“碳關稅”是值對未采取相應溫室氣體減排措施的國家進口的能源密集型和碳密集型產品征收的二氧化碳排放稅。2009年6月，美國國會眾議院通過《2009年美國清潔能源與安全法案》，拋出碳關稅的單邊措施方案，在國際上引起軒然大波。這意味著，美國已有意拋開《聯合國氣候變化框架公約》的多邊束縛，強行推行其氣候變化解決方案。與此同時，在哥本哈根大會未獲得成功之后，歐洲政策研究中心等智囊機構也紛紛游說歐盟征收碳關稅。美歐“碳關稅”似乎已箭在弦上。 然而迄今為止，什么是“碳關稅”，如何征收“碳關稅”，以及“碳關稅”是否與現有的國際規則(特別是WTO規則)相符等問題，各國政府、學者等均各執一詞。在詳細考察“碳關稅”及其政策考量的基礎上，結合WTO爭端解決實踐，全面分析碳關稅與WTO規則的相符性，將有助于協調未來多邊框架下的氣候政策與貿易政策。 一、碳關稅及其政策考量 碳關稅雖名為“關稅”，但不國際經濟合作2010年第3期一定是傳統意義上的關稅，還可能是國內稅費、配額、許可證等。本質而言，碳關稅是為均衡各國減排成本，對特定國家進口產品采取的單邊貿易限制措施。征收碳關稅的基礎可能是特定貨物生產過程中排放的二氧化碳量，也可能是生產國排放的二氧化碳總量或做出的減排努力。 在聯合國氣候變化談判中，碳關稅常被稱為“邊境碳調整”或“邊境稅調整”。2009年6月，世界貿易組織(WTO)和聯合國環境署(UNEP)聯合發布的《貿易與氣候變化》報告，將邊境調整措施大致分為三類：一是針對排放交易制度的邊境調整，如要求進口商在進口能源密集型產品時提供排放許可；二是針對國內碳稅或能源稅的邊境調整，即對進口產品征收同類國產品承擔的稅負，或在本國產品出口時退還已經征收的國內稅；三是其他調整措施，如以政府不作為構成事實或隱蔽補貼為由，對未采取氣候措施的國家的進口產品征收反補貼稅或反傾銷稅，抵消減排成本。 競爭力、碳泄露和政治經濟考慮是碳關稅的主要政策考量。導致氣候變化的溫室氣體幾乎內含于所有制造業產品，碳稅、排放交易制度等減排措施可能增加產品生產成本。歐美國家擔心，單方減排措施使其能源和碳密集產業在國際競爭中處于不利地位。通過對未內化減排成本的進口產品征收碳關稅，可維持進口產品和本國產品平衡的競爭關系，保護本國產業的全球競爭力。 “碳泄露”是指由于執行氣候措施而使該國邊際生產成本上升，境內生產轉移至境外，導致其他國家工業實體排放量顯著增加。依據污染避難所假定說，環保立法較弱的國家將逐漸在國際貿易中轉向污染性行業。歐美國家擔心，在各國尚未普遍推行減排措施的情形下，率先實施減排將導致碳密集和能源密集型行業重新選址，生產轉移至減排立法和標準較低的國家，全球排放量總量沒有減少，甚至可能增加。 最后，碳關稅已成為一個國際政治經濟問題，碳政治或氣候政治的意義超過了碳減排的意義。近年來，發達國家制造業在國際競爭中逐漸衰落，國內利益集團擔心發展中國家制造業因減排力度較弱而再獲商機，極力推動碳關稅。在談判策略上，美國、法國等試圖通過強推碳關稅，掌握未來氣候談判主導權，迫使發展中大國做出重大讓步，采取與發達國家同等水平或類似的減排措施。 二、碳關稅與WT0規則的相符性 碳關稅與WTO協定的相符性主要涉及《關稅貿易總協定》(GATT 1994)第1條、第2條、第3條和第11條，以及假若碳關稅違反上述任何一項WTO規則，是否符合GATT第20條例外規定，從而獲得豁免。 (一)碳關稅的性質：邊境措施抑或國內措施 審查碳關稅是否符合WTO規則的首要問題是，碳關稅是邊境措施，還是國內措施?如果是邊境措施，適用GATT第2條“減讓表”和第11條“普遍取消數量限制”；如果是國內措施，適用GATT第3條“國內稅和國內法規的國民待遇”。 一般認為，稅收是國家為實現其職能，憑借政治權力，依法參與單位和個人的財富分配，強制、無償地取得財政收入的一種形式，具有無償性、強制性和固定性的特征。假若碳關稅具備“稅收”特征，那么是國內稅費，還是關稅?是否在邊境上征收，并非判斷關稅，抑或國內稅費的唯一標準。 GATT第2條、第3條允許WTO成員對國內稅進行邊境調整，使出售給最終消費者的進口產品與進口國同類國產品稅賦均衡。歐美國家聲稱，其征收碳關稅的目的，并非讓進口商承擔額外的負擔，而是使國內和國外生產商承擔相同的減排成本。換言之，對于貨物生產過程中排放的二氧化碳，國外生產商與國內生產商應支付同等費用。在這個意義上，在邊境上征收的碳關稅，也可能構成進行邊境調整的國內稅，導致適用GATT第3條。 然而，GATT第2.2條限定了邊境稅調整，規定，“本條的任何規定不得阻止任何締約方對任何產品的進口隨時征收下列關稅或費用：(a)對于同類國產品或對于用于制造或生產進口產品的全部或部分的產品所征收的、與第3條第2款的規定相一致且等于國內稅的費用；……。”據此，如果對進口產品收取的費用不等于對同類國產品征收的國內稅費，碳關稅就不屬于在邊境調整的國內稅，而是關稅，適用GATT第2條。 最后需要指出的是，GATT第l條“普遍最惠國待遇”既適用于國內措施，也適用于邊境措施。無論按其性質屬于哪一類別，碳關稅都應遵守GATT第1條。 (二)碳關稅與GATT第2條、第11條的相符性 依據GATT第2條，一成員對進口產品征收的普通關稅，不得超過該成員減讓表規定的關稅水平。當碳關稅構成一種特殊關稅時，一旦對特定產品所征關稅超過減讓表規定的水平，就構成對GATT第2條的直接違反。 以美國氣候法案為例，為減少溫室氣體排放，該法案擬實施總限量交易制度，并規定了國際保留排放額計劃。法案第767～768節規定，如果截至2018年1月1日，符合美國談判目標的多邊協定尚未對美國生效，總統應對選定的產業部門制定國際保留排放額計劃。進口商在美國市場上銷售該計劃適用的產品前，必須先向美國購買國際保留排放許可，定價相當于國內排放許可的拍賣結算價格，所需的許可數量由行政機關經與美國海關和邊境保護屬協商后，確定計算方法。若按未來美國可能公布的排放許可定價實施細節，經計算后對進口產品收取的費用與對同類國產品征收的國內稅不同，則很可能按關稅對待。若對特定產品征收的普通關稅和碳關稅之和超過減讓表規定的水平，將違反GATT第2條。 應予注意的是，一種觀點認為，出口國缺乏類似的減排措施，相當于對生產商提供了可采取反措施的補貼。GATT第2.2條明文規定，不阻止成員以符合WTO協定的方式征收反傾銷稅或反補貼稅。然而，并非在經濟理論上屬于補貼、可能扭曲貿易的所有政府干預行為，都屬于WTO調整的范圍。碳減排成本內化程度不同，確實影響企業的生產成本，但烏拉圭回合談判歷史和美國出口限制案等WTO爭端解決實踐一再證明，并非所有授予了利益的政府措施都構成補貼。WTO《補貼與反補貼措施協定》第1條將補貼定義為政府或公共機構提供的財政資助，并對財政資助的形式做了窮盡性列舉，包括資金的直接或潛在直接轉移、放棄稅收、政府提供貨物或服務、政府向某一籌資機構付款，以及委托或指示私營機構提供補貼。缺乏碳減排措施很難被認定為構成上述任何一種財政資助。若以出口國缺乏同等水平的減排措施為由征收反補貼稅，將違反GATT第6條和《補貼與反補貼措施協定》，且不能根據GATT第2.2條獲得豁免。 此外，當碳關稅采納配額、許可證或其他邊境措施時，還將違反GATT第11條有關普遍取消數量限制的規定，即“任何締約方不得對任何其他締約方領土產品的進口……設立或維持除關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施。”