關(guān)鍵詞: 宏觀調(diào)控/績效評估/宏觀調(diào)控法/行政問責(zé)/法制建設(shè) 內(nèi)容提要: 改革開放30年來，“宏觀調(diào)控”日益成為“中國模式”的重要組成。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強和改進宏觀調(diào)控的關(guān)鍵在于制度建設(shè)與創(chuàng)新。績效評估、法制建設(shè)、行政問責(zé)是宏觀調(diào)控制度建設(shè)與創(chuàng)新的主要任務(wù)。績效評估應(yīng)以政策程序為評估內(nèi)容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象；法制建設(shè)應(yīng)從宏觀調(diào)控法和績效管理法兩個進路出發(fā)；行政問責(zé)應(yīng)以科學(xué)評估和法治調(diào)控為前提。由此形成的“三位一體”的制度體系仍要以宏觀調(diào)控法治化為終極取向。 面對國內(nèi)經(jīng)濟在通脹與增長之間的艱難徘徊、以及國際金融風(fēng)暴的愈演愈烈，中央政府毅然啟動了新世紀(jì)以來的第二輪宏觀調(diào)控。相對于2003一2004年首輪調(diào)控而言，本輪所處的環(huán)境更為復(fù)雜、條件更為困難、爭議更為激烈。從改革開放30年的歷史經(jīng)驗來看，加強和改進宏觀調(diào)控不僅在于政策的選擇、更在于政策的施行。本文試圖就宏觀調(diào)控的績效評估、法制建設(shè)、行政問責(zé)等問題展開討論，相信此種討論既可為當(dāng)下調(diào)控建言獻策，亦可為“中國模式”拾薪添火。 一、宏觀調(diào)控的績效評估 作為典型的中國化國民經(jīng)濟管理術(shù)語，“宏觀調(diào)控”有別于日常的政府經(jīng)濟管理行為[1]，對其進行的績效評估顯然也應(yīng)與一般意義上的政府績效評估相區(qū)別。關(guān)于政府績效評估的理論與實踐不勝枚舉，但迄今為止尚未有直接針對宏觀調(diào)控進行的績效評估，此中難處一方面在于作為“例外行動”的宏觀調(diào)控自身的復(fù)雜性，另一方面則在于評估內(nèi)容、方法與對象的模糊性。 （一）評估內(nèi)容：實體與程序之辨 市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控行為當(dāng)然具備實體與程序的雙重屬性，調(diào)控實體主要指具體的政策選擇，調(diào)控程序主要指具體的政策實施。關(guān)于調(diào)控實體的績效評估本質(zhì)上屬于目標(biāo)績效評估，也即對政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間關(guān)系的考察[2]，經(jīng)濟學(xué)界對此已經(jīng)有著較為充分的討論，例如丁伯根法則、政策損失函數(shù)等政策評價的技術(shù)方法[3]。暫時不考慮評價技術(shù)設(shè)計的目標(biāo)選擇問題，對調(diào)控實體績效評估的理解并不困難，而且基本屬于學(xué)院派的理論討論和政策爭議，并不是嚴(yán)格意義上的政府績效評估范疇。 相比之下，調(diào)控程序績效更應(yīng)成為評估的核心內(nèi)容，一是因為調(diào)控程序較之調(diào)控實體更充分地表現(xiàn)了政府公共管理和危機管理的基本能力；二是由于宏觀調(diào)控的高度專業(yè)性與臨時性使得實體評價的成本過高、風(fēng)險過大，而歷次調(diào)控的基本程序卻相對穩(wěn)定；三是源于政府集體決策的“公共負擔(dān)原則”，對調(diào)控程序的問責(zé)比對調(diào)控實體的問責(zé)更有意義。 （二）評估方法：成本與收益之議 經(jīng)典的績效評估理論本質(zhì)上就是一種成本收益分析方法，政府績效評估的大多數(shù)類型也屬于此，西方國家近年來盛行的標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理、平衡計分卡等技術(shù)方法均深刻體現(xiàn)了這一思想。但是，將成本收益分析方法直接引人政府經(jīng)濟管理、進而是宏觀調(diào)控領(lǐng)域，則會出現(xiàn)一系列困難和悖論。例如，宏觀調(diào)控引致的全社會福利水平的變化可能并不會在短期內(nèi)得到完全體現(xiàn)，也即所謂的“管理時滯現(xiàn)象”，再加之收益的無法完全貨幣量化的特點，使得績效評價至少在理論上是難以操作的[4]。 客觀地講，政府進行宏觀調(diào)控等經(jīng)濟管理工作確實要占用一定的社會資源，無論是物質(zhì)的、貨幣化的，還是非物質(zhì)的、非貨幣化社會資源，都是調(diào)控成本的必要組成，績效評估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率，但問題依舊在于比率量化的困難。此外，由于‘快策黑箱”的存在，使得實體績效較之程序績效的成本收益分析更為困難，而行政程序?qū)嵤┏杀鞠鄬θ菀装盐眨敲搓P(guān)鍵就在于調(diào)控程序收益的技術(shù)處理。考慮到調(diào)控中政府自身限制因素的影響[5]，調(diào)控收益可以量化為包括政策實施時間、政策分解效果、政策執(zhí)行程序以及主要實體指標(biāo)及其改進情況在內(nèi)的一整套指標(biāo)體系[6]。 （三）評估對象：中央與地方之爭 在西方國家“政府干預(yù)”的理論體系中，主要矛盾體現(xiàn)為政府與企業(yè)間關(guān)系，那么評估對象自然為克服市場失靈的政府主體。但是，從歷次宏觀調(diào)控實踐來看，我國矛盾主要體現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的“博弈”關(guān)系，而且調(diào)控程序的實施成本也主要來自省級政府的“政策化解”，由此導(dǎo)致了宏觀調(diào)控績效評估對象問題的復(fù)雜化：調(diào)控實體的問題主要出現(xiàn)在中央層面、調(diào)控程序的問題主要出現(xiàn)在地方層面。 綜上，由于中國政府宏觀調(diào)控行動的復(fù)雜性與特殊性，實際上將催生出兩套不同的評估體系：一是以政策實體為評估內(nèi)容、以實體收益為評估方法、以中央政府為評估對象的學(xué)院派績效評估，二是以政策程序為評估內(nèi)容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象的績效評估。顯然，第二類績效評估體系才是本文研究的重點。