[摘要]2010年，海南省建設國際旅游島獲批，受這一政策的刺激，短短幾個月內島內房價大幅飆升，住房問題再次成為熱點話題。為適應這一新形勢，海南省將保障性住房列為今年的一號民生工程。近年來海南省在這方面取得了一定的成效，但地方政府在保障性住房供給上存在著激勵不足的現象，這與政府作為供給責任主體的角色是個兩難困境，那么如何完善保障性住房制度就成為中心所在。 [關鍵詞]國際旅游島；政府；保障性住房

2010年1月4日，國務院發布了《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，將國際旅游島建設上升為國家戰略。受這一政策的刺激，海南房地產市場在中央出臺多項調控政策的背景下逆勢走強，國內外購房客蜂擁而至，島內一度出現了搶購商品房的“狂熱”局面，在島外需求強力拉動下海南房價暴漲。因此，在今年的海南省兩會上，“住房問題”與“國際旅游島建設”一起成為討論的熱點話題。為避免國際旅游島品牌效應下海南樓價暴漲導致的“島富民窮”，抑制房產過熱，海南省省長羅保銘在《政府工作報告》中將保障性住房列為海南省今年一號民生工程。 保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念，是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。由廉租房、經濟適用房、政策性租賃住房和雙限商品房(限套型、限房價)構成。 一、當前形勢下加大保障性住房建設的意義 (一)國際旅游島健康發展的需要 海南國際旅游島建設上升為國家戰略，這是繼1988年建省辦經濟特區之后，海南發展史上又一件具有里程碑意義的大事，海南將進入到一個新的重要發展機遇期。針對當前海南部分城市房價上漲過快等問題，引導海南省房地產健康、有序發展，解決民生問題，實現“居者有其屋”就成為國際旅游島健康、快速發展的必然要求。海南省省委書記、省人大常委會主任衛留成在全省保障性住房建設工作會議上強調，解決好中低收入群眾住房問題，是各級黨委政府的職責所在，是國際旅游島建設的重要組成部分。他曾指出國際旅游島應是個強島富民的路子，要想辦法使海南老百姓富起來，最重要的是先把住房問題解決了。 (二)抑制房價、平衡房地產市場的需要 在2010年1月中央出臺的“國十一條”中，加大各類保障房供應量再次成為政府平抑房價的重要措施；在今年的政府報告中，“繼續大規模實施保障性安居工程”列在了“促進房地產市場平穩健康發展”措施的首位，國家從根本人手，調整土地的供應結構，加大保障性住房在房地產市場的比例，解決中低收入者的住房問題，對促進房地產市場健康平穩發展將帶來很大作用。 (三)解決中低收入家庭住房問題、實現社會和諧的需要 住房問題關系到居民的安居樂業，但由于房地產市場存在著市場失靈的現象，表現為房價過高，失去了合理反映房屋供求的經濟信號的功能，這導致供給和需求之間嚴重脫節，所以一方面大量的城鎮居民買不起房，而另一方面大量高價格房屋空置或被作為炒房投資對象。那么在住房領域通過政府再分配行為糾正既有的生產、流通和初次分配機制對社會福利函數的偏離，通過保障性住房制度能比較好地緩解房價過高與中低收入家庭支付能力低的矛盾，解決中低收入家庭的住房問題，以維護社會的安定團結。 二、近年來海南省保障性住房建設初見成效 早在2006年海口市就出臺了城鎮低收入家庭廉租住房保障辦法及配套的租賃住房補貼實施細則等文件，全面具體落實了廉租房制度。針對低收入家庭對廉租房的需要，海口市政府于2007年啟動了青年路的廉租房建設，安置的困難居民近3000人。2008年10月底，海口市首個利用政府儲備地建設的廉租住房項目——民安小區一期496套廉租房正式交付使用。2008年海南省將所有符合條件的城鎮低保家庭全部納入廉租住房保障范圍，基本做到應保盡保。在2008年第四季度海南省廉租住房新增中央投資計劃和2009年計劃中，中央投資的1.84億元和省財政配套的0.86億元已全部下撥至各市縣。需市縣配套的6.1億元中，已到位資金5.1億元，占計劃的84％。2008年第四季度和2009年，國家共安排下達海南省廉租住房建設套數為11770套。2009年海南省年度計劃投資4.7424億元用于新建廉租住房。截至2009年11月底，海南省廉租房已開工1.1萬套、58.85萬平方米，完成投資4.5億元，分別占計劃的96.6％和96.2％。2010年海南省預計將新建廉租房7800套、39萬平方米，購、改、租廉租房2200套、11萬平方米，將逐步擴大廉租房的保障范圍，從低保住房困難家庭逐步擴大到低收入住房困難家庭，到2012年基本解決低收入家庭的住房困難。 與廉租房保障對象相銜接的另一大保障性住房形態是經濟適用房，海南省政府明確規定，經濟適用房的供應對象為城市中低收入住房困難家庭。2009年海南省計劃新建經濟適用房24050套，共193 24萬平方米，實際建設27694套、302.97萬平方米。截至2009年11月底，已開工建設經濟適用房12697套、146.3萬平方米，完成投資5.95億元，占年度計劃的72％。預計年底開工20115套、163.74萬平方米。此外，農墾52000套職工住房全面開工，已竣工24477套。2010年全省計劃新建經濟適用房10400套、82萬平方米；加快推進農墾、國有林場、工礦區的棚戶區改造和大廣壩等庫區移民危房改造，以切實解決廣大住房困難居民的實際問題。 2010年保障性住房建設被列為我省“一號民生工程”，省委、省政府將改善群眾住房工作納入對市縣的考核。在財政預算上，海南省財政廳擬撥付10億元提高城鄉居民住房保障能力；同時，將安排2.5億元支持保障性住房建設，緩解低收入群體住房困難問題。省國土環境資源廳提供的數據顯示，今年全省保障性住房計劃供地807公頃，至3月底已供應和列入4月份供地計劃186公頃。今年全省計劃建保障性住房(含廉租住房、經濟適用住房和雙限住房)10.09萬套。這些舉措的實施將大大改善我省居民的居住環境。 三、地方政府在保障性住房建設中的兩難困境 (一)保障性住房供給的責任主體應是政府 從住房供給來看，由于土地資源的稀缺性，使得短期內住房供給短缺，從而造成房價上漲。在房價上漲的情況下，投資炒房者涌入住房市場進一步拉 升房價，形成房價節節攀升的局面，扭曲了住房市場的實際需求和供給之間的供求關系。這種住房市場失靈的現象，使得居民的有效需求不能得到滿足，超高的住房價格遠遠超出了中低收入群體的住房支付能力。根據凱恩斯的政府干預理論，政府干預才是彌補市場失靈、調節市場機制的唯一選擇。美國學者羅爾斯在《正義論》一書中提到了自由原則和差異原則。自由原則是在保持社會和諧的條件下，最大限度地使人們行使同樣平等的權利，盡可能讓每一位社會成員享受更多的自由。差異原則要求社會的制度安排一方面應普遍適合社會每一位成員；另一方面要使社會底層的人們獲得最大的利益，不應出現強者剝奪弱者而使弱者更弱的狀況。在上述理論的指導下，很顯然給城市中低收入群體提供住房保障就成為政府的一項主要職責，是政府提供公共服務的一項重要表現。 (二)地方政府在保障性住房供給中的激勵因素不足 詹姆斯，布坎南的公共選擇理論認為，人都是理性行為者，其行為的目的是謀求私利的最大化。政治領域中的人，即政治家、文官及其他國家(政府)代理人同私人經濟中的人是一樣的，都是“經濟人”，均以追求經濟利益最大化為目標。同樣在現實生活中，地方政府官員也決不是簡單的政策解釋者和執行者，他們往往從短期效應出發，注重任期內的權力、利益和政績，關注GDP的增長等等，在追求社會發展效率的同時而忽略了社會公平。 總體來說，地方政府建設保障性住房動力不足的原因既有利益上的驅動又有制度上的缺失。 以政府建設廉租房為例，一方面，需要其出錢出地。對于地方政府而言，出土地比出資金更能觸動其利益。因為出資金只是土地出讓金凈收益的10％，而出土地則相當于拿出100％的土地出讓金。土地出讓金在各地政府財政收入中占據相當大的比例，這種情況非常普遍。目前，各地政府通過土地拍賣這種形式，讓出價最高者得到土地，這種看似公平的制度其實是在實現地方政府的利益最大化，而地價的大幅上升推動了房價更快上漲，從而構成惡性循環。另一方面，廉租房等保障性住房的供應對房價又有一定的抑制作用，而房價的下跌既會抑制地方政府的GDP增長，又影響到官員政績。

同樣，與普通商品房相比，經濟適用房的建設用地以行政劃撥方式供應，免征土地出讓金，同時還有21項稅費是減半征收的，也不利于政府財政收入與部門利益的最大化。 廉租房、經濟適用房等保障性住房政策，一直以來都缺少明確的硬性指標，更多的是一種原則性的規定，這使得保障性住房制度缺少足夠的剛性，而根據制度經濟學的理論，只有剛性的規定才能真正被遵守。 鑒于以上兩方面的原因，使得地方政府在保障性住房建設上缺乏激勵，導致供給不足。 四、完善保障性住房制度的路徑選擇 (一)明確保障性住房建設中的政府責任，改革政績考評機制 在現代社會，住房保障已成為社會保障體系中極為重要的組成部分，政府作為社會公共服務的提供者，理應是構建住房保障體系的主體，這是政府責任的集中體現，也是政府公共角色的回歸。 1要建立健全由省級政府負責、市縣政府具體落實的責任機制。各級政府要按照中央的總體部署在具體的產業政策和土地、稅費、規劃、資金等方面，加大對保障性住房建設的扶持力度。 2應把保障性住房建設列入各級政府及其部門督查“問責”的范圍。要加強對全過程的監督檢查，確保工程質量和資金安全；完善協調機制，切實把各部門應負的責任逐條逐項落到實處；加大保障性住房建設政務公開力度，讓人民群眾和輿論實施全方位監督，把保障性住房建設真正建成民生工程、德政工程、陽光工程。 3各級政府應采取有效措施，切實解決當前在保障性住房建設和管理上存在的問題。要因地制宜制定保障性住房建設的管理辦法，公正、公平、公開地確定保障對象，切實解決中低收入住房困難群體的實際需要。 4改革當前的政績考評機制。把保障性住房建設計劃的實施納入對各級政府和相關部門的目標責任制管理，進行責任考核，保障性住房建設要與官員問責掛鉤。凡不能按期完成住房保障建設任務的地方政府和官員，都應受到懲處。唯有形成保障性住房與官帽掛鉤的機制，才能充分調動地方政府建設保障性住房的積極性。 (二)加快保障性住房建設，構建多層次的住房保障體系 1多渠道拓展資金來源，確保資金的落實。實現保障性住房的有效供應，應形成以政府財政資金為主，社會資金為輔的融資機制。保障性住房支出應納入各級政府的財政預算，除財政支持外，還可以成立專門的住房保障基金會或基金管理中心，多渠道、多形式拓展并管理建設資金。一方面，可以實行優惠政策，以建設保障性住房為條件向開發商提供一定規模的貸款，同時，政府給予地價優惠，調動民間富余資金投入；另一方面，可以通過制度運營將公共房屋附屬的商業設施和停車場等非住宅設施的收益回饋于保障性住房建設運營之中，使保障性住房建設和運營獲得穩定的資金補充。此外，還可以探索實行公開發行房地產信托基金、從即將開征的物業稅中提取部分資金，以及社會捐贈等方式。 2確保土地的供應。2010年，加快保障性住房建設已是大勢所趨。提高土地供應和開發利用效率是加快保障性住房建設進度的關鍵。國土資源部已要求各地制定未來3年的保障性住房用地供應計劃，并要求保障性住房建設用地供應計劃已無法滿足建設需求的地區統籌協調，及時調整土地供應結構，滿足保障性住房建設用地需求。 根據當前的國情，我們應建立以“住有所居”為目標的多層次的住房保障體系，其保障對象應包括住房困難的低收入群體，也應包括有特殊住房需求和部分支付能力不足的中等收入群體。 (三)建立全面和動態的保障性住房管理機制 1要建立嚴格的保障性住房準入、輪候、監管和退出機制。準入機制建設應以誠信申報制度為前提，要求住房困難的中低收入家庭如實申報家庭收入、人口及住房狀況。在實行誠信申報制度的基礎上，還應當借鑒新加坡的“輪候制度”，將符合申請住房保障條件的家庭列入輪候冊，并向社會公開，任何單位和個人均有權查閱。在動態監管方面，必須建立專門機構并配備足夠的人員對保障性住房進行全過程的動態監管，動態監管不僅要對享有住房保障的家庭進行定期審查，還要隨時進行抽查。準入、監管機制的科學合理為保證退出提供了條件，同時還要強化退出機制的剛性和力度。 2杜絕保障性住房的營利性流轉。無論是經濟適用房買受人，還是廉租房的承租人，都是政府公共資源的補貼對象，應從制度上杜絕他們將公共資源轉化為私有財產，在政策上應禁止經

濟適用房買受人把住房作為商品房買賣，如果買受人要改變居住條件，可由政府回購；同樣，廉租房承租人應被嚴格禁止轉租，杜絕不當獲利渠道。只有這樣，才能使有限的公共資源發揮最大效用，真正讓中低收入群體得到社會保障。 (四)加快立法工作，使保障性住房建設有法可依 社會保障是通過國家立法來建立和實施的，住房保障問題作為一個關系國計民生和社會穩定的重大問題，在西方發達國家，住房保障立法一直是其住房保障制度的根基，例如，荷蘭，早在1901年就頒布了《住房法》，明確規定政府應為公共住房建設提供補貼；在英國，早在1919年就頒布了《住房和城鎮規劃法》，明確規定政府應對公共住房建房提供支持；在美國，1937年，美國聯邦政府出臺了《住房法案》，授權地方政府成立公共住房委員會負責低收入家庭的公共住房建設；在瑞典，其住宅相關法律規定，要使全體人民能夠以合理的價格住進寬敞、舒適和設備齊全的高質量的房屋。很明顯，發達國家的任何住房保障形式、措施都是用法律來加以規范，使得各國的保障性住房制度具有非常明顯的剛性。 而我國的保障性住房制度無論從制度建設上還是從立法上與發達國家相比都相對落后，存在保障性住房制度保障主體界定模糊、主體收入線劃分不合理；保障性住房建設資金及房源缺乏、退出機制不完善等問題。到目前為止，我國尚沒有相關的統一立法，僅有國務院及相關部委的一些行政法規和部門規章。相對于法律，規章的保障力度較弱，穩定性也不強。因此，從法律上完善保障性住房制度，把我國保障性住房的各項制度和措施用法律的形式固定下來，使得住房保障計劃的制定和執行真正有法可依，這也是解決我國中低收入群體住房問題的關鍵所在。

注釋： ①陳小安《保障性住房建設亟需解決的幾個問題》，載于《特區經濟》2008年第6期，第150頁。 ②楊俊《中國保障性住房制度與房地產業的發展》，載于《浙江社會科學》2010年第3期，第10頁。 ③羅霞《海口首批廉租房交付使用困難家庭可抓緊申請》，南海網http：／／www.hinews.cn，2008-10-31 ④⑤⑥⑦⑧王彩虹、馬珂《海南省明年將重點解決中低收入群體住房問題》 南海網http：／／www.hinews.cn，2009-12-22 ⑨時娜《海南：主打“保障性住房”牌》，中國證券網http：／／www.cn-stock.com，2010-01-26 ⑩侯小健《為保障性住房用地大開綠燈》，載于《海南日報》2010年第4期第9頁，第1版。 (11)李立臻《加快保障性住房建設》，載于《廣西日報》2009年第6期，第16頁第1版。 (12)張道航《借鑒國外經驗完善住房保障體制》，人民網http：／／www.people.com.cn／，2010-04-23 (13)許榮茂《保障性住房制度建設仍需完善》，載于《中華工商時報》2010年第3期，第8頁第7版。