作者：韓曉燕 張彥通 李漢邦

摘 要：運用新制度經濟學制度變遷的分析框架，來研究我國20多年來高等教育評估的制度發展和制度變遷過程很有意義。我國高教評估制度的產生和發展過程是與我國高等教育管理體制的改革密切聯系在一起的。其變遷形式主要是強制性變遷，前期制度供給充足，而后期則相對不足。強制性變遷對于我國高教評估的全面、有效推行起到了積極的作用，但同時也不利于高等教育評估制度的健康發展。當前，只有選擇強制性制度變遷和誘致性制度變遷結合的制度變遷路徑，采用市場化的引導策略，才能使高等教育評估的制度需求與制度供給實現動態的平衡。 關鍵詞：高等教育評估 制度變遷 強制性制度 誘致性制度 路徑選擇 一、引言 按照新制度經濟學家諾斯的分析，制度分為正式制度與非正式制度。其中，成文的、由權力機構來保證實施的制度稱為正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商業合同等；而一些不成文的制度就是所謂的非正式制度，如習俗、傳統、道德倫理、意識形態。制度變遷則是指創新主體為實現一定的目標而進行的制度重新安排或制度結構的重新調整，它是制度替代、轉換、交易與創新的過程。林毅夫將制度變遷分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。前者是國家在追求租金最大化及產出最大化目標下而通過政策法令實施的變遷，后者是人們在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷。 在高等教育內部，同樣存在著一系列的制度體系，如教育法規、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相應的，高等教育的制度變遷最為顯著的情形就表現為教育思想的發展與確立以及重大教育制度法規的頒布：前者主要由非正式教育制度積習而成，從變遷的形態來看，體現為誘致性制度變遷；后者則是強制性制度變遷，是國家和政府常使用的一種自上而下的教育變革策略。 高等教育評估作為當前保證我國高等教育質量的重要外部手段，近年來成為社會各界關注的焦點；并取得了積極的進展。作為教育制度的一個重要組成部分，在高等教育評估的發展過程中所形成的教育評估制度也包括兩個部分：一個是與高等教育評估有關的思想、文化等非正式制度，另一個是與高等教育評估有關的法規、政策等正式制度。教育評估制度的萌生和逐步發展，同樣也是制度變遷的過程。在教育評估產生和發展的過程中，如果教育評估制度由萌生達到了相對成熟和穩定階段（或制度均衡狀態），那么就可以把這一制度的變遷過程理解為一種效益更高的制度均衡狀態對另一種非制度均衡狀態的替代過程。當然，從當前我國高等教育評估的發展現狀來看，我國高等教育評估制度還處在探索階段，高等教育評估制度達到成熟和穩定階段還需要一個過程。 筆者擬采用新制度經濟學關于制度變遷的理論框架，對我國高等教育評估制度（主要是國家或教育機構頒布的法律、政策等正式制度）的發展變化加以分析，從而為我國高等教育評估的制度建設提供參考。 二、我國高等教育評估的制度變遷 新制度經濟學認為，當社會政治經濟環境發生變化時會產生潛在的收益，如果這些潛在的收益無法在現有制度安排內實現，便會產生對新制度的需求；同時，也總會有些人或組織為了獲取潛在收益而率先克服障礙、提供新的制度。從這個意義上說，制度變遷也就是制度供給滿足制度需求的過程。 從近20年來我國高等教育評估制度的發展脈絡不難發現，我國高等教育評估制度的建立與發展是與我國高等教育體制改革密切聯系在一起的。當經濟體制的發展引發教育體制變革時，原來政府全面控制的高等教育管理體制就無法適應時代發展的需求，客觀上要求政府把對高等院校的直接管理和全面控制變為間接管理和宏觀調控。在這種情況下，高等教育評估制度作為政府間接控制和監督高等院校的一種重要方式和手段就應運而生了，以實現高等院校自主化、民主化、科學化管理。 1、高等教育評估制度的準備階段(1978- 1984)。 從十一屆三中全會到《中共中央關于教育體制改革的決定》發表之前，高等教育體制改革處在“醞釀、啟動”階段。這一階段的重點是改革原來高度統一的高等教育管理體制、擴大高校的辦學自主權。具體的表現就是一系列的“放權行為”：把本應屬于省級的管理權限從國家要回來，把“要回來”的權限中屬于高校應有的自主權部分還給高校，以調整中央與省兩級高教主管部門之間以及政府與高校之間的關系⑤。處于這一階段的高等教育體制改革并沒有明確提出采用高等教育評估等方式來轉變政府的職能、實現宏觀管理的思路，但政府逐步的改革與放權已經為高等教育評估制度的產生和啟動奠定了良好的基礎。高等教育評估此時處于“準備”階段。 2、高等教育評估制度的啟動與試點階段 (1985-1991)。 1984年，黨中央的《中共中央關于經濟體制改革的決定》突破了把“計劃經濟”同“商品經濟”對立起來的傳統觀念。為了適應經濟體制的轉變對教育體制改革的需求，1985年黨中央做出的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確了我國教育體制發展的總體方向，具體的改革點在于“加強政府宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。政府對教育的管理要逐步從原來的全面控制轉化為運用立法、撥款、政策指導等方式加以調控。同時，《決定》提出：教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估。國務院在《關于第七個五年計劃的報告》中也指出：要加強教育事業的管理，逐步建立系統的教育評估和監督制度。以此為標志，高教評估在實踐和制度上開始啟動和進入試點階段。 1985年，原國家教委頒布《關于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》，全面布置了高等工程教育評估研究和試點工作，首次提出建立我國高校評估制度。此后，原國家教委委托北京、上海及機電部、煤炭部等部門及地區，進行了本科評估的試點工作。評估活動涉及4個部、4個省市、87所高校。評估范圍包括以本科教育為主的辦學水平評估、專業評估、課程評估三個層次。 1990年，在總結“七五”期間我國教育評估理論研究成果和試點工作經驗的基礎上，原國家教委正式頒布了《普通高等學校教育評估暫行規定》，提出建立、健全包括“合格評估”“辦學水平評估”和“選優評估”在內的社會主義高等教育評估體系和評估制度。這是新中國成立以來我國第一個關于教育評估的行政法規性專門文件，標志著我國教育評估的理論和實踐工作開始規范化，并為其進一步發展提供了重要的制度保證。 在這一階段，高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表一所示： 3、高等教育評估制度的全面展開與蓬勃發展階段(1992-)。 1992年，黨的十四大正式確立了“建立市場經濟">社會主義市場經濟體制”的改革目標。為了適應經濟體制改革的需要，國家頒布了一系列的法規來推進高等教育體制改革。高等教育評估制度從此也由“逐步試點”進入到了“全面展開和蓬勃發展”階段。在這一階段，國家發布的涉及到高教評估的文件主要包括： 1992年國務院批轉的《國家教委關于加快改革和積極發展高等教育的意見》中強調：“教育行政管理部門要通過修訂專業目錄，制定各科類、專業的基本規格和主要課程的教學基本要求，積極開展教學研究和教學評估，建立高等學校教學工作偽宏觀管理和指導。” 1993年2月，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》。《綱要》對與社會主義市場經濟相適應的教育體制改革的目標以及教育評估的地位、作用做了明確的規定。《綱要》第32條指出，要“建立各級各類教育的質量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務”。 1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第24條規定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構的教育評估制度。” 1998年頒布的《高等教育法》第44條規定：“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”這為高等教育評估制度提供了法律保障。 1998年5月，教育部成立了“普通高等學校本專科教學工作評估專家委員會”，并在同年頒布的《關于進一步做好普通高等學校本科教學工作評價的若干意見》中指出：“本科教學工作由教育部統一領導，目前評價工作主要由教育部高等教育司組織專家實施；今后將委托高等學校教學工作評價專家委員會實施，同時吸收社會力量參與。”