關鍵詞: 宏觀調控/改革開放/宏觀調控法/法律制度比較

內容提要: 改革開放30 年來，“宏觀調控法律制度”逐步成為“中國模式”的重要組成部分。中國宏觀調控的法理基礎客觀存在于憲法精神以及各個部門法的條文中。德、日、美三國相關法律可以作為比較研究的基本素材。比較法律制度應從“基礎變量”和“立法變量”兩大方面展開。研究表明，一國宏觀調控相關法律的確立在實質上即為行政公權干預私權主體范式的制度確認。三國立法經驗在極其嚴格的條件下，可以部分地為我所鑒。

改革開放30 年來，中國社會經濟發生了極其深刻的重大轉變：經濟領域的市場經濟體制基本確立，社會領域的和諧社會建設全面展開，政治領域的民主法治進程方興未艾。在史無前例的轉型過程中，中國共產黨人治國理政、開拓創新的卓越才能與勇氣不僅開創了盛世中華的物質繁榮，更為理論界學術研究提供了新鮮素材：即由開放初期對西方理論的全面學習逐步轉向對“中國模式”的研究。

如同“中國模式”的整體爭論，“宏觀調控”問題也牽涉到極其廣泛的內容和領域，本研究則將集中于“宏觀調控法律制度”問題展開探討。這一探討可以追溯至上世紀學界關于“計劃法”的討論，而以2003—2004 年宏觀調控中的議論最為激烈，2008 年“5.12”汶川地震后，相關金融政策的緊急出臺又使得這一爭論重新浮出水面。中國宏觀調控的法律依據究竟何在？宏觀調控立法是否必要？立法的基本模式何去何從？國際化的對比反思會給予一個更加清晰的視角。

一、國外宏觀調控相關法律制度述評——以德、日、美為例

（一）德國《經濟穩定與增長促進法》[1]述評

1.立法條件

聯邦德國1967 年制定實施的《經濟穩定與增長促進法》（以下簡稱“《促進法》”）開創了發達市場經濟國家政府依法干預經濟之先河，為學界研究宏觀調控相關法律問題必推之典范。

從歷史背景來看，德國法制精細、傳統深遠，具有成文法和法典化主導制度（謝增毅，2002）。同時，二次大戰后的聯邦德國始終奉行“社會市場經濟”，該制度既背離了曼徹斯特自由主義的放任原則，又避免了計劃統治的僵化弊端，通過對市場活動的框架條件的規定，使得個人自由與私有財產等基本權利服從于社會責任。

從現實條件來看，在戰后近20 年的時間里，聯邦德國政府的宏觀經濟政策均偏向“有限調節的社會市場經濟理論”，加之國內外各種有利條件，實現了高達8.6%的飛速增長。然而1966—1967 年，聯邦德國爆發了戰后第一次經濟危機，導致了“基督教民主聯盟- 基督教社會聯盟”政府的下臺。這一危機直接推動了《促進法》的制定與實施。

2.主要內容

（1）目標與原則

第1 條開宗明義地規定了經濟政策的總方針：“聯邦和各州應該通過各種經濟的和財政的措施以達到總體經濟的平衡”，并且首次將宏觀經濟管理四大目標進行了法律表述：“……在市場經濟的體制下促使經濟持續地、適當地增長，同時保持物價穩定、高度就業和外資平衡”。

第3 條即為著名的“一致行動的指導方針”：“發生危機第1 條規定的各項目之一的情況時，聯邦政府應即制定‘指導方針’，使各級地方政府、各同業公會以及企業聯合會采取同時互相配合的行動（一致行動）以達到第1 條規定的目的。”

（2）政策手段

財政政策貫穿于法律全文：第5 條規定了聯邦財政的預算計劃要為可能的經濟衰退提供保障，第6 條規定超計劃支出的批準程序和補助性支出的管理辦法，第7 條規定“經濟協調儲備金”的儲存與運用，第8 條為第6 條的實現提供“備用項目”的規定與管理程序，第9 條規定財政五年計劃與年度計劃，第12 條就財政補助和稅收優惠給予說明，第14 條與第16 條說明該法對“各州的財政”及“鄉鎮和縣”的適用性，第15 條規定了“經濟協調儲備金”的籌集機制。

關于貨幣政策的規定僅限于“……對于聯邦、各州、鄉鎮和縣以及公共特別財產和縣際臨時組合在《財政法》和《財政規程》規定的借款權限范圍內以信貸方式籌集貨幣資金加以限制”（第19 條）。第20、21 條以近乎苛刻的態度對“貸款的最高限額”以及相應程序給予嚴格規范。第22 條針對資本市場的具體情況，規定“國家信貸特別小組”制定“時間計劃”的任務，并強調了財政部與聯邦銀行的協同義務。

（3）組織與程序

第2 條規定了“年度經濟報告”制度，要求“聯邦政府在每年1 月應向聯邦議院和聯邦參議院提交年度經濟報告”，并詳細闡明了報告中應該包括的具體內容。第18 條規定了“國家經濟平衡發展委員會”的設立、組成、議事規定等方面的內容。

（4）法律責任

第26—32 條分別就修改有關法律和施行時間給予規定，但是并沒有給出一個具有可操作性的問責機制。

3.基本特征

（1）法律條文精煉、注重行政程序。《促進法》全文僅32 條，不僅顯示了立法技術的精妙，也印證了我們關于宏觀調控法“窄口徑”的判斷。全文除有關貸款限額部分外，基本均為程序性限制，直接涉及行政程序的條款共11 條，近三分之一篇幅，凸顯了程序至上的法治理念。

（2）設立專門協調機構、各級政府職責明確。由已有制度和《促進法》的共同確認與規范，“國家經濟平衡發展委員會”與“專家委員會”成為德國政府應對經濟波動的有力工具。與此同時，聯邦政府內部、州縣政府之間的權責利關系非常明確，有利于法律的具體實施操作。

（3）“一致行動的指導方針”、“責任平等原則”。作為《促進法》的核心原則，“一致行動的指導方針”強調了面對經濟波動或危機的整體利益，有效地化解了聯邦制與市場經濟產生的“利益沖突”問題。“責任平等原則”為可能的政府“行政問責”提供了裁決依據，并充分考慮了地方政府“不平等”的例外。

（4）綜合運用多種干預手段、注重有計劃性的財政與貨幣政策。《促進法》高度重視政府行政計劃的作用，不僅規定了年度計劃的政府責任，而且進一步細化了財政五年計劃、年度計劃的相關內容。考慮到政府財權的直接有效性，法案中關于財政政策的內容明顯多于貨幣政策，但仍然賦予政府應對波動或危機過程中較大的自由裁量權。

（二）日本《國民生活安定緊急措施法》[2]述評

1.立法條件

日本“生活二法”之一的《國民生活安定緊急措施法》（以下簡稱“《緊急措施法》”）出臺的基本背景為：一方面，1970 年代日本政治進入“多黨化”時代，自民黨受到在野黨和廣大民眾的壓力日益增大，尤其是時任首相的田中角榮推行的“日本列島改造計劃”導致了嚴重的通貨膨脹和政治危機；另一方面，1973 年爆發的全球性石油危機對資源貧乏的日本造成了沉重打擊，日本政府在短短兩個月時間內先后采取降低石油關稅、設立石油緊急對策推進總部、中東外交斡旋等一系列手段應對危機，并于同年12 月22 日制定了《緊急措施法》。

2.主要內容

（1）目標與原則

第一條首先明確了立法目的：“……是為應付物價上漲等我國經濟上的異常事態，制定緊急措施，調整與國民生活關系密切的物資和國民經濟上的重要物資的價格和供求關系，以求確保國民生活的穩定和國民經濟的順利發展。”

第二條規定了政府必須遵循的兩大原則：一是“……務須致力于優先確保在國民的日常生活上不可缺少的物資的供應，同時力求保持物價穩定”，二是“……對與國民生活有密切關系的物資和國民經濟上的重要物資，必須致力于向國民提供其生產、進口、流通和庫存情況的必要情報。”

（2）“標準價格”

作為《緊急措施法》的核心內容，“標準價格”的基本含義類似于我們熟知的價格管制中設定的“最高限價”。

第三條設定了制定“標準價格”的必要條件：“在物價上漲或者有可能上漲的領域，當與國民生活有密切關聯的物資和國民經濟上的重要物資的價格明顯上漲或者有上漲趨勢時……。”

第四條明確規定主管大臣必須及時根據前條規定的“指定物資”指定“標準品種”，并規定“標準價格”。同時著重給出了“標準價格”制定中應當考慮的因素，包括“標準的生產費”、“進口價格或進貨價格”、“標準的銷售費用和利潤”等，并“斟酌交易情況、地區情況……供求情況”，“以及對于國民生活或國民經濟帶來的影響等等，加以綜合權衡而確定”。

第六條針對微觀主體對“標準價格”的實施做出了規范，要求“零售業者……必須……將標準價格和指定物資的銷售價格標在一般消費者顯目的地方”。

（3）“標準價格”之外的價格管制規定

在“標準價格”制度之外，《緊急措施法》又制定了“課征金”、“生產指示”、“進口指示”、“保管指示”、“出售與運輸指示”、“設備投資指示”、“分配指示”等配套性制度和措施。

（4）組織與程序

《緊急措施法》中規定的最重要的組織主體是“國民生活安定審議會”（以下簡稱“審議會”），根據第二十七條之規定，其性質是“總理府的附屬機關”。職責有二：一是“……應總理大臣或者有關大臣的咨詢，調查審議生活關聯物資等的分配或者配售等關于本法運用上的重要事項”；二是“有權向內閣總理大臣或者有關大臣提出關于前款規定事項的建議”。“審議會由內閣總理大臣從有知識、有經驗和一般消費者中選任的十五人以下委員組成。”

《緊急狀態法》也注重發揮立法機構的監督制約功能，第二十八條規定：“政府應在每年的六月份左右向國會報告一次本法的施行情況”。

（5）法律責任

《緊急狀態法》高度重視法律責任對法律執行的效力，第三十四條至第三十七條詳細規定了違反法律者所應面對的“罰則”，包括“自由刑”與“貨幣罰”兩類。

3.基本特征

（1）全文篇幅較短、實體與程序并重。與《促進法》相比，《緊急狀態法》仍然具備了短小精悍的特征，但是明顯增加了實體性內容，例如“標準價格”制定的方法、課征金征收中的滯納金等，體現了緊急狀態立法所必須的要求。

（2）強調緊急措施、注重價格管制。由于該法出自于對緊急狀態的防范目的，故條文傾向于運用緊急措施，尤其是通過“標準價格”和七類指示來實現價格管制，形成了與日常國民經濟管理截然不同的手段模式。

（3）法律責任明確，注重法的實效性。《緊急狀態法》非常注重法律責任的落實，不僅在條文中反復強調主管大臣針對拒絕執行的行為“有權予以公布”，而且單列四條“罰則”明正典刑，其中有關“課征金”的規定最能體現日本對法的實效性的重視。

（三）美國《充分就業和國民經濟平衡增長法》[3]述評

1.立法條件

在“凱恩斯主義”政策的指導下，美國于1960 年代末1970 年代初出現了“滯脹”現象，失業率和通貨膨脹率均上升至兩位數。在此背景下，美國國會于1978 年通過《充分就業和國民經濟平衡增長法》（以下簡稱“《增長法》”）。作為《1946 年就業法》的修正和補充，《增長法》再次明確把實現“充分就業”定為政府干預經濟的核心目標，并把干預的權限和范圍進一步擴大。

2.主要內容

（1）目的與原則

3101 節首先闡明了立法的緣由，即“失業”為美國帶來了高昂的經濟成本和嚴重的社會問題，立法的直接目的在于實現充分就業、進而保障經濟的平衡增長。

3101 節繼而闡明了基本原則：①綜合運用包括財政政策和貨幣政策在內的多種手段以實現立法目的；②應該制定明確的短期和中期經濟目標；③包括總統、國會、美聯儲理事會在內的權力部門分工協調；④政府干預依然要建立在市場經濟與私人產權的效率之上；⑤強調國際收支平衡的重要性。

為實現決策的民主化，3103 節規定了一個由企業家、勞工、政府等組成的“國家就業會議”，該會議應于哥倫比亞行政區定期召開，主要議題圍繞結構性失業、青年失業、就業激勵等。

（2）結構性經濟政策與計劃

“反就業周期政策”——3112 節一方面提出了九項項目實體以支持3111 節的“總統政策與計劃”；另一方面明確了項目實體實施中必須遵循的“觸發機制”，即“……這一機制能夠保證計劃在失業時期得以貫徹，并在失業適當減少后逐步淡出，同時亦可統一各種有效的手段，以求在經濟恢復的同時，協助依照本法制定的計劃所救助的個體迅速恢復到常規的私人與公共就業狀態中”。

“經濟行動的協調一致”——3113 節既規定了總統在法律框架內統一協調“聯邦、區域、州、地區與私人部門”之間各類經濟行動的原則，又提出“總統……一切措施……資金標準受限于各個州和地方政府的財政狀況、預算條件……同時應該特別關注這些州和地方的失業率”的實體性要求。 “青年就業政策與計劃”——3115 節著重探討了在失業群體中占有特殊重要地位的青年人的就業問題，明確要求“總統……應當改進并擴展現存的青年就業計劃……應當做到：制定相應條款以協調青年就業措施與其他相關就業、培訓項目；發展一種從學校到工作的更為平穩的轉換機制；為殘疾或有其他就業障礙的年輕人開辟穩定而自立的就業途徑；發展培訓與工作兩相結合的現實途徑；制定相應條款以吸引結構性失業的年輕人前往效益良好的全職部門就業，同時應配備相應機制以激勵雇傭他們的私人的和獨立的工商部門。”

（3）國會監督與檢查

3132 節規定了“委員會評審”這一重要監督機制：首先，“經濟聯合委員會應當檢查并分析總統經濟報告中依據《1946 年就業法》相關條款確立的短期與中期目標”；其次，“經濟聯合委員會應當……召開聽證會，目的在于聽取由國會眾議院議員、聯邦政府相關部門與機構、社會公眾、以及聯合委員會認為合適的相關組織等組成的代表們的證詞……也應該考慮……來自州和地方政府的解釋和觀點”；再次，經濟聯合委員會也應向國會兩院的相關委員會提交相應報告。

（4）一般原則

第三分章主要包括“非歧視”與“勞動基準”兩大原則，目的在于從勞工權益的角度解決《增長法》實施中可能出現的侵權問題。

3.基本特征

（1）高度重視權力制衡與法律協調。美國政治體制是建立在“三權分立”基礎之上的典型范式，立法也高度重視國會、總統、美聯儲與司法部門之間的權力制衡，尤其突出“總統經濟報告”及其國會審核的制約功能，同時也通過《1946 年就業法》等法律之間的制約機制實現政府干預的效力與約束。

（2）高度重視小型企業功能與青年就業工程。《增長法》高度重視小型企業在國民經濟、尤其是解決失業問題上的重要作用，全文反復強調其重要作用，并設置若干激勵、保護和引導機制以促進小型企業發展。《增長法》充分強調青年群體的就業問題，單列一節強調青年失業的危害，并給出了具體措施建議。

（3）科學民主決策與“協調一致”原則。《增長法》雖然沒有建立一個跨部門的綜合協調機構，但該法通過一個由企業家、勞工、政府等組成的“國家就業會議”及兩院的相關專業委員會等機構實現了決策的民主化與科學化，并且著重規范了總統在法律框架內統一協調“聯邦、區域、州、地區與私人部門”經濟行動的一致性原則。

（4）程序與實體并重，注重法的實效性。《增長法》針對失業的政府干預行為，不僅制定了詳盡的包括“總統經濟報告”、國會監督制約、行政機關依法訴訟的程序性規定，也包含了大量諸如“青年就業工程”、“資本形成”、“就業儲備項目”等實體性規定，其對“目標管理”與“計劃管理”的高度重視也為普通法所罕見。

二、比較法律制度分析

傳統的比較法律制度并沒有一個嚴謹的規范性框架，但是從國民經濟管理研究的實踐特征出發，比較法的方法自然被延伸為比較制度分析方法，法律移植也被解釋為制度變遷與路徑依賴的矛盾關系。既然“每種生產方式都生產出它特有的法的關系”，那么法律之間的異同必然取決于生產力水平和上層建筑模式的異同。

從共性上來看，三法相同或相近之處包括：（1）均源自法治成熟的市場經濟體制；（2）均系1960 至1970 年代經濟危機的直接結果；（3）均強調“一致行動”的核心原則，中央政府在干預過程中處于絕對權威地位；（4）均存在協調性機構，雖然名稱有別、職能有異，但其在干預決策過程中均起到了重要的民主化和科學化作用；（5） 均強調立法機關在權力制衡中的重要性，以避免行政干預對私人部門的過度侵犯。

從個性上來看，三法迥異之處包括：（1）立法背景不同，德國是大陸法系下的社會市場經濟體制，日本雖屬大陸法系，但其奉行的是東亞式市場經濟（強調政府主導作用），美國則屬于普通法系，市場經濟的自由度較大；（2）立法目標不同，《促進法》追求的是四大宏觀目標均被重視的“總體經濟平衡”，《緊急措施法》直接關注價格水平及其管制措施，《增長法》則著重解決“滯漲”時期日趨嚴重的失業問題；（3）干預主體不同，由于各國行政體制和干預目標的差異，三法規定的執行主體也存在差別，德國主要由聯邦財政部長牽頭，日本由主管大臣負責，美國則由總統及其領導下的勞工部長實施，美聯儲也起相對獨立的作用；（4）干預手段和過程不同，《促進法》高度重視財政政策與計劃的作用，《緊急措施法》則通過政府管制實現物價平穩，《增長法》綜合運用包括貨幣和財政政策在內的多種政策措施以促進就業；（5）程序與實體的選擇不同，《促進法》側重程序，《緊急措施法》側重實體，《增長法》卻體現了程序與實體的并重；（6）法律責任不同，《促進法》并沒有給出相應的行政問責機制，欠缺可操作性，《緊急措施法》則詳細列明“課征金”與“罰則”，高度強調法的時效性，但政府責任亦為不足，《增長法》針對“非歧視原則”賦予了聯邦勞工部長和司法部長訴訟與救濟的職責，體現了服務型政府的特征。

綜上所述，我們不難勾勒出宏觀調控相關法律制度變遷的規律性線索：“基礎變量”的集合決定“立法變量”的集合。總體上看，這一假設關系可以解釋為生產關系對上層建筑的決定，即將“法律存在的依據”上升為“法律存在的形式”，其核心關系在于“國家介入產權”的能力與限制。具體而言，如果從“國家介入產權”的角度進行“綜合評級”，美國《增長法》最輕，日本《緊急狀態法》最重，德國《促進法》居中，這也基本符合對三國政府治理傳統的一般認識。由此可見，一國宏觀調控相關法律的確立在實質上即為行政公權干預私權主體的范式（至少包括程度、能力、范圍、監督與制衡）的制度確認。

三、結語：法律移植與立法展望

我們知道，中國目前并沒有一部單行的“宏觀調控法”，規范政府調控行為的法律法規種類繁多、層次冗雜，可以從憲法、行政法、經濟法、乃至國際法等法律淵源中探求法理基礎。我們認為，前述三國立法中可以為我所鑒的成分包括：

（1）改革開放30 年來的宏觀調控實踐能夠、也必須誕生出一部適應社會主義市場經濟體制的單行法律，以調整日益成熟、日趨復雜的宏觀調控關系；

（2）中國宏觀調控法律關系調整的核心問題在于“中央政府與地方政府”之間的權力配置，三國的“一致行動原則”存在可取之處；

（3）宏觀調控法的立法目標可以借鑒德國《促進法》的“總體性”特點，但是也應明確適合中國國民經濟管理的新的目標體系；

（4）基于國情考慮，我國宏觀調控的行政主體可以法律表述為“中央人民政府”或國務院相關部門組成的特設機構[4]；

（5）顧及調控決策的科學化與民主化，德國“專家委員會”制度與美國“國家就業會議”制度可以綜合借鑒，即在行政主體之外設立由獨立的學者、企業與普通公民共同組成的委員會，行使建議、聽證與監督的輔助性職權；

（6）發揮“全國人民代表大會”和“全國人民政治協商會議”的立法與監督職能，通過常規報告和特殊報告相結合的審議程序，形成有效的監督制約機制；

（7）至于“政策手段”和“干預過程”，30 年的實踐已經積累了豐富的經驗與教訓，不妨直接上升為法律規定；

（8）在程序與實體的選擇上，考慮到中國宏觀調控實際的復雜程度，以及中國在政治轉型過程中行政職權不可避免的擴張，我們依舊建議“程序為主、實體為輔”的制度設計；

（9）依據“公共負擔原則”，我們不建議直接賦予公眾對政府調控行使提起訴訟的權利，但是針對政府、尤其是地方政府在調控中的程序失范，應當進行行政問責。

注釋:

[1] 該法由謝懷栻譯自聯邦德國《法律匯編》，本文轉引自漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，中國方正出版社2002 年版。

[2] 該法由張光炎譯自日本《農業六法》，本文引自遼寧大學日本研究所編：《日本經濟法概要》，地質出版社1982 年版。

[3] 本研究采納的是由美國國會眾議院法律修訂咨議局編纂的“United States Code”（《美國法典》）中“Full EmploymentAnd Balanced Growth Act”（亦稱“Humphrey-Hawkins Act”）的英文原版，翻譯中可能存在的錯誤由第一作者負責。來源參見http：//caselaw.lp.findlaw.com/casecode/uscodes/15/chapters/58/toc.html。

[4] 中國宏觀調控的真實主體為中共中央“財經工作領導小組”，但是考慮到政治因素，并不適宜直接表述。

劉瑞，2006：“宏觀調控的定位、依據、主客體關系及法理基礎”，《經濟理論與經濟管理》，2006，5：17—23。

劉瑞、周人杰，2008：“論宏觀調控的法理基礎”，見《政治經濟學評論》，2008 卷（第1 輯），北京：中國人民大學出版社。

劉樹成、姚愉芳、陳黎，1995：“德國的經濟波動、預測與宏觀調控——赴德學術考察報告”，《數量經濟技術經濟研究》，1995，12：81—85。

謝增毅，2002：“德國《經濟穩定與增長促進法》及其新啟示”，《當代法學》，2002，3：133—137。

張光遠，2002：“價格管理十法”，《價格理論與實踐》，2002，10：7—9。