摘 要：借鑒美國(guó)次貸危機(jī)，需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，通過(guò)建立以廉租房為主的多層次住房保障體系、保障性住房金融體系，積極引導(dǎo)和改變居民住房消費(fèi)觀念，加強(qiáng)保障性住房市場(chǎng)的監(jiān)管來(lái)完善我國(guó)住房保障制度。

關(guān)鍵詞：次貸危機(jī);住房保障;經(jīng)濟(jì)適用房;廉租房

一、美國(guó)住房保障制度的發(fā)展與次貸危機(jī)

(一)由間接調(diào)控轉(zhuǎn)向直接管理階段

20世紀(jì)30年代的大蕭條不僅使美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，解決居民住房問(wèn)題成為隨后幾屆政府的主要政策目標(biāo)。1932年通過(guò)《聯(lián)邦家庭貸款銀行法》，在全國(guó)設(shè)立12家“聯(lián)邦家庭貸款銀行”。1934年的《聯(lián)邦住宅法》(NHA)，又創(chuàng)立了聯(lián)邦住房局(FHA)(今隸屬住宅和城市發(fā)展部)，其首要職能也就是由國(guó)家出面，為低收入者住房貸款提供按揭保險(xiǎn)。1937年美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)《公共住宅法案》，設(shè)立“聯(lián)邦平民房屋建設(shè)總處”(USHA)，以建立永久性的中央補(bǔ)助制度。這標(biāo)志著聯(lián)邦政府對(duì)住房領(lǐng)域的干預(yù)由間接調(diào)控向直接管理的轉(zhuǎn)變。美國(guó)的住房政策也相應(yīng)轉(zhuǎn)向解決低收入階層的住房問(wèn)題，為以后更大規(guī)模的公共住房建設(shè)開(kāi)了先河，并在事實(shí)上為1949年住房法奠定了基礎(chǔ)。于是“讓每一個(gè)家庭都能在適宜的環(huán)境里擁有一個(gè)家”，成為美國(guó)住房政策的基本目標(biāo)，并寫(xiě)進(jìn)了1949年通過(guò)的《住房法案》序言中[1]。

(二)由直接修建公共住房轉(zhuǎn)向租房補(bǔ)貼階段

盡管公共住房政策對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和居住環(huán)境的改善起到了較好的效果，但由于戰(zhàn)爭(zhēng)或財(cái)政壓力過(guò)大等原因，從20世紀(jì)60年代初到70年代，美國(guó)公共住房建設(shè)在住房政策中的核心地位淡化，以租房補(bǔ)貼為代表的新型住房援助政策被提出。1965年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《住房與城市發(fā)展法》，建立了“住房與城市發(fā)展部”(簡(jiǎn)稱(chēng)HUD)，在授權(quán)聯(lián)邦政府建立24萬(wàn)套公共住房的同時(shí)推出了新的租房補(bǔ)貼計(jì)劃。該計(jì)劃授權(quán)聯(lián)邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租補(bǔ)貼。1974年《住房與社區(qū)開(kāi)發(fā)法》的通過(guò)，標(biāo)志著聯(lián)邦政府直接興建的公共住房計(jì)劃暫告一段落。自此，政府提供補(bǔ)貼鼓勵(lì)低收入居民在私人住房領(lǐng)域?qū)ふ易》康恼撸蔀槊绹?guó)聯(lián)邦政府援助低收入家庭的主要方式。

(三)由提供租房補(bǔ)貼到提高自有住房比率階段

1980年，美國(guó)頒布《存款機(jī)構(gòu)解除管制與貨幣控制法案》，解除了實(shí)行多年的“Q條例”；1986年，又推出《稅務(wù)改革法案》，規(guī)定住房抵押貸款和消費(fèi)貸款的利息可以減免稅收。這些法規(guī)的出臺(tái)降低了借貸雙方的進(jìn)入門(mén)檻，極大地推動(dòng)了住房抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展。1990年，布什政府出臺(tái)《國(guó)民可承擔(dān)住宅法案》，將住宅自有化作為主要戰(zhàn)略，實(shí)施“人人擁有居住機(jī)會(huì)”計(jì)劃(HOPE)，把公屋出售，并將一些社會(huì)服務(wù)與住房問(wèn)題相融合。1995年，65%以上的家庭擁有自己的住所，盡管低收入家庭實(shí)現(xiàn)自有居所尚不完全可行，但住宅私有化是美國(guó)房政策一直在鼓勵(lì)的發(fā)展方向。2003年，美國(guó)實(shí)施每年2億美元的“首付款資助計(jì)劃”，為購(gòu)房的中低收入家庭提供1萬(wàn)美元或房?jī)r(jià)6%的首付款資助[2]。這些優(yōu)惠政策極大地刺激了居民貸款購(gòu)房的欲望，住房抵押貸款需求不斷膨脹。

從上述分析可以看出，美國(guó)政府的住房保障制度是由政府興建公共住房轉(zhuǎn)向提供租房補(bǔ)貼，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣呔用褡》孔杂新蕿閷?dǎo)向。這種轉(zhuǎn)變同時(shí)也是政府保障職能的逐漸弱化，并轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的住房保障機(jī)制。當(dāng)住房貸款更便宜，首付更低，使得更多的居民能夠貸款買(mǎi)房之后，銀行貸出去的錢(qián)要十幾甚至幾十年才能收回，也就無(wú)法繼續(xù)發(fā)放更多住房貸款。為此，1938年成立“房利美”，起初只是擴(kuò)大資金在二級(jí)房屋消費(fèi)市場(chǎng)上流動(dòng)，1944年“房利美”的權(quán)限擴(kuò)大到貸款擔(dān)保，1981年引入了抵押貸款證券化業(yè)務(wù)(MBS)，1992年“房利美”成為最大的MBS的發(fā)行商和擔(dān)保商。抵押貸款證券化讓商業(yè)銀行迅速?gòu)娜唛L(zhǎng)的還款周期中解脫出來(lái)，使得住房貸款的供給更加充沛，但風(fēng)險(xiǎn)也隨即累積和放大。政府不但放任金融機(jī)構(gòu)向他們發(fā)放零首付的次級(jí)按揭貸款，甚至向全世界發(fā)行包括次貸在內(nèi)的高風(fēng)險(xiǎn)債券及衍生品，由此將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到全球。

二、美國(guó)次貸危機(jī)給我國(guó)住房保障制度的啟示

(一)發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，不能僅靠市場(chǎng)解決住房保障問(wèn)題

美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)說(shuō)明完全市場(chǎng)化的方法和手段并不能有效第解決中低收入群體的住房保障問(wèn)題。我國(guó)低收入家庭住房困難越來(lái)越為社會(huì)各界所關(guān)注，也呼喚著政府保障功能的回歸[3]。關(guān)注民生問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，是黨的十七大提出的“推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧”的重要內(nèi)容。2007年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》公布；10月14日，財(cái)政部印發(fā)《廉租住房保障資金管理辦法》；10月16日，由建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等九部委聯(lián)合發(fā)布《廉租住房保障辦法》。廉租房政策的接連出臺(tái)，已成為加快解決低收入家庭住房困難和發(fā)展廉租房的強(qiáng)大動(dòng)力，也凸顯了政府的保障功能。 (二)建立多層次住房保障體系，防止風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)

美國(guó)住房保障措施的單一化，即以提高居民住房自有率為目標(biāo)是導(dǎo)致同一風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，引發(fā)次貸危機(jī)的關(guān)鍵因素。因此，應(yīng)建立并完善以廉租房為主體的多層次住房保障體系以滿(mǎn)足不同收入水平居民的住房需求，防止風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)。首先，對(duì)城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭擴(kuò)大廉租住房保障面，形式上采取以享受較高標(biāo)準(zhǔn)的廉租住房租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租和租金減免為輔；其次，要重點(diǎn)解決低收入家庭的住房困難，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度，并與廉租住房保障對(duì)象銜接，可采用定向申購(gòu)為主、貨幣補(bǔ)貼為輔的保障方式；第三，要探索建立經(jīng)濟(jì)租賃住房制度，即租賃型的經(jīng)濟(jì)適用房制度，解決既不符合廉租房條件又購(gòu)不起經(jīng)濟(jì)適用房的城鎮(zhèn)低收入無(wú)房家庭或單身居民的過(guò)渡性居住問(wèn)題；第四，實(shí)施區(qū)域性的限價(jià)商品房制度，將中等收入住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭、征地拆遷涉及的農(nóng)民家庭等納入保障范圍。

(三)建立并完善保障性住房金融體系，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻

盡管美國(guó)金融較為發(fā)達(dá)，但也因沒(méi)有多樣化的房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)，多層次的房地產(chǎn)金融市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)房地產(chǎn)金融的風(fēng)險(xiǎn)，也就未能阻止次貸風(fēng)險(xiǎn)“多米諾骨牌效應(yīng)”的發(fā)生。我國(guó)房地產(chǎn)融資渠道單一，對(duì)商業(yè)銀行信貸依賴(lài)程度過(guò)高；政策性住房金融發(fā)展滯后，對(duì)中低收入居民等特定人群缺乏政策性住房金融支持。因此，需要建立起商業(yè)性與政策性?xún)烧卟⑿械淖》拷鹑隗w系，利用不同融資方式、不同金融產(chǎn)品、不同金融市場(chǎng)，來(lái)滿(mǎn)足多層次住房融資需求。一是構(gòu)建政策性住房金融體系。如《廉租住房保障資金管理辦法》、《廉租住房保障管理辦法》就對(duì)資金來(lái)源渠道做出明確規(guī)定，包括年度財(cái)政預(yù)算安排的廉租住房保障資金；提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的住房公積金增值收益余額；土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，比例不得低于10%；政府的廉租住房租金收入；社會(huì)捐贈(zèng)及其他方式籌集的資金等。二是在完善住房公積金制度的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展多樣化的商業(yè)型住房金融機(jī)構(gòu)。如德國(guó)的住房金融機(jī)構(gòu)包括信貸銀行、儲(chǔ)蓄銀行、抵押銀行和住房?jī)?chǔ)蓄銀行等。此外，還要積極探索多樣化的住房消費(fèi)信貸形式，如可調(diào)整抵押貸款、分級(jí)償還抵押貸款和遞加付款，直客式房貸就非常有利于年輕家庭和低收入者購(gòu)房[4]。

(四)積極引導(dǎo)和改變居民住房消費(fèi)觀念，倡導(dǎo)理性消費(fèi)

美國(guó)放寬金融監(jiān)管，為各種住房需求者提供貸款，加上長(zhǎng)期的低息政策，導(dǎo)致住房需求的過(guò)度膨脹是次貸風(fēng)險(xiǎn)累積的促進(jìn)因素。在我國(guó)，居民普遍盲目追求和攀比大面積產(chǎn)權(quán)房。政府需要分清不同的需求層次，合理引導(dǎo)不同群體適度地解決居住問(wèn)題。在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、土地資源十分有限的國(guó)家，過(guò)大的住房面積、過(guò)高的自有產(chǎn)權(quán)房比率不符合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不宜過(guò)多地強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，而更應(yīng)將其視為一個(gè)民生問(wèn)題。目前要采取多種有效措施鼓勵(lì)房屋租賃市場(chǎng)和二手房交易市場(chǎng)的發(fā)展，鼓勵(lì)人們先租后買(mǎi)。

(五)加強(qiáng)保障性住房市場(chǎng)監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

危機(jī)之后，美國(guó)金融國(guó)有化也說(shuō)明政府適度干預(yù)的必要性。加強(qiáng)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效干預(yù)，是我國(guó)能夠順利化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的利器。首先是對(duì)保障性住房的供應(yīng)對(duì)象、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、戶(hù)型及面積、審核與分配以及上市交易等環(huán)節(jié)上要層層把關(guān)，維護(hù)市場(chǎng)的公平公正。其次是嚴(yán)把保障性住房建設(shè)的質(zhì)量安全關(guān)，落實(shí)工程質(zhì)量檢查制度、嚴(yán)格執(zhí)行分戶(hù)驗(yàn)收制度、疏通住宅工程質(zhì)量投訴處理渠道。再次是要加強(qiáng)住房金融的監(jiān)管，住房金融的不確定因素涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、貸款、交易、還款等經(jīng)濟(jì)、行政、法律、建設(shè)和規(guī)劃等方面，需要各方建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，尤其對(duì)一些新型住房金融工具要采取審慎、態(tài)度。最后是要加強(qiáng)保障性住房法律建設(shè)。自2003年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院相繼頒發(fā)了“國(guó)八條”、“國(guó)六條”等一系列重要文件。從這些措施來(lái)看，國(guó)家對(duì)于調(diào)控住房市場(chǎng)的決心非常明顯，效果也非常顯著。但這些措施缺乏法律的維護(hù)和支持，缺少威懾力。因此，要從根本上改善我國(guó)住房保障問(wèn)題，最終要將政策法制化。

[1] 吳向宏.美國(guó)住房政策是怎樣讓老百姓住得起房的[N].中國(guó)證券報(bào)，2006-07-03(A19).

[2] 李莉，王旭.美國(guó)公共住房政策的演變與啟示[J].東南學(xué)術(shù)，2007，(5):48-53.

[3] 尹惠斌，覃事婭.我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策取向[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2006，(19):100-102.

[4] 覃事婭，尹惠斌.淺析直客式房貸[J].中國(guó)房地產(chǎn)信息，2005，(5):55-57.

基金項(xiàng)目：湖南教育廳科研課題“從緊貨幣政策下商業(yè)銀行住房信貸風(fēng)險(xiǎn)管理研究”(08C006)階段性成果之一