[摘 要]西方國家在發展循環經濟的過程中，采用特殊的投資政策、稅收政策、收費政策、政府優先購買政策等經濟政策，取得 了較好的效果。這種以法律和政策手段為先導的循環經濟推進模式，對我國發展循環經濟，建設資源節約型和環境友 好型社會無疑有重要啟示。本文認為，我國也必須在投資、稅收、價格和收費政策等方面，構建既與國際接軌又符合我 國實際情況的政策體系，以推動我國循環經濟的發展。

[關鍵詞]循環經濟；可持續發展；政策

循環經濟是按照“減量化、再利用、資源化”的原則，采用各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一的一種經濟發展模式。發展循環經濟是建設資源節約型、環境友好型社會和實現可持續發展戰略的重要途徑。西方發達國家的經驗表明，發展循環經濟是一項系統工程，需要“政府引導、市場推動、法律規制、政策扶持、科技支撐、公眾參與”的運行機制。循環經濟作為一種政府推進型的經濟模式，政策的支持無疑是發展循環經濟的關鍵。

一、西方國家循環經濟政策的發展

西方發達國家循環經濟政策經歷了產生和逐步發展成熟的過程，這些政策是與一定歷史條件下的經濟科技發展水平和人們的認識水平相聯系的。西方國家循環經濟及其政策發展經歷了三個階段：

(一)末端治理階段。在傳統經濟模式下，人類從自然中獲取資源，又不加任何處理的向自然排放廢棄物，是一種“資源—產品—污染排放”的單向線性開放式經濟過程。但隨著經濟的發展，由于工業化和無限制的征服自然而帶來的全球性生態危機凸顯出來，環境污染、生態失調、能源短缺、人口膨脹等一系列問題困擾著人類，于是人們開始注意環境問題。20世紀70、80年代，德國、日本、美國等西方發達國家在發展循環經濟的早期都經歷過末端治理過程。在這一階段，世界各國的政府都積極制定各種法律、法規及獎勵懲罰制度：一是對廢棄物回收再利用提供法律支持，二是對污染排放的處罰和廢棄物回收再利用的獎勵。1972年德國頒布了《廢棄物管理法》，要求關閉垃圾堆放廠，建立垃圾中心處理站，進行焚燒和填埋。后來德國意識到，簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題，于是在1986年頒布了新的廢棄物管理法，試圖解決垃圾的減量和再利用問題。1991年通過了《包裝條例》，要求將各類包裝物的回收規定義務，并于1992年通過了《限制廢車條例》，規定汽車制造商有義務回收廢舊車。日本從70年代起實施環境保護末端治理戰略，并于1970年制定了《廢棄物處理法》。1991年制定《關于促進利用再生資源的法律》，目的是確保廢棄物的適當處理和再生利用。日本大阪市對回收廢紙、舊布等廢棄物的社區、學校等集體發放獎金。并于80年代以后轉向從生產和消費源頭上防止污染的“管端預防”，實現了發展戰略的新突破；美國也于1976年制定了《固體廢棄物處置法》，加強對廢棄物的末端治理。這一時期循環經濟的重點是污染的防治和垃圾的處理。

(二)生態治理階段。隨著人們環保意識的強化，逐步認識到，與其被動地等待廢棄物產生后進行回收再利用，不如主動采取行動，實施清潔生產，減少廢棄物排放量，盡力把廢棄物消滅在產生之前。20世紀90年代以后，西方國家紛紛提出了生態治理，并通過立法和政府政策加以實施。在這一階段，政府政策從提倡廢棄物回收再利用轉變為強制推廣清潔生產：一是制定清潔生產標準，二是推廣清潔生產技術，三是運用環境管理工具。日本1993年制定了《環境基本法》，隨后制定了《容器和包裝物的分類收集與循環法》和《特種家用電器循環法》等；德國1994年制定了在世界上有廣泛影響的《循環經濟和廢棄物處理法》，并于1999年制定了《垃圾法》和《聯邦水土保持與舊廢棄物法令》；美國90年代也分別制定了相應的法規，對電池生產過程中汞含量加以限制，禁止在制冷設備生產、使用過程中排放含有氟氯化碳的制冷劑。1990年，美國國會通過《污染預防法》，變末端治理的污染控制政策為源頭治理的污染預防政策。為推動資源的回收利用，美國環境保護署宣布，到1993年城市垃圾回收利用率達到25%。生態治理理念要求遵循生態學規律，強調在生態閾值的范圍內，合理利用自然資源和環境容量，在物質不斷循環利用的基礎上發展經濟，使經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程中，實現經濟活動的生態化。從原來的僅對人力生產力的重視轉向在根本上提高資源生產力，在尊重自然的基礎上切實有力地保護生態系統的自組織能力。生態治理遵循“減量化、再利用、資源化”的原則，采用全過程的“清潔生產”，以達到減少進入生產流程的物質量，以不同方式多次反復使用某種物品和廢棄物的資源化目的，是一個“資源—產品—再生資源”的“閉環”反饋式循環過程。

(三)深生態治理階段。深生態治理是在生態治理的基礎上，不僅強調處理好“生產—資源—環境”的關系，實行生產全過程治理，而且主張將制度、體制、管理、消費、文化等因素通盤考慮，注重觀念創新，注重生產、消費方式的變革，將生態治理的領域從生產、環境領域擴張到管理、文化等生活領域。在這一階段，政府循環政策重點是：一是完善循環經濟發展的法律體系，二是構建綠色技術支持體系，三是構建循環經濟綠色消費。日本進入新千年以后，逐漸意識到建立不受環境與資源限制的新型社會經濟體系的重要性，將環境保護和節約資源融合到經濟活動的各個層面，并先后頒布了《建立循環型社會基本法》、《可循環食品資源循環法》、《綠色采購法》等；德國于2001年制定了《社區垃圾合乎環保放置及垃圾處理場令》，2002年制定了《持續推動生態稅改革法》等；而美國人的生態理念十分重視循環消費。美國人開展循環消費的渠道很多，既有家庭的庭院甩賣，也有慈善機構進行的舊貨交易，消費者還可以通過一些商業網站或政府支持的網站進行舊貨買賣。由于循環消費觀念的普及和循環消費社會機制的發展，循環消費已成為美國社會和經濟生活中的重要組成部分。

二、西方國家在發展循環經濟中的主要經濟政策

循環經濟發端于20世紀60年代。20世紀90年代以來，西方國家紛紛提出了循環經濟策略，并以法律和政策手段為先導，推進其發展。日本、德國、美國等西方國家在推進循環經濟發展過程中，主要采用了如下政策手段：

(一)投資政策。西方國家主要采取預算撥款、專項資金、財政補貼、優惠貸款利率和抵稅優惠等投資政策，興建環保設施、環境開發技術項目、廢棄物再利用項目、合理利用能源項目、可再生能源研究與開發等推動循環經濟的發展。日本政府2003年與循環經濟相關的財政預算為35.1億日元，2004年為24.7億日元。日本還對發展循環經濟實行各種補貼政策：對中小企業從事的有關環境技術開發項目給予補貼，對廢棄物再資源化工藝設備生產給予補助，補助費均占其研發、生產費用的1/2左右；對引進先導型合理利用能源設備予以補貼率為1/3的補貼；對推進循環社會結構技術實用化予以補貼率為2/3的補貼。日本政府還實行特別折舊率政策，對各類環保設施在其原有折舊率的基礎上再增加14%-20%的特別折舊率。日本政府還實行優惠利率貸款政策，對從事3R研究開發、設備投資、工藝改進等活動的各民間企業，根據不同情況分別享受1.85%、1.80%、1.75%政策貸款利率。美國政府通過實行抵稅優惠政策鼓勵可再生能源的開發和利用。對可再生能源的發電項目提供抵稅優惠。如對生產節能型家電的廠家提供抵稅優惠；對消費者購買節能設備也能獲得抵稅優惠；對購買燃料電池車等新型車輛的消費者可享受抵稅優惠。德國對興建環保設施，其補貼數額相當于投資費用的一個百分點，對建造節能設施所耗費用，按其費用的25%給予補貼。 (二)稅收政策。西方國家主要采取征收新鮮材料稅、生態稅、垃圾填埋和焚燒稅等稅收政策推動循環經濟的發展。通過征收能源稅以達到合理開發和節約利用能源、提高能源利用率，加快發展可再生能源和保存不可再生資源的目的。日本政府對實行循環經濟的企業、項目，給予各種稅收優惠：對廢舊塑料制品類再生處理設備，在使用年度內除了普通退稅外，還按取得價格的14%特別退稅；對廢紙脫墨處理裝置、處理玻璃碎片用的夾雜物剔除裝置、鋁再生產制造設備、空瓶洗凈處理裝置等除實行特別退稅外，還可以獲得三年的固定資產稅退還；對公害防止設施可減免固定資產稅。根據設施的差異，減免稅率分別為原稅金的40%-70%。美國聯邦政府對開發利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發電技術投資總額的25%，可以從當年的聯邦所得稅中抵扣；風能和閉合回路生物能發電企業自投產之日起10年內，每年生產1千瓦時的電，可享受從當年的個人或企業所得稅中免交1.5美分的待遇(2003年提高到1.8美分)。美國亞利桑納州1999年頒布的有關法規中，對分期付款購買回用再生資源及污染控制型設備的企業可減稅10%。德國實行生態稅政策，于1998年制定了綠色規劃，將生態稅引進產品稅制改革中：所有的地方公共交通工具只支付增加的能源稅率的一半；公共的貨車和鐵路運輸只負擔電稅的50%；合并生產熱和電力的設備，其每月的使用率或每年的任意使用率不低于70%的，可以完全減免現行的礦物油稅；直接使用由風能、太陽能、地熱能、生物能、水能等可再生能源生產的電和由此類能源制成的蓄電池或類似系統產生的電免除電稅。

(三)收費政策。西方國家主要實行廢舊物資商品化費、垃圾處理費、污水治理費等收費政策推動循環經濟的發展。廢棄物收費的征收主要有兩類，一類是向城市居民收費，另一類是向生產商收費(又稱產品費)。德國政府采取垃圾收費政策，強制居民和生產商增加對廢棄物的回收和處理投入。垃圾處理費的征收主要有兩類：一類是向城市居民收費，以垃圾處理稅或固定費率的方式收取；另一類是向生產商收取產品費，即要求生產廠商對其生產的產品全部生命周期負責，充分體現“污染者付費”的原則。德國政府還實行押金抵押返還政策。先后頒布了《飲料容器實施強制押金制度》和《包裝條例》，規定任何人購買飲料時都必須多付0.5馬克作為容器的押金，以保證容器使用后退還商店以循環利用。購買液體飲料的容器是不可回收利用的，購買者必須至少多付0.25歐元的押金，當容器容量超過1.5升時需要至少多付0.5歐元。日本實行對廢舊物資商品化收費。日本法規中規定，廢棄者應該支付與廢舊家電收集、再商品化等有關的費用。產品費的征收更充分地反映了“污染者付費”的原則，要求生產商對其生產產品的全部生命周期負責。產品費的征收對于約束生產商使用過多的原材料，促進生產技術的創新，以及籌集垃圾處理資金都有較大的幫助。

(四)政府優先購買政策。在消費性支出方面，西方國家政府主要通過綠色采購行為來促使市場鼓勵再循環利用，如推出鼓勵和推動綠色采購的法律與行政命令，出版各種指導綱要與手冊，積極推動綠色政府采購活動。為了促進國家機構積極購買對環境友好的再循環產品，日本政府制定和實施了《綠色采購法》。美國幾乎所有的州均有對使用再生材料的產品實行政府購買的相關政策和法規。為擴大可再生能源市場，美國采取了由政府部門帶頭使用新能源方式的辦法，美國已經要求其聯邦機構使用可再生能源的比例在2011年達到總能耗的7.5%。2002年美國根據《能源政策法》撥款3億元用于實施太陽能工程項目，在2010年前，在聯邦機構的屋頂安裝2萬套太陽能系統。

三、建立和完善我國循環經濟政策機制

改革開放以來，我國在推動資源節約和綜合利用，實施可持續發展戰略方面，取得了積極成效。但傳統的粗放型經濟增長方式仍未根本轉變，資源利用率低，環境污染嚴重。而西方國家在推進循環經濟發展過程中的以法律和政策手段為先導的推進模式，對我國發展循環經濟無疑有重要啟示。我們應從以下方面建立和完善我國循環經濟政策機制：

(一)投資政策。目前，我國政府對發展循環經濟的財政投入偏低，財政補貼制度設計不合理。我國“十五”期間的環保投資仍然不及發達國家20世紀70年代的水平。為此，政府應加大對循環經濟投資的支持力度，各級投資主管部門在制定和實施投資計劃時，應加大對發展循環經濟的支持。各級財政和環保部門應安排排污資金，加大對企業符合循環經濟要求的污染防治項目的投入力度。在實施財政政策時要從國情出發，堅持“集中財力、重點突出”，將支持循環經濟發展的財力優先集中在具有比較優勢的地區和產業上。對發展循環經濟的重大項目和技術開發、產業化示范項目給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持，并發揮政府投資對社會投資的引導作用。應加快研究建立促進節能、節水產品和節能環保型汽車、節能省電型建筑推廣的鼓勵政策。各類金融機構應對促進循環經濟發展的重點項目給予金融支持。對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術的研究和開發等公用性事業應給予財政補貼、中長期低息貸款等。

(二)稅收政策。目前，我國政府對發展循環經濟缺乏系統的環保稅收政策。沒有設立專門的環境稅種，有關生態環境稅收的規定不完善。為此，政府應加大財稅手段的應用，開征環境保護稅，具體包括諸如污染稅、原料稅、資源稅、產品稅等稅種。適時出臺燃油稅，完善消費稅制。增強資源稅、消費稅的環境保護功能；完善資源綜合利用的稅收優惠政策，調整和完善有利于促進再生資源回收利用的稅收政策，加快建立大宗廢舊資源回收處理收費制度。對一些虧損或者微利的廢舊物品回收利用和對污染物無害化處理的企業應加以稅收優惠和政府補貼。

(三)價格政策。西方國家在推進循環經濟發展過程中，很少采用價格政策。而我國過去實行的是計劃經濟，長期以來形成了不合理的價格關系。即“商品高價、原材料低價和資源無價”的扭曲價格，結果導致資源利用效率低下和浪費。為此，政府應改變財政補貼的項目和額度，調整資源環境商品價格，利用價格杠桿促進循環經濟發展。政府應調整資源性產品與最終產品的比價關系，理順自然資源價格，逐步建立能夠反映資源性產品供求關系的價格機制。應調整水、熱、電、天然氣等價格政策，促進資源的合理開發、節約使用、高效利用和有效保護。扶持建立能夠使各種資源能夠合理流動的開放市場。利用市場機制，明晰資源產權，使資源和其他物品一樣進入市場，使其價格正確地反映它的全部社會成本，以促進稀有資源的有效利用。

(四)收費政策。目前，我國的垃圾收費等環保收費政策不合理，從而造成對廢棄物的回收和處理投入不足，不利于循環經濟的發展。為此，政府應加大對排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等的收費力度。應積極研究以資源量為基礎的礦產資源補償費征收辦法，進一步擴大水資源費征收范圍并適當提高征收標準，優先提高城市污水處理費征收標準，全面開征城市生活垃圾處理費。在理順現有收費和資金來源渠道的基礎上，應積極探索建立和完善企業生態環境恢復補償機制。另外，采用政府優先購買綠色產品的政策，對于促進和引導循環經濟的發展有重要意義。

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