關鍵詞: 宏觀調控/績效評估/宏觀調控法/行政問責/法制建設 內容提要: 改革開放30年來，“宏觀調控”日益成為“中國模式”的重要組成。以科學發展觀為指導，加強和改進宏觀調控的關鍵在于制度建設與創新。績效評估、法制建設、行政問責是宏觀調控制度建設與創新的主要任務。績效評估應以政策程序為評估內容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象；法制建設應從宏觀調控法和績效管理法兩個進路出發；行政問責應以科學評估和法治調控為前提。由此形成的“三位一體”的制度體系仍要以宏觀調控法治化為終極取向。 面對國內經濟在通脹與增長之間的艱難徘徊、以及國際金融風暴的愈演愈烈，中央政府毅然啟動了新世紀以來的第二輪宏觀調控。相對于2003一2004年首輪調控而言，本輪所處的環境更為復雜、條件更為困難、爭議更為激烈。從改革開放30年的歷史經驗來看，加強和改進宏觀調控不僅在于政策的選擇、更在于政策的施行。本文試圖就宏觀調控的績效評估、法制建設、行政問責等問題展開討論，相信此種討論既可為當下調控建言獻策，亦可為“中國模式”拾薪添火。 一、宏觀調控的績效評估 作為典型的中國化國民經濟管理術語，“宏觀調控”有別于日常的政府經濟管理行為[1]，對其進行的績效評估顯然也應與一般意義上的政府績效評估相區別。關于政府績效評估的理論與實踐不勝枚舉，但迄今為止尚未有直接針對宏觀調控進行的績效評估，此中難處一方面在于作為“例外行動”的宏觀調控自身的復雜性，另一方面則在于評估內容、方法與對象的模糊性。 （一）評估內容：實體與程序之辨 市場經濟條件下的宏觀調控行為當然具備實體與程序的雙重屬性，調控實體主要指具體的政策選擇，調控程序主要指具體的政策實施。關于調控實體的績效評估本質上屬于目標績效評估，也即對政策目標與政策結果之間關系的考察[2]，經濟學界對此已經有著較為充分的討論，例如丁伯根法則、政策損失函數等政策評價的技術方法[3]。暫時不考慮評價技術設計的目標選擇問題，對調控實體績效評估的理解并不困難，而且基本屬于學院派的理論討論和政策爭議，并不是嚴格意義上的政府績效評估范疇。 相比之下，調控程序績效更應成為評估的核心內容，一是因為調控程序較之調控實體更充分地表現了政府公共管理和危機管理的基本能力；二是由于宏觀調控的高度專業性與臨時性使得實體評價的成本過高、風險過大，而歷次調控的基本程序卻相對穩定；三是源于政府集體決策的“公共負擔原則”，對調控程序的問責比對調控實體的問責更有意義。 （二）評估方法：成本與收益之議 經典的績效評估理論本質上就是一種成本收益分析方法，政府績效評估的大多數類型也屬于此，西方國家近年來盛行的標桿管理、全面質量管理、平衡計分卡等技術方法均深刻體現了這一思想。但是，將成本收益分析方法直接引人政府經濟管理、進而是宏觀調控領域，則會出現一系列困難和悖論。例如，宏觀調控引致的全社會福利水平的變化可能并不會在短期內得到完全體現，也即所謂的“管理時滯現象”，再加之收益的無法完全貨幣量化的特點，使得績效評價至少在理論上是難以操作的[4]。 客觀地講，政府進行宏觀調控等經濟管理工作確實要占用一定的社會資源，無論是物質的、貨幣化的，還是非物質的、非貨幣化社會資源，都是調控成本的必要組成，績效評估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率，但問題依舊在于比率量化的困難。此外，由于‘快策黑箱”的存在，使得實體績效較之程序績效的成本收益分析更為困難，而行政程序實施成本相對容易把握，那么關鍵就在于調控程序收益的技術處理。考慮到調控中政府自身限制因素的影響[5]，調控收益可以量化為包括政策實施時間、政策分解效果、政策執行程序以及主要實體指標及其改進情況在內的一整套指標體系[6]。 （三）評估對象：中央與地方之爭 在西方國家“政府干預”的理論體系中，主要矛盾體現為政府與企業間關系，那么評估對象自然為克服市場失靈的政府主體。但是，從歷次宏觀調控實踐來看，我國矛盾主要體現為中央政府與地方政府之間的“博弈”關系，而且調控程序的實施成本也主要來自省級政府的“政策化解”，由此導致了宏觀調控績效評估對象問題的復雜化：調控實體的問題主要出現在中央層面、調控程序的問題主要出現在地方層面。 綜上，由于中國政府宏觀調控行動的復雜性與特殊性，實際上將催生出兩套不同的評估體系：一是以政策實體為評估內容、以實體收益為評估方法、以中央政府為評估對象的學院派績效評估，二是以政策程序為評估內容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象的績效評估。顯然，第二類績效評估體系才是本文研究的重點。