摘 要：借鑒美國次貸危機，需要以科學發展觀為指導發揮政府公共服務職能，通過建立以廉租房為主的多層次住房保障體系、保障性住房金融體系，積極引導和改變居民住房消費觀念，加強保障性住房市場的監管來完善我國住房保障制度。

關鍵詞：次貸危機;住房保障;經濟適用房;廉租房

一、美國住房保障制度的發展與次貸危機

(一)由間接調控轉向直接管理階段

20世紀30年代的大蕭條不僅使美國經濟遭受重創，解決居民住房問題成為隨后幾屆政府的主要政策目標。1932年通過《聯邦家庭貸款銀行法》，在全國設立12家“聯邦家庭貸款銀行”。1934年的《聯邦住宅法》(NHA)，又創立了聯邦住房局(FHA)(今隸屬住宅和城市發展部)，其首要職能也就是由國家出面，為低收入者住房貸款提供按揭保險。1937年美國國會又通過《公共住宅法案》，設立“聯邦平民房屋建設總處”(USHA)，以建立永久性的中央補助制度。這標志著聯邦政府對住房領域的干預由間接調控向直接管理的轉變。美國的住房政策也相應轉向解決低收入階層的住房問題，為以后更大規模的公共住房建設開了先河，并在事實上為1949年住房法奠定了基礎。于是“讓每一個家庭都能在適宜的環境里擁有一個家”，成為美國住房政策的基本目標，并寫進了1949年通過的《住房法案》序言中[1]。

(二)由直接修建公共住房轉向租房補貼階段

盡管公共住房政策對美國經濟的恢復和居住環境的改善起到了較好的效果，但由于戰爭或財政壓力過大等原因，從20世紀60年代初到70年代，美國公共住房建設在住房政策中的核心地位淡化，以租房補貼為代表的新型住房援助政策被提出。1965年，美國國會通過了《住房與城市發展法》，建立了“住房與城市發展部”(簡稱HUD)，在授權聯邦政府建立24萬套公共住房的同時推出了新的租房補貼計劃。該計劃授權聯邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租補貼。1974年《住房與社區開發法》的通過，標志著聯邦政府直接興建的公共住房計劃暫告一段落。自此，政府提供補貼鼓勵低收入居民在私人住房領域尋找住房的政策，成為美國聯邦政府援助低收入家庭的主要方式。

(三)由提供租房補貼到提高自有住房比率階段

1980年，美國頒布《存款機構解除管制與貨幣控制法案》，解除了實行多年的“Q條例”；1986年，又推出《稅務改革法案》，規定住房抵押貸款和消費貸款的利息可以減免稅收。這些法規的出臺降低了借貸雙方的進入門檻，極大地推動了住房抵押貸款市場的發展。1990年，布什政府出臺《國民可承擔住宅法案》，將住宅自有化作為主要戰略，實施“人人擁有居住機會”計劃(HOPE)，把公屋出售，并將一些社會服務與住房問題相融合。1995年，65%以上的家庭擁有自己的住所，盡管低收入家庭實現自有居所尚不完全可行，但住宅私有化是美國房政策一直在鼓勵的發展方向。2003年，美國實施每年2億美元的“首付款資助計劃”，為購房的中低收入家庭提供1萬美元或房價6%的首付款資助[2]。這些優惠政策極大地刺激了居民貸款購房的欲望，住房抵押貸款需求不斷膨脹。

從上述分析可以看出，美國政府的住房保障制度是由政府興建公共住房轉向提供租房補貼，逐漸轉變為以提高居民住房自有率為導向。這種轉變同時也是政府保障職能的逐漸弱化，并轉向以市場機制為主導的住房保障機制。當住房貸款更便宜，首付更低，使得更多的居民能夠貸款買房之后，銀行貸出去的錢要十幾甚至幾十年才能收回，也就無法繼續發放更多住房貸款。為此，1938年成立“房利美”，起初只是擴大資金在二級房屋消費市場上流動，1944年“房利美”的權限擴大到貸款擔保，1981年引入了抵押貸款證券化業務(MBS)，1992年“房利美”成為最大的MBS的發行商和擔保商。抵押貸款證券化讓商業銀行迅速從冗長的還款周期中解脫出來，使得住房貸款的供給更加充沛，但風險也隨即累積和放大。政府不但放任金融機構向他們發放零首付的次級按揭貸款，甚至向全世界發行包括次貸在內的高風險債券及衍生品，由此將風險擴散到全球。

二、美國次貸危機給我國住房保障制度的啟示

(一)發揮政府公共服務職能，不能僅靠市場解決住房保障問題

美國次貸危機的爆發說明完全市場化的方法和手段并不能有效第解決中低收入群體的住房保障問題。我國低收入家庭住房困難越來越為社會各界所關注，也呼喚著政府保障功能的回歸[3]。關注民生問題，努力實現“住有所居”的目標，是黨的十七大提出的“推動科學發展，促進社會和諧”的重要內容。2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》公布；10月14日，財政部印發《廉租住房保障資金管理辦法》；10月16日，由建設部、財政部、國家發改委、國土資源部等九部委聯合發布《廉租住房保障辦法》。廉租房政策的接連出臺，已成為加快解決低收入家庭住房困難和發展廉租房的強大動力，也凸顯了政府的保障功能。 (二)建立多層次住房保障體系，防止風險的集中爆發

美國住房保障措施的單一化，即以提高居民住房自有率為目標是導致同一風險集中爆發，引發次貸危機的關鍵因素。因此，應建立并完善以廉租房為主體的多層次住房保障體系以滿足不同收入水平居民的住房需求，防止風險的集中爆發。首先，對城鎮最低收入住房困難家庭擴大廉租住房保障面，形式上采取以享受較高標準的廉租住房租金補貼為主、實物配租和租金減免為輔；其次，要重點解決低收入家庭的住房困難，改進和規范經濟適用房制度，并與廉租住房保障對象銜接，可采用定向申購為主、貨幣補貼為輔的保障方式；第三，要探索建立經濟租賃住房制度，即租賃型的經濟適用房制度，解決既不符合廉租房條件又購不起經濟適用房的城鎮低收入無房家庭或單身居民的過渡性居住問題；第四，實施區域性的限價商品房制度，將中等收入住房困難的城鎮居民家庭、征地拆遷涉及的農民家庭等納入保障范圍。

(三)建立并完善保障性住房金融體系，建立風險防火墻

盡管美國金融較為發達，但也因沒有多樣化的房地產金融機構，多層次的房地產金融市場來承擔房地產金融的風險，也就未能阻止次貸風險“多米諾骨牌效應”的發生。我國房地產融資渠道單一，對商業銀行信貸依賴程度過高；政策性住房金融發展滯后，對中低收入居民等特定人群缺乏政策性住房金融支持。因此，需要建立起商業性與政策性兩者并行的住房金融體系，利用不同融資方式、不同金融產品、不同金融市場，來滿足多層次住房融資需求。一是構建政策性住房金融體系。如《廉租住房保障資金管理辦法》、《廉租住房保障管理辦法》就對資金來源渠道做出明確規定，包括年度財政預算安排的廉租住房保障資金；提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，比例不得低于10%；政府的廉租住房租金收入；社會捐贈及其他方式籌集的資金等。二是在完善住房公積金制度的基礎上，積極發展多樣化的商業型住房金融機構。如德國的住房金融機構包括信貸銀行、儲蓄銀行、抵押銀行和住房儲蓄銀行等。此外，還要積極探索多樣化的住房消費信貸形式，如可調整抵押貸款、分級償還抵押貸款和遞加付款，直客式房貸就非常有利于年輕家庭和低收入者購房[4]。

(四)積極引導和改變居民住房消費觀念，倡導理性消費

美國放寬金融監管，為各種住房需求者提供貸款，加上長期的低息政策，導致住房需求的過度膨脹是次貸風險累積的促進因素。在我國，居民普遍盲目追求和攀比大面積產權房。政府需要分清不同的需求層次，合理引導不同群體適度地解決居住問題。在中國這樣一個人口眾多、土地資源十分有限的國家，過大的住房面積、過高的自有產權房比率不符合我國國情和經濟發展，也不宜過多地強調房地產業發展對經濟的拉動作用，而更應將其視為一個民生問題。目前要采取多種有效措施鼓勵房屋租賃市場和二手房交易市場的發展，鼓勵人們先租后買。

(五)加強保障性住房市場監管，建立風險防控機制

危機之后，美國金融國有化也說明政府適度干預的必要性。加強政府對房地產市場的有效干預，是我國能夠順利化解市場風險的利器。首先是對保障性住房的供應對象、申請標準、戶型及面積、審核與分配以及上市交易等環節上要層層把關，維護市場的公平公正。其次是嚴把保障性住房建設的質量安全關，落實工程質量檢查制度、嚴格執行分戶驗收制度、疏通住宅工程質量投訴處理渠道。再次是要加強住房金融的監管，住房金融的不確定因素涉及房地產開發、貸款、交易、還款等經濟、行政、法律、建設和規劃等方面，需要各方建立協調溝通機制，尤其對一些新型住房金融工具要采取審慎、態度。最后是要加強保障性住房法律建設。自2003年開始，國務院相繼頒發了“國八條”、“國六條”等一系列重要文件。從這些措施來看，國家對于調控住房市場的決心非常明顯，效果也非常顯著。但這些措施缺乏法律的維護和支持，缺少威懾力。因此，要從根本上改善我國住房保障問題，最終要將政策法制化。

[1] 吳向宏.美國住房政策是怎樣讓老百姓住得起房的[N].中國證券報，2006-07-03(A19).

[2] 李莉，王旭.美國公共住房政策的演變與啟示[J].東南學術，2007，(5):48-53.

[3] 尹惠斌，覃事婭.我國房地產市場宏觀調控政策取向[J].統計與決策，2006，(19):100-102.

[4] 覃事婭，尹惠斌.淺析直客式房貸[J].中國房地產信息，2005，(5):55-57.

基金項目：湖南教育廳科研課題“從緊貨幣政策下商業銀行住房信貸風險管理研究”(08C006)階段性成果之一