論文摘要：在社會主義市場經(jīng)濟條件下，重新確立政府的經(jīng)濟職能，處理好政府與市場的關(guān)系，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。文章在政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變理論分析的基礎(chǔ)上，通過對市場經(jīng)濟條件下我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變過程的梳理，發(fā)現(xiàn)我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，并試圖找到我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的正確路徑。

論文關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；政府；經(jīng)濟職能；轉(zhuǎn)變

政府應(yīng)該和如何更好地在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮作用，長期以來一直是人們關(guān)注的熱點問題。從亞當(dāng)·斯密主張政府對經(jīng)濟自由放任的思想，到20世紀(jì)30年代主張政府對經(jīng)濟積極干預(yù)的凱恩斯主義，再到70年代“看不見的手”范式的回歸，學(xué)者們一直在試圖找到一種政府與市場之間的完美模式。我國自從1978年改革開放以來，逐步引進市場機制，發(fā)展商品經(jīng)濟，市場在資源配置中逐漸占主導(dǎo)地位。而與此同時，由于政治體制改革相對滯后，政府的經(jīng)濟職能不斷地與經(jīng)濟運行發(fā)生碰撞甚至沖突。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，如何清晰地界定政府的經(jīng)濟職能，完成政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變就變得越來越重要。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)理論分析

（一）政府經(jīng)濟職能的含義 政府職能是指政府在一定時期內(nèi)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和功能，它涉及的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題。從政府發(fā)揮職能的領(lǐng)域來看，政府職能可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能。政府的經(jīng)濟職能總體而言就是政府對國民經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)、管制、監(jiān)督的職能。具體說來，在市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟職能包括五個方面的內(nèi)容：一是進行宏觀經(jīng)濟決策，主要是決定宏觀經(jīng)濟發(fā)展方向、方式、目標(biāo)和方針政策，制定國家經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，決定和制定經(jīng)濟體制的改革方案，批準(zhǔn)國家中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。二是制定經(jīng)濟和社會發(fā)展宏觀計劃，主要是貫徹實施宏觀決策的意圖，落實為具體的方針政策。三是進行宏觀調(diào)節(jié)。主要是調(diào)節(jié)各部門、各地區(qū)、各行業(yè)在貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀計劃過程中發(fā)生的復(fù)雜的利益關(guān)系。四是實施宏觀監(jiān)管。包括運用法律、經(jīng)濟、行政、輿論等手段，維護經(jīng)濟和社會秩序，保證宏觀計劃的順序?qū)嵤┖秃暧^調(diào)節(jié)工作的順利進行。五是開展宏觀服務(wù)。政府要采取各種具體措施來發(fā)展、完善市場，如為企業(yè)管理經(jīng)營者和消費者提供良好的市場環(huán)境，為微觀經(jīng)濟主體及時提供真實、全面的信息。 （二）政府經(jīng)濟職能的理論依據(jù) 馬克思主義經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，在市場經(jīng)濟中，由于價值規(guī)律和競爭規(guī)律的自發(fā)作用，一方面會促進生產(chǎn)資料和勞動力等生產(chǎn)資源在社會各部門之間合理流動與配置，促進商品生產(chǎn)者改進生產(chǎn)技術(shù)，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效率，從而推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，但是，另一方面，由于“價值規(guī)律不過作為內(nèi)在規(guī)律，對單個當(dāng)時人作為盲目的自然規(guī)律起作用并且是在生產(chǎn)的各種偶然變動中，維持著生產(chǎn)的社會平衡。在《國富論》中，斯密論證并揭示了在“看不見的手”原理下，市場經(jīng)濟體系的自然、有序特性。市場經(jīng)濟體系的自然、有序特性意味著在生產(chǎn)資料私有制條件下，個人的自利行為經(jīng)市場機制的有效作用，能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槔袨?，增進個人福利和社會福利。然而，由于市場存在外部性和不完全性，“看不見的手”這一原理的實現(xiàn)終究被局限在了完美表述的諸多條件與假定之下，與現(xiàn)實經(jīng)濟出現(xiàn)了嚴(yán)重偏離，出現(xiàn)了市場失靈。 市場失靈下，“看不見的手”不能發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的作用，市場的自然壟斷、公共物品供給不足、國民經(jīng)濟失衡、經(jīng)濟周期性波動、收入分配不公、地區(qū)發(fā)展不均衡、環(huán)境污染等問題都將顯現(xiàn)，并不同程度地影響經(jīng)濟的正常運行。從理論上看，市場失靈的每種形式都應(yīng)該有相應(yīng)的政府形式予以修正。所以，市場失靈下資源得不到正?；蛴行У呐渲茫銥檎槿虢?jīng)濟活動提供了理論支持與現(xiàn)實空間。 （三）政府經(jīng)濟職能演變的邏輯規(guī)定 市場失靈使得政府有了介入經(jīng)濟活動的空間，然而，市場失靈也僅僅是為政府介入經(jīng)濟提供了必要條件，而并非充要條件。政府存在內(nèi)部性，導(dǎo)致了政府失靈的出現(xiàn)。市場失敗要求政府直接參與經(jīng)濟或?qū)?jīng)濟進行干預(yù)，政府失敗又要求減少政府對經(jīng)濟活動的真接參與和調(diào)節(jié)，削減政府規(guī)模。所以，政府職能在市場失敗與政府朱敗的耳動中，時而擴大，時而縮小。市場外在性下的市場失敗和非市場內(nèi)在性下的政府失敗，構(gòu)成政府職能不斷演變的邏輯規(guī)定。在市場外在性和非市場內(nèi)在性的交替作用下，經(jīng)濟已“不是純粹在市場和政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。市場與政府對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)既相互替代又彼此促進。這一方面意味著市場與政府的結(jié)合存在著一個度的問題，這個度能夠?qū)崿F(xiàn)市場與政府共同協(xié)調(diào)地促進經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，這種替代關(guān)系表明市場和政府均是不完全的，市場存在外在性，政府含有內(nèi)在性，在傾向選擇市場經(jīng)濟時應(yīng)給政府保留一定的位置，讓政府在改善市場功能方面能夠有效作用，而在傾向選擇計劃經(jīng)濟時應(yīng)給市場留有一定空間，讓市場在完善政府功能方面能夠有所表現(xiàn)。 總而言之，在促進社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府和市場都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。市場機制在優(yōu)化資源配置方面占有優(yōu)勢，但本身存在缺陷，需要政府合理的干預(yù)和規(guī)范；政府調(diào)控可以彌補市場缺陷，保障社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但不能替代市場作用。政府和市場相互促進，缺乏或排斥任何一方的作用都會導(dǎo)致經(jīng)濟波動，發(fā)展停滯。政府經(jīng)濟職能演變是一個與市場共同調(diào)節(jié)經(jīng)濟的互動態(tài)勢，究竟選擇政府多一些還是市場多一些還要根據(jù)社會的環(huán)境和需要而定。

二、我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的環(huán)境分析

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，“要了解一個社會的行政行為，必須跳出行政本身的范疇，而從其社會背景中去了解，亦即去了解公共行政與其環(huán)境之關(guān)系。我們要了解一個國家的公共行政，必須從塑造這個行政的生態(tài)背景去著手?！蔽覀冄芯空?jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，理應(yīng)從現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)變所處的社會環(huán)境來分析。 概括起來說，影響政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的因素主要包括以下幾個方面： （一）市場發(fā)育程度 里格斯認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展水平和社會經(jīng)濟制度是影響行政最主要的生態(tài)因素，經(jīng)濟要素是行政生態(tài)的第一要素，而影響我國政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變的首要因素就是經(jīng)濟體制。我國政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，從根本上說是要從傳統(tǒng)計劃體制中的政府直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的政府間接控制，建立一套有效的間接調(diào)控體系。間接的調(diào)控體系的建立并能有效的運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵取決于市場的發(fā)育水平，包括統(tǒng)一市場體系的形成、市場主體的確立、市場競爭秩序規(guī)則的完善以及市場結(jié)構(gòu)的合理化。政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)換，是在培育市場過程中逐步實現(xiàn)的，而不是“一夜之間”就可以完成的。 目前，我國社會主義市場經(jīng)濟目前還沒有完全實現(xiàn)，還處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的時期，市場的基礎(chǔ)性作用還得不到有效的發(fā)揮。統(tǒng)一的市場體系尚未形成，間接調(diào)控體系也不健全。這種條件決定了我國的經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變必須馬上進行，但是不能在短時間內(nèi)完全放棄現(xiàn)行的直接調(diào)控體系，否則會會出現(xiàn)經(jīng)濟運行調(diào)控的“真空地帶”，使經(jīng)濟活動和改革進程失去控制，導(dǎo)致嚴(yán)重的無政府狀態(tài)。 （二）政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變進程 政府經(jīng)濟職能是由各類、各級政府機構(gòu)的活動具體體現(xiàn)的，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能必須先轉(zhuǎn)變政府機構(gòu)設(shè)置，包括精簡、合并和增設(shè)一些新政府部門。我國目前現(xiàn)有的政府機構(gòu)設(shè)置，主要是與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，雖有局部改革，但根本上并無改變。在長時期內(nèi)，機構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效 率低下，從中央到地方普遍存在機構(gòu)設(shè)置過多，管理層次重疊的問題。由于政府各部門職責(zé)交叉，經(jīng)常會出現(xiàn)互相推委、互相扯皮、官僚主義、形式主義等現(xiàn)象，這既對宏觀調(diào)控不利，又對微觀搞活干預(yù)過多，即大的不一定管得住，而小的卻會管死。各級政府間縱向職責(zé)權(quán)限也存在劃分不清、條塊分割、政令不暢、執(zhí)行不力的問題。因此，這種情況決定了我國要進行政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，必須下大決心改革政府機構(gòu)，精兵簡政。

三、我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的路徑分析

轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能是一個政府、企業(yè)、市場和社會互動的過程，而關(guān)鍵在于政府自身。既然中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的方向是有效地促進市場基礎(chǔ)性作用充分、健康地發(fā)揮，那么，政府就要重新審視現(xiàn)行經(jīng)濟職能的范圍和作用方式，并在具體的職能界定和行使上做到有進有退和有強有弱。具體來看，可以通過以下三條途徑實現(xiàn)突破。 （一）提高思想認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思想觀念 首先，職能轉(zhuǎn)變是對政府與社會群體之間以及政府各部有利益關(guān)系模式的一次沖擊，它要撕破舊有的利益分配關(guān)系格局，組成新的利益分配關(guān)系體系。在這種利益關(guān)系的調(diào)整中，政府機關(guān)中一些部門和一部分人的利益可能會暫時受到損失，如工作崗位、工資待遇、管理權(quán)力等。擔(dān)心自身權(quán)益受損而維護舊有利益關(guān)系者，是職能轉(zhuǎn)變的深層障礙。這樣就需要加強思想政治工作，提高政府機關(guān)及其工作人員的思想認(rèn)識，使之能夠正確對待利益和調(diào)整。每一個部門和工作人員都應(yīng)從國家大局和人民利益出發(fā)，積極支持配合轉(zhuǎn)變職能需要進行的各項工作，服從政府職能轉(zhuǎn)變所引起的自身崗位和權(quán)利的變動。其次，政府職能轉(zhuǎn)變也是對原來管理觀念的一次沖擊。長期以來，我們的政府部門和各級領(lǐng)導(dǎo)者在過去的管理實踐中形成了一套管理計劃產(chǎn)品經(jīng)濟的包攬一切的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣作法。這是與職能轉(zhuǎn)變所要求的新觀念、新方法相沖突的。新的經(jīng)濟職能要求政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員在社會經(jīng)濟大舞臺中要以一個服務(wù)者的角色出現(xiàn)，學(xué)會運用新的思想、新的機制、新的方法管理經(jīng)濟。各級管理者一定要深刻認(rèn)識轉(zhuǎn)變經(jīng)濟職能的意義和要求，逐步培養(yǎng)和形成適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變要求的新的管理觀念和管理行為模式。 （二）要發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，弱化政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)職能 在市場經(jīng)濟中，市場對資源配置起基礎(chǔ)性的作用，這就意味著政府應(yīng)該弱化對資源的直接控制職能，從根本上改變完全由政府統(tǒng)一計劃、配置人財物等各種資源的模式，將這種職能部分地讓位給市場。這當(dāng)然不是說，在市場經(jīng)濟條件下，政府不能配置任何資源，而是要遵循這樣的前提：凡是市場能夠配置的就由市場配置，市場不能配置的再由政府配置，而且政府配置資源也要遵循市場化的原則。此外，政府要弱化對企業(yè)特別是國有企業(yè)的直接干預(yù)職能，使各類企業(yè)真正成為獨立平等的市場主體，自主地依據(jù)市場信息進行自我調(diào)整。對于政府行使所有權(quán)的國有企業(yè)，應(yīng)本著有進有退的方針，對絕大多數(shù)中小國有企業(yè)和一般競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)制度改革使之退出國有序列，使政府從這些企業(yè)所有者的位置上徹底退出來。即使是國有資產(chǎn)控制的股份制企業(yè)，也應(yīng)通過股權(quán)配置多樣化和減持國有股份的辦法，從所有權(quán)關(guān)系上規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政公分開。對個體、私營等非公有制企業(yè)，則要著力克服其在產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、融資渠道等方面面臨的制度性障礙，為其創(chuàng)造一個公平競爭的發(fā)展環(huán)境。 （三）加強行政和經(jīng)濟法制建設(shè) 政府機構(gòu)改革是保證政府職能轉(zhuǎn)變的硬件和關(guān)鍵，但還必須建立保證政府職能轉(zhuǎn)變的軟件系統(tǒng)——法制保障系統(tǒng)。隨著職能轉(zhuǎn)變的進行，應(yīng)該逐步完善法制建設(shè)。首先加強行政立法，通過立法的手段制定行政法規(guī)，健全政府行為的基本準(zhǔn)則，明確政府行政的職權(quán)范圍。其次要加強行政法制建設(shè)，提高行政過程中的民主性和透明度，提高效率，減少腐敗。再次要加強行政執(zhí)法，約束政府隨意干預(yù)行為，嚴(yán)懲以權(quán)謀私、貪污受賄等行為。通過行政立法和經(jīng)濟立法，界定政府應(yīng)有和不應(yīng)有的權(quán)力。這樣，通過法律規(guī)范政府行為，就能夠保證政府依法行政，從而為政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變提供法律保障。 （四）要加快政府機構(gòu)改革 行政組織是政府行政職能的載體，政府經(jīng)濟職能是通過行政管理系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)和實現(xiàn)的。一定的職能要求一定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，只有相應(yīng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)才能承擔(dān)和發(fā)揮相應(yīng)的管理職能。實際上，職能的轉(zhuǎn)變和組織機構(gòu)的調(diào)整是同一個過程。要實現(xiàn)政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，必須相應(yīng)改換管理職能的載體，同步進行行政管理體制改革和機構(gòu)改革，建立一個適應(yīng)管理市場經(jīng)濟要求的，體現(xiàn)新的政府職能體系的新的行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)模式?？偟膩碚f，這種結(jié)構(gòu)形態(tài)模式就是小機關(guān)、大服務(wù)，大幅度、少層次的扁型形態(tài)模式。這樣就需要對現(xiàn)有行政組織進行改革，要調(diào)整結(jié)構(gòu)，精簡機構(gòu)。具體來看，首先，要健全和完善市場經(jīng)濟需要的宏觀管理部門，其中包括綜合部門、規(guī)劃部門、協(xié)調(diào)部門、監(jiān)督部門。當(dāng)然對原來的宏觀管理部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)要進行調(diào)整，精簡原來內(nèi)部設(shè)置的專業(yè)管理部門。其次，要撤并與原來計劃經(jīng)濟、執(zhí)行微觀職能直接相聯(lián)系的各類部門，即按生產(chǎn)系統(tǒng)或按產(chǎn)品設(shè)置的專業(yè)管理部門或其它一些部門。過去這類部門在政府機關(guān)中占有相當(dāng)比例，這次自然成為精簡撤并的重點單位。再次，要撤并、裁減過去存在的職能交叉重疊的機構(gòu)和不必要的非常設(shè)機構(gòu)。這類機構(gòu)在政府機關(guān)中也為數(shù)不少，是政府機關(guān)龐大臃腫的重要方面，也是影響工作效率的重要因素。通過上述幾個方面的機構(gòu)改革、精簡，就會形成一個精簡、統(tǒng)一、高效的行政管理系統(tǒng)，保證經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變和實施。