息等等方面都處于不利地位，很難避免被市場淘汰的命運。其次，基礎設施建設和其他公共服務很難改進和完善。第三，環境污染問題必然日趨嚴重。由于高度分散，污水和垃圾處理成本很高，因而難以真正控制污染。等到過去若干年后再來核算，治理的代價可能會大大超過收益的總和。考慮到人民付出的犧牲，更不劃算了。如果說早期資本積累時期還可以理解，那么在資本已經較為充裕的現階段，似乎不再有任何必要去這樣做。因此，在中西部地區，一定要盡力避免工業遍地開花，應堅決放棄“農村工業化”的口號和目標。在東部發達地區，應當堅定不移地提高工業的集中程度，加快結構升級，把發展重點放到服務業和高新技術產業上來。

（4）資本、技術與勞動力是不是只有替代關系？資本、勞動和技術，事實上有更密切的互補關系。我們處于技術進步飛速發展的時代，更難得的是資本非常充裕，而且由于人口超大規模，國內市場極其廣闊。經濟開放度的不斷提高，還使得我們能夠利用國際的資源和市場。因此，除了由于自然和環境的原因，在中國不應當限制任何產業。我們既需要數量也需要質量，既需要尖端工業，又需要最普通的工業，特別是還應當大力發展手工業。在發達國家，手工業常常與服務業相結合，創造了大量的就業崗位。無論是單一要素密集產業，還是雙要素密集產業，以及三要素密集產業，都可以成為中國的優勢產業。發展產業和擴大就業不宜在粗放、集約之間來回打圈子。我們的問題不是產業種類太多，恰恰相反，結構雷同是嚴重缺陷。地區優勢沒有得到充分發揮，不同的資源稟賦沒有得到充分體現。對于單個企業，或單個行業來看。甚至對于農業和工業整體來說，隨著技術進步、勞動生產率提高，對勞動需求會逐步降低。從國民經濟總體上來說，資本替代勞動并不具有必然性。值得注意的是，如果具體到某一個省、市、或縣，也要發展各種產業，那就可能造成災難。

（5）人口多就業必然困難嗎？作為世界上人口最多的國家，就業壓力似乎必然超過其他國家。其實，這并沒有多少依據。人多，勞動力多，同時也意味著需求多，市場潛力大，相互服務的規模可以同步擴展。從人口密度來看，中國低于西歐，更低于日本和亞洲“四小龍”。世界上商品經濟最早發展起來的地方都是人口密度相對較大的地方。更重要的是，中國目前的就業難不合常規。我們固然有4.3%的登記失業率，有人估計實際的失業率要翻一番，但是結構性的就業不足程度，極有可能超過這個比率。我們缺乏大量的專業人才、技術工人和合格的熟練工人，包括保姆。從大的方面來看，首先，第三產業容納就業的潛力遠沒有充分發揮。近些年每年凈增加的非農就業崗位700－800萬個，全部來自服務業，但是，以目前的工農業水平，服務業仍然可以再額外增加上億個工作崗位。第二，手工業需要振興。手工業產品屬于高附加價值產品，因此，發達國家的手工業吸納了相當可觀的就業人員。我國由于、休閑、文化、產業的不發達，手工業甚至處于萎縮狀態，這是迫切需要改變的。第三，非正規就業市場前景極為廣闊。非全日制工作、季節性工作、彈性勞動制、定時服務、定量服務以及在家工作等等，都可以為成千上萬的人提供合適的就業機會。總之，如果說中國的勞動力供給是無限的，那么市場需求也是無限的，就業機會同樣是無限的。

（6）農民進城會影響社會穩定嗎？世界范圍的經驗表明，工業化時期農民進城是必然的潮流，政府如果強行限制，既難以真正奏效，也沒有任何合理依據。落實以人為本，必須使農民的生存和發展條件與城市居民趨于一致。國際機構的研究證實，在所有國家，離開農村的人其生活境況通常都要比留在家鄉的人要好得多。特別是在今天的中國，在城鄉實際收入水平和消費水平相差4－5倍的情況下，怎么能讓農民，特別是青壯年農民安心留在農村？只要生在農村或者在農村生活過幾天的人，都會相信這是絕對不可能的。如果我們繼續把數以億計的農村剩余勞動力限制在農村，不管采取什么辦法，提高他們的收入最終只能是一句空話。即使大家都能種植黃金，那么黃金也只會賣成石頭的價格。我們不可能改變市場和世界發展規律。目前農民工在城鎮遇到的問題，主要是因為我們在體制上、政策上依然采取了排斥和限制為基調的方針。對于農民工的社會、經濟和政治歧視，發展下去有可能釀成嚴重的矛盾和沖突。這是需要憂慮的。有人擔心農民會一下子都擠進城市要飯吃，使得城市和政府都無法招架。這種可能性是不存在的。由于傳統和文化的不同，中國農民并不習慣于盲目流動，特別是老年人更愿意留在農村，青年人出去也會先行試探，逐步在城鎮站穩腳跟才會舉家遷移。因此，不會形成難民潮式的人口機械轉移。政策引導加強后，更為穩妥。問題恰恰是，我們在城市化方面的戰略、規劃、、政策都很不清晰。

（7）出口比進口更重要嗎？出口是為了進口，因此進口比出口更有目的性意義。但是由于外匯長期短缺，涉外經濟中形成了一整套的出口優惠政策，逐漸地扭曲了市場關系。本來就有成本優勢的出口產品，在國際市場上更具價格競爭力。這對擴大市場占有率產生了很大的促進作用，為世界各國中間商、消費者提供了巨大的實惠。但是，出口價格水平和進口價格水平的變化，脫離了國際比較價值，不能真正反映勞動生產率的實際情況。為了換取相同數量的外國產品，我們必須出口更多數量的本國產品。出口的數量在不斷擴大，但是出口的素質卻提高緩慢，高技術附加值產品（特別是有自主知識產權的產品）比重很低。出口的可持續性受到損害，過度鼓勵出口最終限制了出口的發展。另一方面，在正常情況下，進口有助于提高國內的技術水平、管理水平，引進先進的經驗和人才，限制進口很可能最終限制了本國產業結構的調整和升級，限制了本國經濟的成熟，同樣也限制了未來出口能力的提高。顯然，我們不能出于保護國內落后產業的目的以及其他任何短期利益的理由來限制進口。

（8）貿易順差一定比逆差更好嗎？我們長期在原則上、概念上提倡進出口平衡，實際上更希望看到順差或較大順差。然而，過大的順差和過大的逆差一樣，也會產生許多消極影響。首先，這會導致國外多占用我們的經濟資源；其次，這會影響我國及早引進先進的技術和管理；第三，這會減弱貨幣政策的獨立性。此外，還有可能增加貿易摩擦。對外經濟的不均衡反過來又加劇了國內經濟的不平衡。這些年來宏觀問題的癥結就表現在這里。對外經濟不均衡，本質上是國內經濟運行不均衡的外在反映。當一國的總需求超過國內總供給，會出現經常項目逆差。反之，當國內總供給超過總需求時，會出現經常項目順差。一國持續高通脹，會導致本國貨幣實際匯率升值，削弱出口競爭力，進而造成經常項目收支逆差。反之，當一國發生通貨緊縮，本國貨幣實際匯率就會貶值，就有可能進一步增加貿易順差。無論上述哪一種都說明，要解決國際收支問題必須從國內經濟調整入手。同樣，國際收支問題取決于國內均衡，但對外不均衡同樣也會反作用于國內均衡。不穩定的外部環境通過國際商品市場或國際資本市場可以對一國經濟產生不利影響。

五、回歸均衡的總體戰略

我國的非均衡現狀與持續快速協調健康的發展要求相去甚遠。調整和改變非均衡趨向，不僅有利于，同時也有利于世界。在經濟全球化日益發展的條件下，任何主要經濟體是否平衡和穩健都會到其他許多國家甚至整個世界。在經濟發展上，不再有完全獨立的一國利益。特別是中國這樣的經濟體，按購買力平價，決定著現階段世界經濟增長的四分之一份額，不能不引起全世界的關注。從中國自身來看，我們也并沒有更多時間去拖延這種調整，回歸均衡發展是最佳選擇。

中共十六大和十六屆三中全會提出了全面建設小康的宏偉目標，以及全面的統籌協調方針，奠定了實現均衡發展的和政策基礎。胡錦濤總書記、溫家寶總理關于發展觀的講話，闡明了一系列重要的指導原則。

回歸均衡發展，意味著要順應經濟社會運行的，切實推進產業結構的調整和升級，在把握好宏觀調控的條件下，加快經濟體制改革和對外開放的步伐。我們曾經提出“以結構調整為主線”的口號，只有在體制和政策方面采取實質措施才能使之真正落實。根據上述，我們認為應當抓住以下五個方面作為戰略基點：

（1）讓市場在調整結構中更充分地發揮作用。堅定不移地理順生產要素價格關系，消除利率、租金、稅率、匯率、工資等等方面的扭曲。按照“統一、開放、競爭、有序”的要求，檢查和評估各種市場，將每個領域的每一項缺陷與不足列在明處，落實解決的辦法和負責的部門。清理相關政策和法規，繼續整治各種亂攤派、亂收費現象，將取消各種違背實際成本收益關系和公平競爭原則的政策優惠作為重點。既要懲處增加市場交易成本的行為，又要嚴格制止行政性地壓低要素價格的做法，恢復市場客觀、自然的本性。充分注意不同商品和不同要素的市場個性，制定和落實與之相適應的監管辦法。例如，煤炭和電力都是商品，然其市場屬性差別很大，采取籠而統之的制度安排，必然不能如常運行。在服務業里，更是一種行業一種市場模式，甚至一種行業有許多市場模式。尤其需要注意的是，許多服務業領域，同時具有公益性和經營性，其市場先天就是“不完全市場”，或者說是“半市場”。例如、科研、文化、衛生、等等都具有這種性質，且相互之間又有區別。在這些領域恰當地界定市場的邊界和運行方式，是使市場機制在資源配置中發揮更大作用的一個重點和難點。

（2）讓政府在公共領域盡到自己的責任。政府職能已經被明確界定為四個方面：經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務。在市場經濟條件下，所謂經濟調節，是指政府對經濟的間接調控，即所謂宏觀管理，因此，應該愈來愈集中于中央。地方政府要從這個領域退出，否則就不能避免行政干預和市場扭曲。市場監督既有中央政府的責任，也需要地方政府發揮作用，市場監管的力度迫切需要加強。這方面的職責劃分和配合還需要繼續探索，但是方向和任務已經比較清晰。比較而言，社會管理和公共服務都比較模糊。首先是最基本的公共物品的供應沒有完全保障。例如義務教育，存在很大的城鄉差別和地區差別。公共衛生、社會治安、司法條件、基本的文化和體育設施等等也莫不如此。第二，社會管理出現了許多空白。由于經濟轉型，社會生活變革十分深刻而廣泛，傳統的以單位為基點的社會控制體系逐步解體，但是新的組織架構卻沒有相應建立起來。第三，政府的行為方式未能及時轉變。主要依靠行政命令、紅頭文件、會議布置來落實工作，成本越來越高，效果越來越差。政府事必躬親，什么事都要自己做，既管不全又管不好。本來應當發揮很大作用的自治機構、半政府機構以及各種非政府組織，發育很不充分，有的甚至完全缺位。還有的雖然早已有之，例如工會、婦聯等等，行政化傾向嚴重，自身也面臨著轉變理念和方式的艱巨任務。

（3）讓農民平穩有序地轉入城鎮。人口向城鎮聚集，是經濟社會發展的必然趨勢，既不能壓抑，也不能躍進。由于中國有較大的欠賬，需要而且可能采取一些超常規的調整。在未來相當長一段時期內，城市化率年均提高2個百分點左右也并不是不可能的。關鍵在于要解決好農民向城鎮轉移過程中的矛盾和。我們應當采取的是鼓勵、接納、融合的方針。需要有教育、培訓和就業擔保，權益保護，包括工資、住房和社保。黨政工青婦，所有的機關、學校、工礦都應平等對待進城務工人員。中國的產業工人歷來都是以離鄉農民為主體構成的。有煤炭工人、鋼鐵工人、建筑工人，沒有“農民工人”。因此，因當逐步取消“農民工”的稱謂和身份標簽。必須堅決推進統一城鄉就業市場的各項政策，為農民非農就業創造各種必要的條件。各級各行業工會都要把來自的職工納入自己的組織之中，使其在合同、工資、福利、公民權利等等方面切實得到公平對待。高度重視進城農民的住房問題、子女教育問題，要有計劃有步驟地將其納入城鎮公共政策的管理范圍。各級政府要真正落實已出臺的法規，為在城鎮就業的所有職工建立起社會保障。由于土地被征用而轉入城鎮的農民，應當一律規定將其納入基本養老和醫療保險。建立土地基金，為更多農民向城鎮轉移服務。

（4）讓沿海與內地更緊密地聯系在一起。這是關系中國經濟未來存亡的戰略問題。必須按照符合市場規律的，通過市場機制的作用，加強地區之間的聯系與合作。通過規范、土地和勞動力市場，這個目標是完全可以達到的。擴大內需不僅有利于中西部，從長遠看，更有利于東部。如果不把外貿依存度逐漸降下來，沿海的產業會成為永遠長不大的樹木。東部地區產業結構必須升級，將一部分基礎性產業和勞動密集型產業轉移到內地。在沿海地區，最重要的是理順市場關系，堅決消除“低價招商”，限制數量擴張，鼓勵質量提高。進一步實施西部大開發戰略，振興東北等老基地，支持中部地區承接東部地區的產業轉移，形成各具特色，互相補充的產業結構，全國統一的市場經濟體系。實現生產要素的自由流動，特別是東部的資金、技術和人才也能夠向中西部流動。利用外資的政策應當充分考慮地區差異。切實改變東部地區投資者事實上以低于正常市場價格獲取土地、資金和勞動力的問題。深化土地制度改革，推行非農用地的市場競爭。深化財政金融改革，使中西部地區的融資環境發生根本改善。以整治“血汗工資”為重點，堅決打擊勞動力價格人為低估現象。

（5）讓國內經濟更合理地融入世界經濟。中國經濟的崛起，勢必會極大地改變世界的經濟、和文化格局。一般制造業產品價格會長期走低；初級產品價格可能重新上揚；能源在可預見的將來不會有新的革命，因此其供求關系會發生很大變化；環境和水資源的國際協調將進一步顯露其必要性。無論是中國還是中國的伙伴，都必須學會以正確合理的方式實現共處。我們應當在互惠互利前提下，發展與外部的經濟聯系。在糧食、能源、原材料、制成品、金融、外匯等國際市場領域，加強協調，增加互信，形成穩定的供求合作關系。以負責任的態度，著眼長遠利益，實現共同繁榮。公平合理地對待貿易摩擦，妥善處理經濟利益矛盾和爭端，切實保護投資者權益。加快實施“走出去”戰略，積極發展雙邊和多邊投資貿易自由協議。加強與國際金融機構的聯系，發展多國合作，全方位保障國家經濟安全。

六、主要的政策措施

根據上述總的原則方針，需要制定和執行一系列具體的政策，包括實施改革和開放舉措。

土地、城市與環境政策

實行最嚴格的土地保護制度是絕對正確的。中國的農業、生態、城市環境和國家安全決定了這一點。同時，這也是產業結構調整和升級的需要，提高經濟素質和效率的需要。問題的關鍵在于，必須在法律上政策上落實到每一個地塊，否則我們只能靠“搞運動”式的清理，而且始終不能真正完全落實。非農土地使用，還應有區分東中西地區的差別政策，區分大中小城市和城鎮的差別政策，促進節約和效益。嚴格有效控制非農用地，必須從實際出發，同樣需要“開正門，堵旁門”。

全面鼓勵農民進入城鎮的各種方式。一是所在鄉村，由于非農產業發展，設立市或鎮，自動轉變；二是鄉村合并調整，由原住村搬入城鎮；三是在有一定收入水平的前提下，在中心城鎮購買或租住房屋，部分地移居城鎮，主要目的是獲得農村缺乏的重要服務，例如送子女上學；四是進入大中城市謀生，從事非農工作；五是由于各種政策和商業原因，移民搬遷到城鎮。這些也是世界各國，特別是日本和韓國等東亞國家走過的共同的城市化道路。

（1）從法律、政策和管理實踐上，盡快統一城鄉規劃。城市規劃與農村規劃截然分開互不銜接，從理念到管轄都不相同，難以實現城鄉統籌，而且還造成許多其他管理方面的漏洞。

（2）從非農用地的源頭上堵住浪費。從規劃的每個方面都節約土地。首先是提高城鎮規劃的科學性，例如城鎮布局不能過于分散；其次要提高工業規劃的科學性，例如縣以下的工業一定要逐步集中到較高程度；第三要提高規劃的科學性，例如，在同等運能的前提下，要增加鐵路減少公路。

（3）工業和城市發展，要盡量利用非農土地，包括山地、丘陵、荒灘。鼓勵有條件的地方在科學合理的前提下填海造地。

（4）對沿海發達地區立即實行“非農用地總量零增長”政策。凍結發達地區城鎮和工業用地，首先是保護環境的需要，同時有利于提高當地人民生活質量，有利于實現土地、工業、人口“三集中”，加快實現當地的化和創造良好的可持續發展條件。同時允許一定條件下的土地置換，增加大中城市用地，減少城鎮占地。

（5）建立和完善農村土地經營權流轉制度，進城農民宅基地定期核查退收制度。各地可以采取切合實際、能為多數人接受的政策和做法，解決進城定居農民兩頭占用住房和土地的問題。

（6）各地要從自己的實際出發，有計劃有步驟地推進鄉村撤并，并使之與農村基礎設施建設、公益事業投資緊密結合起來。搞好土地整理和復墾，這方面應當認真借鑒日本、德國等國家的經驗。

（7）建立土地基金，探索農村土地國有化。扶貧移民、生態移民、工程移民應當改變方向和方式，將富裕地區、發達地區、城鎮地區作為主要的移民目的地。

（8）進一步加快戶籍制度改革。允許各地根據自己實際，實行居住證制度，對于有穩定就業和住房的進城農民，允許遷入戶籍。與此同時，也要從多方面淡化戶籍制度的影響。

（9）城市公共服務向進城農民有序開放。例如，義務教育、疾病預防、就業培訓，經濟適用住房、群眾性體育和文化設施等等，由各地制定出可行的辦法和措施。

（10）調整行政區劃，增設市和鎮，將非農就業占主體的農村地區改變為城市地區。應當采取特殊的法律和行政措施，為實際城市化水平較高的縣鎮鄉村提供設市設鎮的方便，堅決排除各種維護不正當利益的干擾和阻撓。與此同時，停止增加那些名不符實的“地改市”和“市管縣”。

就業、工資與社會保障政策

增加就業的關鍵是推動人口聚集和第三產業發展。毫無疑問，最重要的是深化改革，理順市場關系。但是，即使在資本主義發展史上，也并非完全通過自由市場的作用來實現。例如，英國曾經有過激烈的“圈地運動”，日本明治時期町村合并減少了80%.在意大利，300多年前面包從每家每戶生產轉變為專業的作坊，最初也是由于市政當局采取了強制的措施。今天，我們無疑不能再采取資本主義的這種做法。但是，政府的引導和鼓勵對于深化社會分工，刺激新興產業仍然具有重要意義。許多地方政府在開辟多種就業門路方面，已經創造了大量生動新鮮的經驗，應當進一步進行積極大膽的探索。

（1）將增加就業崗位作為地方政府的重要工作目標。積極鼓勵民營經濟，幫助中小、手工業個體戶，扶持社區服務以及其他各種第三產業。

（2）宣傳普及正確的擇業觀念，促進社會形成勞動光榮、行業平等的風氣。

（3）加強就業指導和培訓，切實解決結構性失業問題。

（4）從政策上高度重視非正規就業、非全日制工作崗位。從制度上多方面鼓勵各種靈活的就業方式。在制定就業發展計劃時，應把家務勞動作為一個行業來對待。

（5）整理和規范勞動力市場，清理違規雇傭勞動力現象，查處侵害勞動者權益的行為。統一城鄉勞動力市場。

（6）逐步建立正常的勞資談判機制，使工資真正由市場供求關系來決定。

（7）加快實施“社會統籌與個人賬戶”相結合的基本社會保障制度，真正做實個人賬戶，劃撥國有資產，彌補老職工養老基金積累不足的缺口。

（8）把定居城市的農民和失地農民納入統一的社保體系。

金融、財政與稅收政策

金融和財稅方面既要堅定維護和發展全國統一市場，又要有全國統籌考慮的地區性政策。促進東中西部協調發展。

（1）根據早已具備的條件，加快推進貨幣、資本、保險、外匯等領域的市場化改革。完善金融產品的市場定價機制。

（2）金融服務業本身需要加快發展，無論是支付清算還是信貸融資，無論是股票、債券還是貨幣、票據、保險，都需要大力發展。應當制定全面促進金融業發展的規劃和政策。

（3）建立和完善覆蓋全社會的交易信息系統，將商品、服務、工資、投資等各種交易活動納入這個體系，為市場監管和財政稅收監督奠定良好基礎。為此必須動員全社會，盡力推廣非現金交易，推廣收銀機，全面建賬，普及簿記。

（4）在完善行政事權劃分的基礎上完善分稅制財政體制。改變政府片面追求工業產值的傾向。逐步將稅收重點從生產環節和交易環節轉移到收入和交易環節。

（5）發展和完善地方財政收入體系，加強對個人所得稅的征管，建立、培養物業稅（財產稅）和遺產稅、贈予稅。

（6）鼓勵對社會公益事業的捐贈。財政和稅收政策應給予優惠，社會應對捐獻者廣為表彰。

（7）進一步增加財政用于社會服務方面的支出比例。堅決壓縮直至取消政府對經營性部門或項目的撥款和資助。

（8）堅定不移地邁出統一城鄉稅制的步伐，在取消農業稅后，要將規范農村地區的增值稅、營業稅和所得稅作為重點。

對外開放與國際收支政策

進一步加大對外開放有利于矯正中國的結構失衡。堅持“基本平衡，略有結余”的國際收支方針，促進充分利用國際國內兩個市場和兩種資源，實現國內經濟與國際經濟的均衡。

（1）繼續推進服務業開放，政策基點應當由被動轉變為主動。鑒于國內就業結構調整的迫切需要和相關人才、經驗的缺乏，應當進一步加大服務業對外開放的力度和范圍。

（2）調整外貿政策，逐步減少對出口的過度優惠待遇。切實改善外貿出口結構，減少國內稀缺資源和高能耗產品的出口，控制一般制造業產品的外銷數量，同時促使發達國家改變對中國的技術出口限制，提高進口素質。

（3）切實落實“國民待遇”，統一內外資企業的政策環境。認真檢討和評估外商投資政策，對低技術高污染的行業，國內外市場嚴重過剩的產品，以及容易造成投機炒作和資產泡沫的投資活動，適當加以限制。

（4）堅決地穩步地實施“走出去”戰略。重點支持國內企業到海外開發能源、原材料和農業，建立有優勢的制造業海外生產基地，開拓市場，發展營銷。

（5）拓寬資本流入與流出渠道，逐步使人民幣資本項目交易從部分可兌換過渡到基本可兌換。

（6）完善人民幣匯率形成機制，使市場供求發揮更大的作用，使人民幣匯率在合理均衡的水平保持基本穩定。

（7）積極引導人民幣在周邊地區流通，發展雙邊本幣在貿易和投資中的支付清算功能，參與區域性貨幣合作，逐步減輕國際經貿和金融活動對少數幾種貨幣的依賴。

（8）進一步完善對資本流動的監測和調控，防范和化解外部風險，確保國家金融和經濟安全。

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