內容提要促進城鄉協調發展，是當代中國在改革開放和現代化建設過程中需要著力解決的戰略性任務，也是新世紀新階段加強和改善宏觀調控的重要目標。“統籌城鄉經濟社會發展”發展方略提出近6年來，我國城鄉關系變化程度之深刻、速度之快，是幾十年來所沒有的，基本遏制住了不斷惡化的趨勢，開始呈現良性互動的局面，但還存在較多的矛盾和問題。今后一個時期統籌城鄉協調發展的基本思路，就是以基本公共服務均等化和發展權益同等化為中心，從優化發展戰略、深化體制改革、改善調控政策和完善法律法規等四個方面，切實形成促進城鄉協調發展的長效機制。

關鍵詞城鄉發展結構調整長效機制

促進城鄉協調發展，加快二元經濟結構轉換是新世紀新階段加強和改善宏觀調控的重要目標，也是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會必須完成的重大任務。十六大以來，黨中央國務院站在經濟社會發展全局的戰略高度，實施了一系列統籌城鄉經濟社會發展的政策措施，著力解決農業、農村和農民問題城鄉關系得到了明顯改善。但是，嚴峻的現實和發展的需要都表明，它離實現全面建設小康社會目標和構建社會主義和諧社會要求還有相當大的差距。特殊的國情和經濟發展階段決定了必須堅定不移地將促進城鄉協調發展作為未來宏觀調控政策的基本取向之一，采取更加切實有效的統籌措施，推動城鄉二元經濟結構轉換，保障我國改革開放和現代化建設的順利推進。

一、城鄉協調發展政策的基本內容和目標

城鄉協調發展政策，主要體現在統籌城鄉發展政策上。統籌城鄉發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求以統籌為手段實現城鄉的協調發展，就是要把農業、農村和農民問題，放到整個國民經濟和社會發展全局的戰略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規上改變“重城市、輕農村。先市民、后農民”的做法，合理調整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對“三農”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長、農村腿短”的發展局面，加快轉換城鄉二元經濟結構。過多的農村人口與有限的農業生產資源的矛盾，是我國“三農”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題的階段，“三農”問題也許可以在農業和農村的內部解決，而在全面建設小康社會的新階段，解決“三農”問題則必須超越農業和農村的層面。

統籌城鄉經濟社會發展的實質是城鄉居民擁有平等的發展機會，享受均等的基本公共服務，促進城鄉關系由城鄉分割的傳統二元經濟社會結構向城鄉一體化的現代一元經濟社會結構轉變。值得注意的是，城鄉一體化，并不是指城鄉面貌的一樣化，而是指城鄉發展在體制制度上的統一化。

(一)城鄉協調發展政策的基本內容

1、統籌城鄉發展戰略

統籌城鄉經濟社會發展，首先要轉變發展戰略和發展思路，從城鄉分割、差別發展轉向城鄉互通、協調發展，把工業化、城市化與農業農村現代化緊密結合起來，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。樹立以人為本的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益、文化利益和生態利益作為加快發展的根本出發點和落腳點。

2、統籌城鄉發展規劃

基礎設施建設落后，是制約廣大農村地區發展的“瓶頸”。統籌城鄉基礎設施是城鄉統籌發展的首要條件。具體工作中，要統一規劃、統一布局，把城鄉作為一個整體，搞好城鄉布局規劃和建設規劃，著力形成中心城市、中心鎮、中心村一體化規劃體系。加快建設覆蓋城鄉的基礎設施網絡體系，促進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸。在加強硬件建設規劃的同時，還要統籌城鄉社會事業，重點在加快發展農村的教育、文化、衛生事業，為逐步實現基本公共服務的均等化創造必要的條件。

3、統籌城鄉產業結構調整

要建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和新農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

4、統籌城鄉體制改革

統籌城鄉發展涉及整個經濟社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，核心是按照社會主義市場經濟的發展要求，改變城鄉分治的二元結構，對工農關系、城鄉關系和整個國民經濟收入分配關系進行全局性、戰略性調整，建立城鄉統一的管理體制和運行機制。重點是要突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉統一的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由合理有序公平流動，實現資源優化的配置。

(二)城鄉協調發展政策的目標

城鄉協調發展政策的總體目標，就是在快速推進國家工業化、城鎮化的進程中，不能以大量犧牲農民的利益為代價，以農村的破敗、農業的衰落、農民的破產為成本，也不能一味地保護傳統農業和單純地維護農民利益，而是要延續工業化和城鎮化的正常進程，從而實現農業與非農產業、城市與鄉村的共同發展繁榮。主要體現在以下六個方面：

1、不合理的城鄉二元經濟社會制度得到基本廢除

制度合理化是城鄉協調發展的基本條件，也是實現城鄉協調發展的首要目標。其主要表現就是農村人口進入城鎮和城鎮資源進入鄉村的體制機制基本消除，生產要素在城鄉間能夠自由有序流動，城鄉生產要素價格“剪刀差”不斷縮小。

2、城市化推進速度保持在一個比較合理的范圍內

實現城鄉協調發展的基本途徑是走中國特色的城鎮化道路，既要保持城鎮化有一個必要的推進速度，更要防止過快傾向的出現。在人口總量持續增長的條件下，城鎮人口的增長率要與經濟社會許可和資源環境可以承受的能力相適應，土地城市化與人口城市化在速度上要相當，具體看，城鎮化水平控制在年增1個百分點水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90％以上是基本適當的。

3、二元結構系數不斷縮小

城鄉協調發展的基本條件是推進中國特色的農業現代化，農業現代化水平的標志就是二元結構系數的不斷縮小。在以工促農、以城帶鄉機制的作用下，農業現代裝備水平和資本有機構成得到有效提高，農業剩余勞動力能夠順暢地向外部轉移，農業勞動者素質明顯改善，現代農業生產體系基本形成，農業比較勞動生產率得到相應提高，農業勞動生產率與非農業勞動生產率的比率提高到1：2以上。

4、城鄉居民人均收入差距不斷縮小

這是城鄉實現協調發展的最基本最直觀的目標。實現城鄉協調發展，必須不斷縮小目前嚴重過大的城鄉居民人均收入水平差距，并將真實差距水平控制在2：1以內。

5、城鄉基本公共服務實現均等化

基本公共服務均等化是城鄉協調發展的題中應有之義。要基本改變公正財政資源過分集中于城鎮、特別是大城市的狀況，建立起統一的覆蓋城鄉的社會保障體系，城鄉居民享受的基礎教育、基本醫療和基本社會保險等公共服務實現基本均等化，城鄉居民生活條件基本同質化。

6、農業和農村的多樣性現代功能發揮充分

充分發揮農業和農村的多樣性功能，是新世紀新階段我國農業現代化的新要求，也是城鄉協調發展的新目標。在工業化城鎮化迅速推進的新階段，在保證農業和農村的提供產品和生產要素功能正常發揮的同時，還必須日益關注發揮農業和農村的保護生態平衡、維護傳統文化和提供景觀欣賞等多樣性的現代功能。

二、近6年來促進城鄉協調發展的主要成就及存在的問題

(一)主要成就

1、農業生產穩定增長

2003--2007年，第一產業增加值年均增長4.6％(2001--2007年則為4.1％)，2007年全國糧食產量突破萬億斤大關，達到100296億斤，比上年增產688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產269億斤、291億斤和775億斤，4年累計增產糧食2023億斤，這是繼1981--1984年糧食產量連續4年增產后，首次出現連續4年增產。

2、農民收入得到較快增長

千方百計增加農民收入，是近些年來農業農村工作的重點。2004--2007年，全國農民人均純收入分別比上年增長6.8％、6.2％、7.4％和9.5％，這是1996年以來增速最高的時期。2007年農民人均純收入達4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農民人均增收達1518元，是歷史上首次連續4年農民收入年均增量超過300元。農民收入的增加，主要得益于農業生產效益的提高和農村經濟的發展以及農民農外就業機會的增加與工資收入條件的提高，也得益于農民負擔的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實行了幾千年的農業稅，實現了對農村義務教育學雜費的全面免除。在減輕農民負擔的同時，還開始并逐步加大力度實施對種糧農民的直接補貼、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼等，2006年四項補貼的總額為309.5億元，2007年超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產縣和財政困難縣實行“三獎一補”政策。

3、農村基礎設施建設得到顯著加強

這一時期，中央和地方各級財政按照“三個高于”原則(即財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年)不斷加大對“三農”的投