關鍵詞: 勞工標準/貿易措施/WTO/發展中國家

內容提要: 勞工標準與世界貿易組織的關系是當今國際經濟關系和國際經濟組織面臨的最具爭議的問題之一。本文就如何澄清基于勞工標準的單邊貿易措施與WTO規則的法律關系進行了理論分析，梳理評介了各利益攸關方的立場分歧和理論沖突，揭示了基于勞工標準的單邊貿易措施與WTO規則關系問題的實質，闡釋了發展中國家必須堅決反對以勞工標準為基礎的單邊貿易措施的原因，并提出了應對挑戰所需采取的立場和對策。 勞工標準與世界貿易組織（以下簡稱WTO）的關系是當今國際經濟關系和國際經濟組織面臨的最具爭議的問題之一。越來越多的非政府組織及發達國家的勞工組織在不斷游說本國政府采用貿易措施手段，促使發展中國家提高其國內勞工標準。例如，美國勞工聯盟及產業工會聯合會（AFL-CIO）近年來就不斷聯合國會議員給政府施加壓力，要求其調查中國的勞工標準狀況并采取貿易措施，以逼迫中國提高勞工標準。[1] 這種試圖將勞工標準與WTO緊密聯系起來的趨勢，引發了一系列的問題。首先，在貿易理論層面，一個國家如果采用了較低的勞工標準，是否就在出口中獲得了不公平的競爭優勢？其次，在法律規則層面，各國政府是否有權采取貿易制裁手段，向不遵守相關標準的國家施加壓力，這樣做又是否符合WTO規則的規定？再次，在組織角色層面，WTO是否是一個討論和制訂勞工標準或者實施有關標準（包括國際勞工組織的標準）的適當機構？[2]本文以上述三個層面的問題為基礎，重點分析以勞工標準為基礎的單邊貿易措施與WTO規則的關系問題。本文第一部分論述勞工標準以及以勞工標準為基礎的單邊貿易措施的概念；第二部分以法律規則層面的問題為基礎，研究分析以勞工標準為基礎的單邊貿易措施與WTO規則的法律關系；第三部分以貿易層面和組織角色層面的問題為基礎，梳理評介各利益攸關方在單邊貿易措施與WTO規則關系問題上的立場分歧和理論沖突；第四部分探討反對該類措施的廣大發展中國家所應采取的立場和對策。 一勞工標準及以勞工標準為基礎的單邊貿易措施 根據國際勞工組織（InternationalLaborOrganization，ILO）的公約和文件，國際勞工標準主要包括以下內容：結社自由、集體談判、禁止強迫勞動和童工、機會和待遇的平等、三方協商、勞動監察和管理、雇用政策及安全、提升和培訓、工資、社會保障、勞動時間、社會政策、職業安全和健康等。[3]在國際勞工組織1998年通過的《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言及其后續措施》中，國際勞工組織的成員國承認和強調實現一些基本的勞工權利，即自由組織工會、有效承認集體談判權利、消滅所有形式的強制性勞動、消除利用童工，以及消除就業歧視。[4]這些基本勞工權利又被稱為核心勞工標準。本文所涉及的勞工標準不僅包括上述核心勞工標準，還包括與產品的生產過程和生產方法緊密相連的由各國自行制訂的其他各種標準，如最低工資標準、勞動時間、工人在生產環境中的安全和健康等。 那些主張將勞工標準與貿易相聯系的倡導者們的意圖，就是以勞工標準為基礎，對有關產品實施一定的貿易措施，如限制或禁止進口，從而達到提高出口國勞工標準的目的。同時也不排除有些倡導者具有保護本國產業的目的，即通過限制產品進口來保護本國的同類產品。因此，以勞工標準為基礎的單邊貿易措施是指一國以特定勞工標準為依據，在沒有相關國際協議的情況下單邊制訂的、對國際貿易進行限制的措施。以勞工標準為基礎的單邊貿易措施通常會基于如下兩個方面的理由：其一，因為出口國的低勞工標準使得出口國與進口國的同一行業處于不公平競爭狀態，所以要采取貿易措施來予以糾正；其二，作為懲罰性的貿易措施，旨在糾正出口國不尊重基本勞工標準的行為。[5] 以勞工標準為基礎的貿易措施無論基于上述何種理由提出，顯然都不是以貿易的對象即產品本身為基礎，而是以產品的生產過程和生產方法為基礎。近年來，隨著環境、人權等運動的興起和發展，各種各樣涉及到生產過程和生產方法的貿易措施層出不窮。從總體上看，無論此類貿易措施表現為環境問題、勞工標準，還是人權狀況、動物福利，它們都具有共同的特征：其一是以產品的生產過程和生產方法為基礎；其二是試圖通過改變他國的政策來獲得效果，程度不同地干涉到他國在自己的管轄范圍內制訂本國政策如環境政策、勞工標準的權利；其三是有關的措施都是沒有經過多邊條約授權的單邊行為；其四是為他國的市場準入附加有爭議的條件。因此，此類貿易措施非常容易引發爭端。 二以勞工標準為基礎的單邊貿易措施與WTO規則的法律關系 在WTO規則框架內，與以勞工標準為基礎的貿易措施有關的規則主要包括《關稅與貿易總協定》（以下簡稱GATT）第3條有關國民待遇的規定和第20條有關例外措施的規定。此外，GATT第6條和第16條中有關傾銷和補貼問題的規定，以及GATT第23條有關利益喪失或損害的規定等也被認為與此類貿易措施有關。 （一）GATT第3條 國民待遇原則將非歧視原則應用于本國產品和進口產品之間，主要針對一個成員方的產品在進入其他成員方國內市場后所應享有的待遇。根據GATT第3條第2款的規定，成員方不得對進口產品征收超過其向同類國內產品征收的國內稅或其他國內費用。根據GATT第3條第4款的規定，在有關影響進口產品銷售、購買、運輸等的法律、法規和規定方面，進口產品所享受的待遇不得低于同類國內產品所享受的待遇。因此，“同類產品”（like product）是國民待遇原則的關鍵概念，解釋和適用該原則的關鍵問題就是決定所涉進口產品和本國產品是否為“同類”。關系到以勞工標準為基礎的貿易措施的法律問題是，WTO規則是否準予成員方依據產品的生產過程和生產方法的不同，即勞工標準的不同，對進口產品和本國產品加以區別對待。 對此問題，GATT有兩個著名案例給出了否定的回答。這兩個案件是1991年墨西哥與美國的“金槍魚—海豚案”和1994歐盟與美國的“金槍魚—海豚案”。兩個案件的事實基本相同，均涉及美國以生產國在捕獲金槍魚時采用的方法附帶地傷害到了海豚為由禁止進口金槍魚的措施。在兩個案件中，GATT專家組都認為有關措施不符合GATT規則。[6]根據專家組報告，相關產品不能因為生產方法和生產過程的區別而被確定為不同產品。進口產品和本國產品是否是同類產品，應該由產品本身來決定，而不能根據產品的生產方法來確定。這種對產品本身與產品的生產過程和生產方法進行的區分被很多學者稱為“產品—過程區別”。[7]這種分析方法受到發展中國家的普遍歡迎，因為后者認為，如果將產品的生產過程和生產方法作為判斷產品是否為同類產品的標準，那么將會使貿易保護泛濫并限制它們的產品出口。[8]同樣，如果將勞工標準作為判斷產品是否為同類的標準，也會促使一些國家借提高出口國勞工標準的名義采取各種貿易限制措施來保護本國產品，從而傷害到大部分發展中國家的利益。 （二）GATT第20條 GATT第20條形成對GATT義務的有條件的例外。第20條中的（a）款、（b）款和（e）款被認為是WTO規則中與以勞工標準為基礎的貿易措施相關的例外條款。GATT第20條規定：“凡下列措施的實施在情形相同的各國間不會構成任意的或不合理的歧視手段，或者不會構成對國際貿易的變相限制，則不得將本協定解釋為阻止任何締約方采取或實施如下措施：（a）為保護公共道德所必需的措施；（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；……（e）與監獄囚犯產品有關的措施；……”如果一個成員方援引第20條來證明其以勞工標準為基礎的貿易措施符合GATT規定，那么該成員方不僅要證明其措施符合有關條款的規定，還要證明該措施的實施符合第20條引言的規定。 關于（a）款中的“公共道德”是否包含勞工標準的問題，目前還沒有任何權威解釋或司法實踐。不過很多西方學者認為，對第20條的解釋應該用發展的眼光來看，所以應當認為第20條（a）款涵蓋違反核心勞工標準的行為；換言之，以核心勞工標準為基礎的貿易措施應當屬于第20條（a）款的例外范圍。[9] WTO上訴機構在“海蝦—海龜案”中的相關解釋為這些學者提供了理論基礎。[10]在此案中，當事雙方的爭議之一就是海龜是否是第20條（g）款意義上的“可用竭自然資源”。一方認為，“可用竭自然資源”這個詞只是指非生物資源，如礦產等，而有生命的自然資源是“可再生的”，所以不可能是“可用竭的”自然資源。這些國家也提到了第20條（g）款的起草歷史，指出當時就有一些代表團提出了有關礦產的說法。但是，上訴機構指出，WTO成員方在WTO協定的序言中承認可持續發展的目標，并認為第20條（g）款中的“自然資源”這個詞在內容或涉及到的問題方面并不是一成不變的，而是一個不斷發展演進的定義，因此保護可用竭自然資源（不論是生物或非生物資源）的措施可以屬于第20條（g）款的規定范圍。[11]這些學者認為，根據上訴機構的這種解釋，（a）款中的“公共道德”也是一個不斷演進發展的定義，應該包括勞工標準。[12] 但是，筆者認為，對已經存在的經過多年談判才形成的貿易條約以“不斷發展演進”為由而將其范圍不斷擴大，非常容易違反當初談判者的初衷。如果成員方希望擴大有關條款的范圍，那么就應該通過多邊談判對已有條款作出修改或修正，上訴機構無權代表所有成員方、根據現在的觀點修改有關的GATT規則。 支持者認為，以勞工標準為基礎的貿易措施還可能符合第20條（b）款的規定。根據該款，為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施可以構成例外。支持者們認為，強迫勞動或童工等活動，必然會造成對勞動者生命和健康的威脅，所以針對這類行為的貿易措施符合該款規定。[13]在該款中，最重要的問題就是，某項貿易措施對于保護人類生命或健康而言是否是必需的。在GATT最初的案件中，對于該條的解釋強調“最低程度的貿易限制”，即“必需”這個詞意味著并不存在其他可供選擇的措施；[14]如果存在其他的能夠符合GATT規則的貿易措施或者是即使是違反GATT規則但違反程度較輕的貿易措施，有關措施就不能被認為是必需的。[15]但在WTO成立并設立上訴機構之后，對該條款的解釋產生了一定變化。在歐盟石棉案中，上訴機構認為，有關措施要達到的目標是保護人類生命和健康，是既“生死攸關”又“最重要的”；同時，上訴機構還認定，尚無法找到一個可以消除危險的“合理的替代方法”。因此，上訴機構認為法國禁止進口對人類健康有害的石棉的措施符合第20條（b）款規定。[16]在此案中，以環境問題為基礎的貿易措施首次通過了“必要性”檢驗，同時也為有關勞工標準措施也符合該條款規定的說法提供了有力論據。 根據第20條（e）款的規定，與監獄囚犯產品有關的措施也可以成為有關規則的例外。勞工標準提倡者認為既然根據GATT規則，與監獄囚犯有關的產品可以成為例外，那么違反基本勞工標準的產品也應該可以成為例外。但是，反對者提出，如果第20條被設計成為包括與勞工權利有關的例外，那么這個例外也應該像第20條的（e）款一樣用明確的語言提出；而既然當時的談判者們并沒有這樣做，就表明勞工標準問題并不屬于第20條任何一款的涵蓋范圍。對此，歐洲議會在1994年提出，應該修改第20條（e）款，將強迫勞動與雇用童工，以及違反自由結社和集體談判原則的行為包含在該款中。[17] 如果一項以勞工標準為基礎的貿易措施符合了有關條款的規定，接下來就要審查該措施是否符合第20條引言的規定。根據第20條引言，專家組要決定一項措施的實施是否構成不合理或任意的歧視手段；如果不是，則要審查該措施是否構成對國際貿易的變相限制。在GATT司法實踐中，第20條的引言很少被適用，因為在這個時期的有關案件中，有關措施大都被認定為不符合第20條（b）款和（g）款的規定，這樣專家組就沒有必要再根據引言審查有關措施。 然而，在WTO成立后，有關國家將重點放在第20條上，認為以生產過程和生產方法為基礎的貿易措施即使違反了GATT的實質性條款，也應當屬于第20條的例外范圍；同時，爭端解決機構對有關案件的裁定也采取了與金槍魚案完全不同的立場和方法。1998年，在與“金槍魚—海豚案”案情大致相同的“海蝦—海龜案”中，爭端解決機構雖然最終裁定美國的措施違反了GATT有關規則，但卻暗示其有可能符合GATT第20條的規定。[18]在2001年的“海蝦—海龜案”中，上訴機構則明確裁定美國的措施符合GATT第20條的規定。[19]雖然這個決定是以嚴格的條件為基礎的，但其最終結果仍然是WTO爭端解決機構對成員方具有單邊、域外性質的以產品的生產過程和生產方法為基礎的貿易措施給予了認可。這種與此前GATT專家組大不相同的立場和做法，使得以產品的生產過程和生產方法為基礎的貿易措施，例如以勞工標準為基礎的貿易措施，在WTO體系內的法律地位愈發的不確定。 （三）GATT第6條和第16條 經濟與合作發展組織專家曾經提出，低勞工標準可能會形成GATT第6條所規范的傾銷問題，也可能會被解釋為GATT第16條所規范的補貼問題。發展中國家的低勞工標準一直被很多西方國家和學者認為是“社會傾銷”和“社會補貼”。在他們看來，以低勞工標準來維持低成本，是一種傾銷行為。國家也可能會通過某些手段事實上支持生產者違反有關法律法規，如在特別的出口加工區中允許生產廠家不建立工會。這樣的活動被某些學者稱為補貼或者間接出口補貼。[20] 盡管許多論者都認為以勞工標準為基礎的貿易措施可能會與傾銷和補貼有關，但還沒有一個WTO成員方試圖以此為基礎來征收反傾銷或者反補貼稅。同時，因為發展中國家并不認為自己的低勞工標準形成了傾銷和補貼的后果，所以如果以這兩條為基礎對發展中國家的勞工標準來征收反傾銷稅或反補貼稅，很可能會遭到發展中國家的強烈反對。 （四）GATT第23條 第23條有關利益的喪失或損害的規定也可能與以勞工標準為基礎的貿易措施有關。根據該條規定，以下幾點原因構成了對締約方利益的喪失或損害：（a）另一締約方未履行其依本協定應承擔的義務；（b）另一締約方采取的無論是否與本協定抵觸的任何措施；（c）任何其他情況的存在。如果一個締約方認為另一締約方的低勞工標準對其造成了利益的喪失或損害，在通過外交方式無法解決爭端時，可以提交爭端解決機構進行解決。早在1953年，美國就試圖將勞工權利明確包含在這一條款中，但遭到了其他國家的反對。[21]到目前為止，還沒有與低勞工標準相關的具體案例出現。 綜上所述，以勞工標準為基礎的單邊貿易措施與WTO規則的關系中所涉及的重要法律問題如下：一是WTO的有關規則是否允許成員方以進口國的勞工標準為依據采取限制貿易的措施；二是如果基于勞工標準的貿易措施違反了WTO規定成員方實質性義務的條款，那么它是否符合GATT第20條有關例外條款的規定；三是基于勞工標準的貿易措施能否能在WTO規則中有關傾銷和補貼以及利益損害賠償的規定中得到支持。從現實情況看，各成員方對有關法律規則的理解和解釋存在顯著差異，甚至以前的GATT專家組的相關裁決和WTO成立之后爭端解決機構的相關裁決對上述問題也給予了不同闡釋。這些都使得包括勞工標準在內的以產品的生產過程和生產方法為基礎的貿易措施在WTO體系內的法律地位至今仍處于不確定的狀態。 三關于以勞工標準為基礎的貿易措施的立場分歧與理論沖突 （一）不同的勞工標準反映了不公平的競爭環境還是比較優勢？ 很多發達國家認為，發展中國家因為制訂和實施相對發達國家而言松散和不嚴格的勞工標準，使本國產業獲得了非常有利的國際競爭優勢，而發達國家的同類產業卻要承擔因遵守嚴格的勞工標準而產生的成本負擔，這對發達國家的產業來說是不公平的。從這個角度出發，發達國家認為發展中國家應該實施同它們一樣嚴格的勞工標準。這種看法一直以來受到很多機構和組織的支持，并成為以勞工標準為基礎來實施貿易措施的理論基礎。 最熱衷于將勞工標準與貿易聯系起來的國家應屬美國。早在1992年北美自由貿易協定談判過程中，時任總統克林頓就堅持將勞工標準和環境問題加入到該協定中。隨著發展中國家的經濟崛起，尤其是中國經濟的飛速發展，當今美國政壇貿易保護主義的風潮再次抬頭，要求在貿易協定中加入有關勞工標準和環境等問題條款的呼聲越來越高。[22]美國勞工聯盟及產業工會聯合會還不斷地給政府施加壓力，要求美國政府調查中國的勞工標準狀況，他們認為，中國在違反國際勞工標準的同時還以低水平的勞工標準吸引美國公司將工廠轉移到中國去，這種代表不公平貿易的行為應該受到經濟上的懲罰，因此同國會議員聯合起來要求美國政府在WTO起訴中國。[23] 但是，發展中國家以及自由貿易者認為，與發達國家相比，發展中國家較低的勞工標準恰恰反映出其比較優勢；發達國家希望將勞工標準等社會問題與貿易聯系起來，其真實目的是要增加發展中國家的生產成本。[24]經濟學家也認為，產品的產地和生產方式對生產成本有重要影響，是比較優勢的決定性因素。[25]美國密歇根大學的兩位教授通過研究指出：“盡管我們贊同在窮國中提高工資和勞動條件，但我們認為將勞工標準問題與WTO和貿易協議聯系起來的做法并不能實現這個目標，也不能產生所希望的將更多工作崗位留在工業化國家的效果。事實上，這樣的政策可能會使發展中國家許多工人的境況更加惡化?！盵26] （二）以勞工標準為基礎的貿易措施是利他的道德主義還是自私的保護主義？ 提倡將勞工標準與貿易聯系起來的學者認為，關注勞工標準和人權等問題并通過貿易措施來提高他國的有關標準是利他的，有助于提高有關國家的勞工標準，為各方帶來福利。[27]而對于自由貿易者和發展中國家來說，發達國家所謂提高勞工標準的措施很可能是保護本國貿易的借口。他們認為，最大的危險就是不適當的貿易措施，諸如環境、勞工等措施演變為本國企業尋求緩解國際競爭壓力而保護自身的手段。一些貿易措施可能會被裝扮成旨在保護全球環境或者勞工標準的道德行為，而實際上實施該措施的目的卻只是“修正”本國產品與進口產品競爭時所處的不利地位。[28]因此，在發展中國家和很多自由貿易主義者看來，大部分以社會問題為基礎的貿易措施都是偽裝的保護主義的工具。 即使一個國家實施有關貿易措施是出于利他的目的，這樣的貿易措施也會因為存在極易被保護主義所利用的弱點而在相當程度上被本國的產業界所濫用。杰克遜（Jackson）等學者曾經提出，對環境措施的濫用可以發生在以下任何一個階段中：通過促進和發展歧視進口產品的政策來作為解決有關環境問題的一部分；在選擇解決方案時偏向于采取貿易制裁措施；在多邊協議中增加不必要的貿易條款；故意實施大幅增加外國生產商成本的標準。[29]上述各個階段都同樣適用于描述對以勞工標準為基礎的貿易措施的可能的濫用。 （三）誰是推進勞工標準的合適機構，世界貿易組織還是國際勞工組織？ 在1996年WTO新加坡部長會議上，WTO成員方最終的會議宣言中有一段涉及到勞工標準：“我們再次確認我們有關遵守國際社會普遍承認的核心勞工標準的承諾。我們也申明，對國際勞工組織在提高勞工標準方面的工作給予支持，該組織是制訂和處理相關標準的稱職機構。我們相信，不斷增長的貿易以及進一步的貿易自由化所推進的經濟增長和發展對提高這些標準作出了貢獻。我們反對以貿易保護主義為目的來利用勞工標準，同時也認為國家的比較優勢，尤其是低工資發展中國家的比較優勢，決不能以任何方式受到質疑。在這個方面，WTO和國際勞工組織應該繼續已有的合作。”[30]