關(guān)鍵詞: 宏觀調(diào)控/改革開放/宏觀調(diào)控法/法律制度比較

內(nèi)容提要: 改革開放30 年來，“宏觀調(diào)控法律制度”逐步成為“中國模式”的重要組成部分。中國宏觀調(diào)控的法理基礎(chǔ)客觀存在于憲法精神以及各個部門法的條文中。德、日、美三國相關(guān)法律可以作為比較研究的基本素材。比較法律制度應(yīng)從“基礎(chǔ)變量”和“立法變量”兩大方面展開。研究表明，一國宏觀調(diào)控相關(guān)法律的確立在實質(zhì)上即為行政公權(quán)干預(yù)私權(quán)主體范式的制度確認(rèn)。三國立法經(jīng)驗在極其嚴(yán)格的條件下，可以部分地為我所鑒。

改革開放30 年來，中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了極其深刻的重大轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立，社會領(lǐng)域的和諧社會建設(shè)全面展開，政治領(lǐng)域的民主法治進(jìn)程方興未艾。在史無前例的轉(zhuǎn)型過程中，中國共產(chǎn)黨人治國理政、開拓創(chuàng)新的卓越才能與勇氣不僅開創(chuàng)了盛世中華的物質(zhì)繁榮，更為理論界學(xué)術(shù)研究提供了新鮮素材：即由開放初期對西方理論的全面學(xué)習(xí)逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α爸袊Ｊ健钡难芯俊?/p>

如同“中國模式”的整體爭論，“宏觀調(diào)控”問題也牽涉到極其廣泛的內(nèi)容和領(lǐng)域，本研究則將集中于“宏觀調(diào)控法律制度”問題展開探討。這一探討可以追溯至上世紀(jì)學(xué)界關(guān)于“計劃法”的討論，而以2003—2004 年宏觀調(diào)控中的議論最為激烈，2008 年“5.12”汶川地震后，相關(guān)金融政策的緊急出臺又使得這一爭論重新浮出水面。中國宏觀調(diào)控的法律依據(jù)究竟何在？宏觀調(diào)控立法是否必要？立法的基本模式何去何從？國際化的對比反思會給予一個更加清晰的視角。

一、國外宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度述評——以德、日、美為例

（一）德國《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》[1]述評

1.立法條件

聯(lián)邦德國1967 年制定實施的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》（以下簡稱“《促進(jìn)法》”）開創(chuàng)了發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府依法干預(yù)經(jīng)濟(jì)之先河，為學(xué)界研究宏觀調(diào)控相關(guān)法律問題必推之典范。

從歷史背景來看，德國法制精細(xì)、傳統(tǒng)深遠(yuǎn)，具有成文法和法典化主導(dǎo)制度（謝增毅，2002）。同時，二次大戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國始終奉行“社會市場經(jīng)濟(jì)”，該制度既背離了曼徹斯特自由主義的放任原則，又避免了計劃統(tǒng)治的僵化弊端，通過對市場活動的框架條件的規(guī)定，使得個人自由與私有財產(chǎn)等基本權(quán)利服從于社會責(zé)任。

從現(xiàn)實條件來看，在戰(zhàn)后近20 年的時間里，聯(lián)邦德國政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策均偏向“有限調(diào)節(jié)的社會市場經(jīng)濟(jì)理論”，加之國內(nèi)外各種有利條件，實現(xiàn)了高達(dá)8.6%的飛速增長。然而1966—1967 年，聯(lián)邦德國爆發(fā)了戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟(jì)危機，導(dǎo)致了“基督教民主聯(lián)盟- 基督教社會聯(lián)盟”政府的下臺。這一危機直接推動了《促進(jìn)法》的制定與實施。

2.主要內(nèi)容

（1）目標(biāo)與原則

第1 條開宗明義地規(guī)定了經(jīng)濟(jì)政策的總方針：“聯(lián)邦和各州應(yīng)該通過各種經(jīng)濟(jì)的和財政的措施以達(dá)到總體經(jīng)濟(jì)的平衡”，并且首次將宏觀經(jīng)濟(jì)管理四大目標(biāo)進(jìn)行了法律表述：“……在市場經(jīng)濟(jì)的體制下促使經(jīng)濟(jì)持續(xù)地、適當(dāng)?shù)卦鲩L，同時保持物價穩(wěn)定、高度就業(yè)和外資平衡”。

第3 條即為著名的“一致行動的指導(dǎo)方針”：“發(fā)生危機第1 條規(guī)定的各項目之一的情況時，聯(lián)邦政府應(yīng)即制定‘指導(dǎo)方針’，使各級地方政府、各同業(yè)公會以及企業(yè)聯(lián)合會采取同時互相配合的行動（一致行動）以達(dá)到第1 條規(guī)定的目的。”

（2）政策手段

財政政策貫穿于法律全文：第5 條規(guī)定了聯(lián)邦財政的預(yù)算計劃要為可能的經(jīng)濟(jì)衰退提供保障，第6 條規(guī)定超計劃支出的批準(zhǔn)程序和補助性支出的管理辦法，第7 條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲備金”的儲存與運用，第8 條為第6 條的實現(xiàn)提供“備用項目”的規(guī)定與管理程序，第9 條規(guī)定財政五年計劃與年度計劃，第12 條就財政補助和稅收優(yōu)惠給予說明，第14 條與第16 條說明該法對“各州的財政”及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣”的適用性，第15 條規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲備金”的籌集機制。

關(guān)于貨幣政策的規(guī)定僅限于“……對于聯(lián)邦、各州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣以及公共特別財產(chǎn)和縣際臨時組合在《財政法》和《財政規(guī)程》規(guī)定的借款權(quán)限范圍內(nèi)以信貸方式籌集貨幣資金加以限制”（第19 條）。第20、21 條以近乎苛刻的態(tài)度對“貸款的最高限額”以及相應(yīng)程序給予嚴(yán)格規(guī)范。第22 條針對資本市場的具體情況，規(guī)定“國家信貸特別小組”制定“時間計劃”的任務(wù)，并強調(diào)了財政部與聯(lián)邦銀行的協(xié)同義務(wù)。

（3）組織與程序

第2 條規(guī)定了“年度經(jīng)濟(jì)報告”制度，要求“聯(lián)邦政府在每年1 月應(yīng)向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度經(jīng)濟(jì)報告”，并詳細(xì)闡明了報告中應(yīng)該包括的具體內(nèi)容。第18 條規(guī)定了“國家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會”的設(shè)立、組成、議事規(guī)定等方面的內(nèi)容。

（4）法律責(zé)任

第26—32 條分別就修改有關(guān)法律和施行時間給予規(guī)定，但是并沒有給出一個具有可操作性的問責(zé)機制。

3.基本特征

（1）法律條文精煉、注重行政程序。《促進(jìn)法》全文僅32 條，不僅顯示了立法技術(shù)的精妙，也印證了我們關(guān)于宏觀調(diào)控法“窄口徑”的判斷。全文除有關(guān)貸款限額部分外，基本均為程序性限制，直接涉及行政程序的條款共11 條，近三分之一篇幅，凸顯了程序至上的法治理念。

（2）設(shè)立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)、各級政府職責(zé)明確。由已有制度和《促進(jìn)法》的共同確認(rèn)與規(guī)范，“國家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會”與“專家委員會”成為德國政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動的有力工具。與此同時，聯(lián)邦政府內(nèi)部、州縣政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系非常明確，有利于法律的具體實施操作。

（3）“一致行動的指導(dǎo)方針”、“責(zé)任平等原則”。作為《促進(jìn)法》的核心原則，“一致行動的指導(dǎo)方針”強調(diào)了面對經(jīng)濟(jì)波動或危機的整體利益，有效地化解了聯(lián)邦制與市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的“利益沖突”問題。“責(zé)任平等原則”為可能的政府“行政問責(zé)”提供了裁決依據(jù)，并充分考慮了地方政府“不平等”的例外。

（4）綜合運用多種干預(yù)手段、注重有計劃性的財政與貨幣政策。《促進(jìn)法》高度重視政府行政計劃的作用，不僅規(guī)定了年度計劃的政府責(zé)任，而且進(jìn)一步細(xì)化了財政五年計劃、年度計劃的相關(guān)內(nèi)容。考慮到政府財權(quán)的直接有效性，法案中關(guān)于財政政策的內(nèi)容明顯多于貨幣政策，但仍然賦予政府應(yīng)對波動或危機過程中較大的自由裁量權(quán)。

（二）日本《國民生活安定緊急措施法》[2]述評

1.立法條件

日本“生活二法”之一的《國民生活安定緊急措施法》（以下簡稱“《緊急措施法》”）出臺的基本背景為：一方面，1970 年代日本政治進(jìn)入“多黨化”時代，自民黨受到在野黨和廣大民眾的壓力日益增大，尤其是時任首相的田中角榮推行的“日本列島改造計劃”導(dǎo)致了嚴(yán)重的通貨膨脹和政治危機；另一方面，1973 年爆發(fā)的全球性石油危機對資源貧乏的日本造成了沉重打擊，日本政府在短短兩個月時間內(nèi)先后采取降低石油關(guān)稅、設(shè)立石油緊急對策推進(jìn)總部、中東外交斡旋等一系列手段應(yīng)對危機，并于同年12 月22 日制定了《緊急措施法》。

2.主要內(nèi)容

（1）目標(biāo)與原則

第一條首先明確了立法目的：“……是為應(yīng)付物價上漲等我國經(jīng)濟(jì)上的異常事態(tài)，制定緊急措施，調(diào)整與國民生活關(guān)系密切的物資和國民經(jīng)濟(jì)上的重要物資的價格和供求關(guān)系，以求確保國民生活的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。”

第二條規(guī)定了政府必須遵循的兩大原則：一是“……務(wù)須致力于優(yōu)先確保在國民的日常生活上不可缺少的物資的供應(yīng)，同時力求保持物價穩(wěn)定”，二是“……對與國民生活有密切關(guān)系的物資和國民經(jīng)濟(jì)上的重要物資，必須致力于向國民提供其生產(chǎn)、進(jìn)口、流通和庫存情況的必要情報。”

（2）“標(biāo)準(zhǔn)價格”

作為《緊急措施法》的核心內(nèi)容，“標(biāo)準(zhǔn)價格”的基本含義類似于我們熟知的價格管制中設(shè)定的“最高限價”。

第三條設(shè)定了制定“標(biāo)準(zhǔn)價格”的必要條件：“在物價上漲或者有可能上漲的領(lǐng)域，當(dāng)與國民生活有密切關(guān)聯(lián)的物資和國民經(jīng)濟(jì)上的重要物資的價格明顯上漲或者有上漲趨勢時……。”

第四條明確規(guī)定主管大臣必須及時根據(jù)前條規(guī)定的“指定物資”指定“標(biāo)準(zhǔn)品種”，并規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)價格”。同時著重給出了“標(biāo)準(zhǔn)價格”制定中應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括“標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)費”、“進(jìn)口價格或進(jìn)貨價格”、“標(biāo)準(zhǔn)的銷售費用和利潤”等，并“斟酌交易情況、地區(qū)情況……供求情況”，“以及對于國民生活或國民經(jīng)濟(jì)帶來的影響等等，加以綜合權(quán)衡而確定”。

第六條針對微觀主體對“標(biāo)準(zhǔn)價格”的實施做出了規(guī)范，要求“零售業(yè)者……必須……將標(biāo)準(zhǔn)價格和指定物資的銷售價格標(biāo)在一般消費者顯目的地方”。

（3）“標(biāo)準(zhǔn)價格”之外的價格管制規(guī)定

在“標(biāo)準(zhǔn)價格”制度之外，《緊急措施法》又制定了“課征金”、“生產(chǎn)指示”、“進(jìn)口指示”、“保管指示”、“出售與運輸指示”、“設(shè)備投資指示”、“分配指示”等配套性制度和措施。

（4）組織與程序

《緊急措施法》中規(guī)定的最重要的組織主體是“國民生活安定審議會”（以下簡稱“審議會”），根據(jù)第二十七條之規(guī)定，其性質(zhì)是“總理府的附屬機關(guān)”。職責(zé)有二：一是“……應(yīng)總理大臣或者有關(guān)大臣的咨詢，調(diào)查審議生活關(guān)聯(lián)物資等的分配或者配售等關(guān)于本法運用上的重要事項”；二是“有權(quán)向內(nèi)閣總理大臣或者有關(guān)大臣提出關(guān)于前款規(guī)定事項的建議”。“審議會由內(nèi)閣總理大臣從有知識、有經(jīng)驗和一般消費者中選任的十五人以下委員組成。”

《緊急狀態(tài)法》也注重發(fā)揮立法機構(gòu)的監(jiān)督制約功能，第二十八條規(guī)定：“政府應(yīng)在每年的六月份左右向國會報告一次本法的施行情況”。

（5）法律責(zé)任

《緊急狀態(tài)法》高度重視法律責(zé)任對法律執(zhí)行的效力，第三十四條至第三十七條詳細(xì)規(guī)定了違反法律者所應(yīng)面對的“罰則”，包括“自由刑”與“貨幣罰”兩類。

3.基本特征

（1）全文篇幅較短、實體與程序并重。與《促進(jìn)法》相比，《緊急狀態(tài)法》仍然具備了短小精悍的特征，但是明顯增加了實體性內(nèi)容，例如“標(biāo)準(zhǔn)價格”制定的方法、課征金征收中的滯納金等，體現(xiàn)了緊急狀態(tài)立法所必須的要求。

（2）強調(diào)緊急措施、注重價格管制。由于該法出自于對緊急狀態(tài)的防范目的，故條文傾向于運用緊急措施，尤其是通過“標(biāo)準(zhǔn)價格”和七類指示來實現(xiàn)價格管制，形成了與日常國民經(jīng)濟(jì)管理截然不同的手段模式。

（3）法律責(zé)任明確，注重法的實效性。《緊急狀態(tài)法》非常注重法律責(zé)任的落實，不僅在條文中反復(fù)強調(diào)主管大臣針對拒絕執(zhí)行的行為“有權(quán)予以公布”，而且單列四條“罰則”明正典刑，其中有關(guān)“課征金”的規(guī)定最能體現(xiàn)日本對法的實效性的重視。

（三）美國《充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)平衡增長法》[3]述評

1.立法條件

在“凱恩斯主義”政策的指導(dǎo)下，美國于1960 年代末1970 年代初出現(xiàn)了“滯脹”現(xiàn)象，失業(yè)率和通貨膨脹率均上升至兩位數(shù)。在此背景下，美國國會于1978 年通過《充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)平衡增長法》（以下簡稱“《增長法》”）。作為《1946 年就業(yè)法》的修正和補充，《增長法》再次明確把實現(xiàn)“充分就業(yè)”定為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的核心目標(biāo)，并把干預(yù)的權(quán)限和范圍進(jìn)一步擴大。

2.主要內(nèi)容

（1）目的與原則

3101 節(jié)首先闡明了立法的緣由，即“失業(yè)”為美國帶來了高昂的經(jīng)濟(jì)成本和嚴(yán)重的社會問題，立法的直接目的在于實現(xiàn)充分就業(yè)、進(jìn)而保障經(jīng)濟(jì)的平衡增長。

3101 節(jié)繼而闡明了基本原則：①綜合運用包括財政政策和貨幣政策在內(nèi)的多種手段以實現(xiàn)立法目的；②應(yīng)該制定明確的短期和中期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；③包括總統(tǒng)、國會、美聯(lián)儲理事會在內(nèi)的權(quán)力部門分工協(xié)調(diào)；④政府干預(yù)依然要建立在市場經(jīng)濟(jì)與私人產(chǎn)權(quán)的效率之上；⑤強調(diào)國際收支平衡的重要性。

為實現(xiàn)決策的民主化，3103 節(jié)規(guī)定了一個由企業(yè)家、勞工、政府等組成的“國家就業(yè)會議”，該會議應(yīng)于哥倫比亞行政區(qū)定期召開，主要議題圍繞結(jié)構(gòu)性失業(yè)、青年失業(yè)、就業(yè)激勵等。

（2）結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)政策與計劃

“反就業(yè)周期政策”——3112 節(jié)一方面提出了九項項目實體以支持3111 節(jié)的“總統(tǒng)政策與計劃”；另一方面明確了項目實體實施中必須遵循的“觸發(fā)機制”，即“……這一機制能夠保證計劃在失業(yè)時期得以貫徹，并在失業(yè)適當(dāng)減少后逐步淡出，同時亦可統(tǒng)一各種有效的手段，以求在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的同時，協(xié)助依照本法制定的計劃所救助的個體迅速恢復(fù)到常規(guī)的私人與公共就業(yè)狀態(tài)中”。

“經(jīng)濟(jì)行動的協(xié)調(diào)一致”——3113 節(jié)既規(guī)定了總統(tǒng)在法律框架內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)“聯(lián)邦、區(qū)域、州、地區(qū)與私人部門”之間各類經(jīng)濟(jì)行動的原則，又提出“總統(tǒng)……一切措施……資金標(biāo)準(zhǔn)受限于各個州和地方政府的財政狀況、預(yù)算條件……同時應(yīng)該特別關(guān)注這些州和地方的失業(yè)率”的實體性要求。 “青年就業(yè)政策與計劃”——3115 節(jié)著重探討了在失業(yè)群體中占有特殊重要地位的青年人的就業(yè)問題，明確要求“總統(tǒng)……應(yīng)當(dāng)改進(jìn)并擴展現(xiàn)存的青年就業(yè)計劃……應(yīng)當(dāng)做到：制定相應(yīng)條款以協(xié)調(diào)青年就業(yè)措施與其他相關(guān)就業(yè)、培訓(xùn)項目；發(fā)展一種從學(xué)校到工作的更為平穩(wěn)的轉(zhuǎn)換機制；為殘疾或有其他就業(yè)障礙的年輕人開辟穩(wěn)定而自立的就業(yè)途徑；發(fā)展培訓(xùn)與工作兩相結(jié)合的現(xiàn)實途徑；制定相應(yīng)條款以吸引結(jié)構(gòu)性失業(yè)的年輕人前往效益良好的全職部門就業(yè)，同時應(yīng)配備相應(yīng)機制以激勵雇傭他們的私人的和獨立的工商部門。”

（3）國會監(jiān)督與檢查

3132 節(jié)規(guī)定了“委員會評審”這一重要監(jiān)督機制：首先，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合委員會應(yīng)當(dāng)檢查并分析總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告中依據(jù)《1946 年就業(yè)法》相關(guān)條款確立的短期與中期目標(biāo)”；其次，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合委員會應(yīng)當(dāng)……召開聽證會，目的在于聽取由國會眾議院議員、聯(lián)邦政府相關(guān)部門與機構(gòu)、社會公眾、以及聯(lián)合委員會認(rèn)為合適的相關(guān)組織等組成的代表們的證詞……也應(yīng)該考慮……來自州和地方政府的解釋和觀點”；再次，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合委員會也應(yīng)向國會兩院的相關(guān)委員會提交相應(yīng)報告。

（4）一般原則

第三分章主要包括“非歧視”與“勞動基準(zhǔn)”兩大原則，目的在于從勞工權(quán)益的角度解決《增長法》實施中可能出現(xiàn)的侵權(quán)問題。

3.基本特征

（1）高度重視權(quán)力制衡與法律協(xié)調(diào)。美國政治體制是建立在“三權(quán)分立”基礎(chǔ)之上的典型范式，立法也高度重視國會、總統(tǒng)、美聯(lián)儲與司法部門之間的權(quán)力制衡，尤其突出“總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告”及其國會審核的制約功能，同時也通過《1946 年就業(yè)法》等法律之間的制約機制實現(xiàn)政府干預(yù)的效力與約束。

（2）高度重視小型企業(yè)功能與青年就業(yè)工程。《增長法》高度重視小型企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)、尤其是解決失業(yè)問題上的重要作用，全文反復(fù)強調(diào)其重要作用，并設(shè)置若干激勵、保護(hù)和引導(dǎo)機制以促進(jìn)小型企業(yè)發(fā)展。《增長法》充分強調(diào)青年群體的就業(yè)問題，單列一節(jié)強調(diào)青年失業(yè)的危害，并給出了具體措施建議。

（3）科學(xué)民主決策與“協(xié)調(diào)一致”原則。《增長法》雖然沒有建立一個跨部門的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，但該法通過一個由企業(yè)家、勞工、政府等組成的“國家就業(yè)會議”及兩院的相關(guān)專業(yè)委員會等機構(gòu)實現(xiàn)了決策的民主化與科學(xué)化，并且著重規(guī)范了總統(tǒng)在法律框架內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)“聯(lián)邦、區(qū)域、州、地區(qū)與私人部門”經(jīng)濟(jì)行動的一致性原則。

（4）程序與實體并重，注重法的實效性。《增長法》針對失業(yè)的政府干預(yù)行為，不僅制定了詳盡的包括“總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告”、國會監(jiān)督制約、行政機關(guān)依法訴訟的程序性規(guī)定，也包含了大量諸如“青年就業(yè)工程”、“資本形成”、“就業(yè)儲備項目”等實體性規(guī)定，其對“目標(biāo)管理”與“計劃管理”的高度重視也為普通法所罕見。

二、比較法律制度分析

傳統(tǒng)的比較法律制度并沒有一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范性框架，但是從國民經(jīng)濟(jì)管理研究的實踐特征出發(fā)，比較法的方法自然被延伸為比較制度分析方法，法律移植也被解釋為制度變遷與路徑依賴的矛盾關(guān)系。既然“每種生產(chǎn)方式都生產(chǎn)出它特有的法的關(guān)系”，那么法律之間的異同必然取決于生產(chǎn)力水平和上層建筑模式的異同。

從共性上來看，三法相同或相近之處包括：（1）均源自法治成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制；（2）均系1960 至1970 年代經(jīng)濟(jì)危機的直接結(jié)果；（3）均強調(diào)“一致行動”的核心原則，中央政府在干預(yù)過程中處于絕對權(quán)威地位；（4）均存在協(xié)調(diào)性機構(gòu)，雖然名稱有別、職能有異，但其在干預(yù)決策過程中均起到了重要的民主化和科學(xué)化作用；（5） 均強調(diào)立法機關(guān)在權(quán)力制衡中的重要性，以避免行政干預(yù)對私人部門的過度侵犯。

從個性上來看，三法迥異之處包括：（1）立法背景不同，德國是大陸法系下的社會市場經(jīng)濟(jì)體制，日本雖屬大陸法系，但其奉行的是東亞式市場經(jīng)濟(jì)（強調(diào)政府主導(dǎo)作用），美國則屬于普通法系，市場經(jīng)濟(jì)的自由度較大；（2）立法目標(biāo)不同，《促進(jìn)法》追求的是四大宏觀目標(biāo)均被重視的“總體經(jīng)濟(jì)平衡”，《緊急措施法》直接關(guān)注價格水平及其管制措施，《增長法》則著重解決“滯漲”時期日趨嚴(yán)重的失業(yè)問題；（3）干預(yù)主體不同，由于各國行政體制和干預(yù)目標(biāo)的差異，三法規(guī)定的執(zhí)行主體也存在差別，德國主要由聯(lián)邦財政部長牽頭，日本由主管大臣負(fù)責(zé)，美國則由總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的勞工部長實施，美聯(lián)儲也起相對獨立的作用；（4）干預(yù)手段和過程不同，《促進(jìn)法》高度重視財政政策與計劃的作用，《緊急措施法》則通過政府管制實現(xiàn)物價平穩(wěn)，《增長法》綜合運用包括貨幣和財政政策在內(nèi)的多種政策措施以促進(jìn)就業(yè)；（5）程序與實體的選擇不同，《促進(jìn)法》側(cè)重程序，《緊急措施法》側(cè)重實體，《增長法》卻體現(xiàn)了程序與實體的并重；（6）法律責(zé)任不同，《促進(jìn)法》并沒有給出相應(yīng)的行政問責(zé)機制，欠缺可操作性，《緊急措施法》則詳細(xì)列明“課征金”與“罰則”，高度強調(diào)法的時效性，但政府責(zé)任亦為不足，《增長法》針對“非歧視原則”賦予了聯(lián)邦勞工部長和司法部長訴訟與救濟(jì)的職責(zé)，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的特征。

綜上所述，我們不難勾勒出宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度變遷的規(guī)律性線索：“基礎(chǔ)變量”的集合決定“立法變量”的集合。總體上看，這一假設(shè)關(guān)系可以解釋為生產(chǎn)關(guān)系對上層建筑的決定，即將“法律存在的依據(jù)”上升為“法律存在的形式”，其核心關(guān)系在于“國家介入產(chǎn)權(quán)”的能力與限制。具體而言，如果從“國家介入產(chǎn)權(quán)”的角度進(jìn)行“綜合評級”，美國《增長法》最輕，日本《緊急狀態(tài)法》最重，德國《促進(jìn)法》居中，這也基本符合對三國政府治理傳統(tǒng)的一般認(rèn)識。由此可見，一國宏觀調(diào)控相關(guān)法律的確立在實質(zhì)上即為行政公權(quán)干預(yù)私權(quán)主體的范式（至少包括程度、能力、范圍、監(jiān)督與制衡）的制度確認(rèn)。

三、結(jié)語：法律移植與立法展望

我們知道，中國目前并沒有一部單行的“宏觀調(diào)控法”，規(guī)范政府調(diào)控行為的法律法規(guī)種類繁多、層次冗雜，可以從憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、乃至國際法等法律淵源中探求法理基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，前述三國立法中可以為我所鑒的成分包括：

（1）改革開放30 年來的宏觀調(diào)控實踐能夠、也必須誕生出一部適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的單行法律，以調(diào)整日益成熟、日趨復(fù)雜的宏觀調(diào)控關(guān)系；

（2）中國宏觀調(diào)控法律關(guān)系調(diào)整的核心問題在于“中央政府與地方政府”之間的權(quán)力配置，三國的“一致行動原則”存在可取之處；

（3）宏觀調(diào)控法的立法目標(biāo)可以借鑒德國《促進(jìn)法》的“總體性”特點，但是也應(yīng)明確適合中國國民經(jīng)濟(jì)管理的新的目標(biāo)體系；

（4）基于國情考慮，我國宏觀調(diào)控的行政主體可以法律表述為“中央人民政府”或國務(wù)院相關(guān)部門組成的特設(shè)機構(gòu)[4]；

（5）顧及調(diào)控決策的科學(xué)化與民主化，德國“專家委員會”制度與美國“國家就業(yè)會議”制度可以綜合借鑒，即在行政主體之外設(shè)立由獨立的學(xué)者、企業(yè)與普通公民共同組成的委員會，行使建議、聽證與監(jiān)督的輔助性職權(quán)；

（6）發(fā)揮“全國人民代表大會”和“全國人民政治協(xié)商會議”的立法與監(jiān)督職能，通過常規(guī)報告和特殊報告相結(jié)合的審議程序，形成有效的監(jiān)督制約機制；

（7）至于“政策手段”和“干預(yù)過程”，30 年的實踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不妨直接上升為法律規(guī)定；

（8）在程序與實體的選擇上，考慮到中國宏觀調(diào)控實際的復(fù)雜程度，以及中國在政治轉(zhuǎn)型過程中行政職權(quán)不可避免的擴張，我們依舊建議“程序為主、實體為輔”的制度設(shè)計；

（9）依據(jù)“公共負(fù)擔(dān)原則”，我們不建議直接賦予公眾對政府調(diào)控行使提起訴訟的權(quán)利，但是針對政府、尤其是地方政府在調(diào)控中的程序失范，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政問責(zé)。

注釋:

[1] 該法由謝懷栻譯自聯(lián)邦德國《法律匯編》，本文轉(zhuǎn)引自漆多俊主編：《宏觀調(diào)控法研究》，中國方正出版社2002 年版。

[2] 該法由張光炎譯自日本《農(nóng)業(yè)六法》，本文引自遼寧大學(xué)日本研究所編：《日本經(jīng)濟(jì)法概要》，地質(zhì)出版社1982 年版。

[3] 本研究采納的是由美國國會眾議院法律修訂咨議局編纂的“United States Code”（《美國法典》）中“Full EmploymentAnd Balanced Growth Act”（亦稱“Humphrey-Hawkins Act”）的英文原版，翻譯中可能存在的錯誤由第一作者負(fù)責(zé)。來源參見http：//caselaw.lp.findlaw.com/casecode/uscodes/15/chapters/58/toc.html。

[4] 中國宏觀調(diào)控的真實主體為中共中央“財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，但是考慮到政治因素，并不適宜直接表述。

劉瑞，2006：“宏觀調(diào)控的定位、依據(jù)、主客體關(guān)系及法理基礎(chǔ)”，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2006，5：17—23。

劉瑞、周人杰，2008：“論宏觀調(diào)控的法理基礎(chǔ)”，見《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》，2008 卷（第1 輯），北京：中國人民大學(xué)出版社。

劉樹成、姚愉芳、陳黎，1995：“德國的經(jīng)濟(jì)波動、預(yù)測與宏觀調(diào)控——赴德學(xué)術(shù)考察報告”，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，1995，12：81—85。

謝增毅，2002：“德國《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》及其新啟示”，《當(dāng)代法學(xué)》，2002，3：133—137。

張光遠(yuǎn)，2002：“價格管理十法”，《價格理論與實踐》，2002，10：7—9。