一、引 言

房地產業是國民的重要組成部分，一個國家或地區的經濟景氣與否，往往表現在房地產業的景氣與否上。因此，如何保持房地產業的良性循環極為重要。鑒于業與房地產業的密切聯系，以及金融杠桿所固有的調控作用，因而有必要，也有可能利用它來對房地產業的規模、速度進行宏觀調控。通過對我國房地產金融政策變遷的考察，可以清楚地看出，我國房地產金融政策隨著房地產市場的變化而調整，并對房地產市場的產生非常重要的。

早在上世紀90年代初，針對我國東南沿海地區和部分大城市曾有過房地產過熱甚至形成的“泡沫”的狀況，國務院1993年8月16日批轉了當時的國家計委《關于加強固定資產投資宏觀調控具體措施》的通知，這是國家首次利用包括金融工具在內的手段對房地產市場進行調控。自從去年以來，在經濟學界、房地產界以及政府決策部門間爆發了一場關于房地產市場是否存在泡沫的大討論，而且這場討論也引起了高層的關注。2003年 1月，中國人民銀行領導在人民銀行分行長會議上指出，國務院領導對一些地區和城市出現房地產過熱現象表示了關注：“運用何種工具，掌握何種尺度來進行化解，已經是罷在我們面前的緊迫。”Q)2003年6月13日，中國人民銀行頒發了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，標志著國家以金融工具為手段，對房地產市場新一輪宏觀調控的開始。

兩次利用金融工具調控房地產市場的背景不同，金融政策調控的和手段也有所差異。第一次調控取得積極效果的同時，也導致了房地產市場出現丁數年的低谷期，給這次宏觀調控予警示。本文就兩次房地產經濟過熱時的金融調控政策進行比較，從中獲得有益的啟示。

二、兩次房地產金融政策調控背景的比較分析

我國房地產業的發展歷程并不長，只有二十多年時間。黨的十一屆三中全會以來，隨著我國經濟建設的發展，房地產業逐步復蘇。進入80年代，有關推進房屋商品化、實行土地使用權有償轉讓，確定房地產行業類別，建立房地產生產要素市場等方面的、行政法規相繼出臺，為房地產業發展和房地產市場的開拓提供了法律政策依據，標志房地產業經濟的真正起步。進入90年代，房地產市場總體上呈現快速發展態勢，曾經歷過高潮一低谷一高潮的發展軌跡。

第一次高速發展期發生在90年代初。鄧小平南方談話的發表和黨的十四大作出關于建立主義市場經濟體制的重大決策之后，整個房地產市場出現迅速發展、急劇升溫態勢，無論是土地批租，還是商品房的建設，都是空前未有的。1991年房地產開發投資是320億元，而1992年迅速擴大為731．2億元，同比增長128．5％，1993年為1626億元，同比增長122％。在這一時期，金融界也存在一些問題。主要是缺乏系統、先進有效的房地產金融中介體系和管理體系，缺乏房地產金融人才、房地產金融法規。由于轉軌時期金融監管不力，出現了一些混亂現象。尤其在1992年—1993年期間，金融機構大量的資金(包括違規拆借資金)流向房地產開發投資。房地產金融在為房地產投資開發提供資金支持的同時，對這一時期的房地產過熱，甚至部分地區產生房地產泡沫的現象起到了推波助瀾的作用。

針對1992年—1993年的經濟過熱，尤其是房地產過熱現象，中央制定了“治理經濟環境、整頓金融秩序”的方針，對國民經濟進行宏觀調控，其中房地產行業又是調控的重點。在這次調控中，控制資金流向，緊縮銀根的金融信貸政策起了十分重要的作用，取得了明顯的成效，但是也給房地產業產生了很大的負面影響。住宅當年開工面積經歷了1993年和1994年的高峰后(1994年1．3億平方米)，接著逐年回落，1996年和1997年跌到谷底1億多一點。房地產投資增長速度也迅速下降，從1993年的1626億元，同比增長122％，1994年下降為42％，為2308．92億元；1995年為2831億元，增長為21．4％，比1994年回落 20．6％。這期間，調控政策的負面效應也逐步顯現出來，產生了不少“半拉子”工程，空置率急劇上升。據統計數字，全國空置商品房1995年底5031萬平方米，1996年底6200刀平方米，1997年底高達7083萬平方米。房地產市場出現了數年的低谷期。

第二次高速發展期開始于1998年。為了刺激消費，拉動內需，1997年底中央作出}把住宅建設作為國民經濟新的增長點的決策，出臺了包括加快住房制度改革、實行住房分配貨幣化、實行積極的財政政策等一系列措施。為此，房地產金融信貸政策也作出了相應的調整，其核心是刺激住宅消費。隨著一系列住房信貸政策的相繼出臺，大大激活了低迷了數年的房地產市場。從1988年開始，房地產業的增長有一個直線的上升，1988年住宅開工面積達到1．5億平方米，當年就超過了1994年1．3億平方米的頂峰。整個住房投資和住房開工量就超過了1994年最高峰的時候；接著一路上升，從1999年到2002年的4年中，全國房地產開發投資分別保持13．8％、19．5％、25．3％和28．2％的增長；商品房銷售面積分別實現了23．9％、30％、29．4％。和37．1％的增長。許多業內人士稱之為出現了持續的高位增長，或者叫做具有了一定的發展熱度。其中，2003年1-4月，有10個省、市、自治區開發投資增幅超過50％，其中有4個省市增速超過80％，出現投資過熱或過熱苗頭；少數城市(如寧波、青島、上海、杭州等)商品房價攀升過快，近二三年平均房價年漲幅在10％以上。全國商品房空置面積持續增長(今年一季度又比去年同期增加8．5％)，有些城市空置率超過警戒線。在房地產市場升溫的同時，一批業外如海爾、TCL、美的、三九、康佳等業外巨頭，紛紛搶灘房地產，大有推波助瀾之勢，市場有進一步升溫的可能。為此，就有了央行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》的出臺。

通過比較分析可以清楚地看出，兩次利用金融工具調控房地產市場所面臨的背景和市場環境有很大的不同。

1．兩次調控所處的經濟體制的背景不同。第一次調控時，由于正處于由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型時期，對市場經濟的認識不很深，運用宏觀調控工具調控房地產市場還不能駕輕就熟；第二次調控時，社會主義市場經濟體制已基本建立并不斷完善，又有第一次宏觀調控的經驗及教訓，對房地產市場經濟運行的規律也有了更深的認識。這為更好地運用經濟的手段調控房地產市場奠定了制度基礎。

2．房地產市場的發育狀況不同。第一次調整時，由于我國房地產業尚處于發展進程的起步期，土地供應及市場行為不規范，炒地和圈地現象十分嚴重；法制不健全，還沒有建立起切實、有效的對房地產投資總規模進行宏觀調控的機制；第二次調控時，房地產市場又經過了十年的發展，市場化程度已比較高，土地一級市場進一步規范，房地產金融體系初步得到建立，房地產市場管理已逐步納入到法制軌道。這也為更好地運用經濟的手段調控房地產市場提供了較好的市場條件。

3．兩次調控所面臨調控時機有所差異。盡管兩次調控都是以防止房地產過熱為目標，但第一次調控是“事后調控”，即由于當時全國房地產市場不發達、機制不健全，部分地區房地產已經過熱甚至產生了“泡沫”之后，采用了包括金融政策在內的調控手段；而第二次調控則更大程度上是“預防性調控”，在這次房地產高潮中，采用金融政策調控是為了防范房地產市場過熱甚至產生“泡沫”，以保證房地產市場健康穩定地發展。

4．金融環境不同。1992年期間，房地產金融體很不健全，大量資金未經嚴格審批和評估，從銀行流出參與地產炒作，最終沉淀銀行資金達4000億元。而，各大銀行在放貸方面的風險管理與控制能力明顯提高，房地產金融體系正在不斷完善。

5．房地產投資主體有很大的變化。1993年前后，國有開發企業占多數，而近幾年全國開發企業民營化加快，非國有投資特別是民間投資比重明顯上升。這一輪房地產熱的最大特點在于民營資本成為投資主體，2003年1～4月房地產投資中，私營和個體投資達408億，同比增長了61．3％，遠遠高出國有單位投資增長6.2％的速度。而且，經過十多年的發展，造就了不少很具實力的民營開發商，具有較強的抗風險能力。

6．消費主體也有很大變化。1993年前后，住房體制改革還沒有完全到位，存在大量的單位購房、集團購房的現象；而今隨著城鎮住房制度發生的歷史性變革，實行停止實物分房、住房分配貨幣化的房改政策，居民的購買力還在源源不斷地釋放。2003年1—4月，個人購買住房的面積已占總數的95．7％，比去年同期又增長2．1個百分點，個人購房者的絕大多數又以置業自住為目的。同時消費政策有了很大變化，房補、住房公積金、交易稅制等政策日趨合理完善。需要特別強調的是，這次房地產熱主要是由消費需求拉動所致。

7．房地產開發的資金結構有很大的不同，銀行房地產信貸資金風險的構成也不一樣。從開發投資的資金結構來看，1997年以前，房地產投資開發市場中銀行貸款占到了 60％甚至70％的比例，但目前銀行對開發企業貸款只占23％左右，居民購房按揭占40％左右。盡管兩者之和銀行貸款也占投資的60％--70％，但銀行給開發企業直接貸款的比重大大下降，定金、預收款和按揭款成為房地產開發的重要資金來源。1994年在國內才出現第一筆住房按揭貸款，而到2002年末，個人住房貸款余額已高達8258億元。這意味著銀行給開發企業直接貸款承擔的風險相對降低，但居民購房按揭貸款的風險增加了。因此，居民購房按揭的風險則成為銀行房地產信貸的重要風險。

8．房地產投資的熱度也不一樣。從房地產投資增幅來看，這幾年全國房地產平均同比年投資增幅在30％以內，而1992年前后連續兩年超過100％的增長，表明這次的房地產市場投資熱度要比1992年前后要低很多。而且現在的開發商較以前也更加理性了，普遍都具有較強的風險意識。三、兩次房地產政策調控和手段的比較

針對1992年一1993年的過熱，尤其是房地產過熱現象，中央制定了“治理經濟環境、整頓金融秩序”的方針。1993年8月16日，國務院批轉了當時的國家計委《關于加強固定資產投資宏觀調控具體措施》的通知，其中第五條有關加強房地產開發投資的管理中明確規定：“(1）房地產開發投資必須納入國家固定資產投資計劃，未納入計劃的，銀行一律不得發放房地產開發貸款。(2)房地產開發貸款必須納入國家信貸計劃和固定資產投資計劃，人民銀行和國家計委將重新核定房地產信貸規模計劃，由人民銀行下達有關專業銀行；根據房地產投資計劃，由國家計委會同各專業銀行將投資貸款切塊下達給地方，實行限額管理。”這是我國首次利用金融工具調控過熱的房地產市場。這一緊縮銀根、控制房地產信貸規模的金融政策，使過熱的房地產開發投資市場迅速降溫。但隨后導致了如前所述的從1995年至1997年低谷期。

2003年6月13日，人民銀行下發了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，新的房地產信貸政策主要有四個方面的變化：(1)提高了開發入市門檻，對開發商的實力和資信提出了更高的要求。一是開發商的自有資金不能低于總投資額的30％，二是控制建筑施工企業的貸款用途，防止其給開發企業墊資，三是樓盤主體封頂才能發放按揭貸款，四是房地產貸款只能用于本地區的房地產項目。(2)提高了高檔房、別墅、商用房和買多套住房的購房成本，這類購房貸款按照現行同檔同期一般貸款利率執行，同時提高多套住房包括第二套住房的首付款比例。(3)支持向中低住宅開發項目提供貸款。(4)對土地儲備機構的抵押貸款進行限制，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。央行這次對住房信貸政策作以上調整，是用經濟的手段調控房地產市場，用金融杠桿來引導規范貸款投向，引導消費者理性購房。其出發點主要是防止房地產過熱和房地產泡沫的出現，使房地產市場能夠穩定健康地。

通過分析可以看出，我國在1993年和2003年這兩次房地產市場過熱或有過熱跡象時，都運用了金融政策手段對房地產經濟進行宏觀調控。由于兩次調控所處的背景有所不同，因而在具體手段和日措施上也有所差異。具體表現為：

1．金融政策在調控的形式上有所不同。房地產金融政策調控有兩種基本形式：一是房地產金融政策直接調控。它是指以行政命令中央銀行直接干預房地產信用的信貸限額和信貸質量；二是房地產金融政策間接調控。它主要是通過利率政策、法定存款準備金率，再貼現率和公開市場業務等工具，調節貨幣的供求量，達到調控房地產業的發展的目的。第一次調控主要采用了金融政策直接調控的形式，當時的國務院及國家計委責成央行直接干預房地產信用的信貸限額和信貸質量；而第二次調控采用了金融政策直接調控與金融政策間接調控相結合的形式，央行在直接限制商業銀行對房地產業的信貸結構和信貸條件的同時，還通過利率政策來調節貨幣的供求量。

2．運用金融政策工具的區別。金融政策的主要工具可以分為二類：(1)一般性金融工具。它是對整個金融系統的貨幣信用的擴張或收縮的金融工具。(2)特殊性金融工具，主要是指專門調節房地產金融而使用的金融工具，如房地產生產信用控制、房地產消費信用控制，它主要包括選擇性信用控制和直接信用控制兩種類型。第一次調控主要運用的是一般性金融工具，即收縮的金融工具，通過控制資金供給總量，特別強調了投資貸款的計劃性，給過熱的房地產投資降溫；第二次調控則主要運用了特殊性金融工具，沒有對各商業銀行的貸款進行總量控制，而是通過對房地產生產信用和消費信用控制，即對信貸結構和信貸條件提出了具體要求，來達到控制資金流向的目的。

3．調控作用的對象不同。第一次調控主要是針對投資者，通過收緊銀根控制投資者的資金來源；第二次調控不僅針對投資者，同時通過信貸政策消費者，如通過提高高檔房的購房貸款成本來影響高檔房的需求，進而抑制高檔房的供給，進而調整房地產投資結構。

4．調控的力度不一樣。第一次調控帶有很大的強制性，具有很濃的計劃經濟色彩；第二次調控則相對溫和，更多地是利用經濟手段進行調控。一是通過提高開發企業人市門檻和資信要求抑制投資過熱，二是更多地使用了利率杠桿來調節資金的供求，引導投資和消費方向。

5．調控目標有所差異。盡管兩次調控的基本目標都是為了給過熱的房地產市場降溫，化解金融風險，但側重面有所不同。第一次調控主要是為了抑制增長過快的房地產投資，控制投資規模；第二次調控主要是調整投資結構，通過信貸政策控制高檔房的開發，積極支持中低檔房的開發，使房地產市場能夠持續、穩定和健康地發展。

四、兩次房地產金融政策調控的啟示

1．這次政府加強對房地產市場的宏觀調控是十分必要和非常及時的，標志著我國駕馭宏觀經濟形勢能力的進一步加強。房地產業對我國的國民經濟發展起著十分重要的作用，據測算，2001年房地產開發投資對中國GDP增長的直接貢獻率為1．3個百分點，間接貢獻率為0．6到1．2個百分點，兩者相加共計1．9到2．5個百分點。這表明，中國GDP增長對房地產業的依賴程度較高。如果像1993年那樣，等到房地產市場過熱甚至產生泡沫再來調控，特別是采取剎車的話，對國民經濟的影響將是非常大的。因此，在這一次對房地產市場的宏觀調控時，要吸取1993年調控時的經驗教訓，珍惜當前房地產市場來之不易的大好形勢。要減緩房地產發展的周期震蕩，防止調控措施不到位而使房地產市場大起大落。

2．對房地產市場過熱要真正做到“預防性調控”而不是“事后調控”。1993年，由于當時全國房地產市場不發達、機制不健全，部分地區房地產已經過熱甚至產生了“泡沫”之后，采用了包括金融政策在內的調控手段，是“事后調控”。雖然使當時的房地產市場迅速降溫，但也產生了較大的負面影響；而這次宏觀調控則更大程度上是“預防性調控”，在這次房地產高潮中，采用金融政策調控是為了防范房地產市場過熱甚至產生“泡沫”，以保證房地產市場健康穩定地發展。因此，要切實把握好調控的力度。對最近中國人民銀行頒發的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，要充分考慮到可能產生的負面影響，有預見性地制定相應的配套措施，不要由于政策使用和執行不當而使房地產業再遭重創。

3．通過創新房地產金融工具，防范銀行信貸風險。住房抵押貸款證券化不要僅停留在、試點階段，現在全面推開的時機已經成熟，應當積極推進，全面推廣。同時要借鑒美國的經驗，加快建立房地產投資信托(BEIT)，給房地產開發投資更多的融資渠道。從而達到既分散銀行信貸風險，又保證房地產業的健康發展的目的。

4．這次調控要因地制宜，切不要搞一刀切。房地產市場具有很強的區域性，僅管全國有部分地區的房地產市場有過熱現象，但大多數地區的市場是健康的或基本健康的。而這次央行出臺的政策主要是針對過熱地區，但全國各商業銀行都必須執行。這對其他地區，尤其是房地產市場并不太發達的中西部地區，房地產市場的健康發展將會受到影響。因此，央行應該允許各地根據各自的實際情況，因地制宜、因時制宜地制定實施細則；當地政府也應當采取相應的措施，保證房地產市場健康、穩定地發展。

5．這次調控要制定切實可行的實施細則，使政策具有可操作性。一是要制定合理的“高檔房”界定標準。新的信貸政策中提及的“高檔房”是一個很模糊的概念。“高檔房”界定標準是以單價為標準，還是以總價為標準，或者是以總面積為標準等等，需要認真研究解決。二是“購多套住房”的確認，尤其是對“賣舊換新”購房性質的確認問題。“賣舊換新”者產生的交易，通常是先買新房后賣舊房，存在一個時間差。這類交易者本質上不是擁有多套住房。因此，在實際操作中不能視其為“購多套住房”，否則將對近期房地產的需求產生較大的影響。由此又會引發另外一個問題，就是如何監控先買新房，后確實賣出舊房的問題。防止以換房為名，以買多套住房為實的情況出現。

五、結 語

近十年間，我國多次利用金融信貸工具調控房地產市場，不同時期所面臨的市場背景和環境有很大的不同，第一次調控在取得了積極效果的同時，也給房地產業產生了很大的負面影響。因此；針對這次新一輪房地產熱潮，如何運用好包括金融政策在內的宏觀調整政策，防范于未然，保持房地產市場的平穩發展，是擺在政府、金融界、經濟界和房地產界的重要課題。切實把握好調控的力度，因地制宜、因時制宜地制定相應政策，積極進行房地產金融工具創新，才能使這次宏觀調控達到良好的效果。