摘要:本文運用福利經(jīng)濟學(xué)的概念與分析方法，重新審視了我國城中村演化過程，提出基于社會福利優(yōu)化思想?yún)f(xié)調(diào)各方利益的方法，希望對政府制定相關(guān)政策以積極的參考。

1. 研究背景

城中村是指受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟形態(tài)，城市周邊村落被擴張的城市所包圍，保留其殘存的制度特征出現(xiàn)于城市中心區(qū)的現(xiàn)象。由于其自身土地、戶籍制度、發(fā)展路徑等多方面原因，城中村都不同程度地存在著治安環(huán)境差、規(guī)劃與城市脫節(jié)、村民素質(zhì)偏低、產(chǎn)權(quán)不規(guī)范、村民收入來源單一等問題。

改革開放30多年來，與城中村伴生的矛盾日漸激化，不少學(xué)者針對相關(guān)問題做了廣泛研究，如河北省社會科學(xué)院的劉中一、劉中煒教授分析了城中村形成的二元經(jīng)濟背景，稱城中村改造協(xié)調(diào)各方利益為“二次土改”，對城中村改造提出集團轉(zhuǎn)型、政府投入、大力扶持第三產(chǎn)業(yè)等對策 ;山東大學(xué)軒明飛博士用制度經(jīng)濟學(xué)社會變遷理論對城中村改造中制度選擇探討，通過制度供給，調(diào)整多元產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。蘭州商學(xué)院石志恒教授深入城中村，采集城中村零售、餐飲、服務(wù)、租賃等小產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)后，系統(tǒng)分析了其產(chǎn)業(yè)規(guī)模及經(jīng)濟效用，指出了其有利于整個社會經(jīng)濟發(fā)展的正面因素 。

然而，對如何協(xié)調(diào)各方利益及相關(guān)標準的研究卻缺少實際結(jié)論。福利經(jīng)濟學(xué)專注于社會福利的分析，提供了頗具價值的建議。

福利經(jīng)濟學(xué)是研究社會經(jīng)濟福利問題的重要經(jīng)濟學(xué)理論分支，其中心問題是社會凈福利最大化。福利經(jīng)濟學(xué)起源于邊沁等人的功利主義倫理哲學(xué)，創(chuàng)立于1920年英國經(jīng)濟學(xué)家庇古《福利經(jīng)濟學(xué)》，以序數(shù)效用論建立(N.Kaldor，A.Lerner，V.Pareto)和對福利標準及補償原則、社會效用函數(shù)(A.Bergson，P.Samuelsion等)的研究作為其成熟的標志 ，華裔學(xué)者黃有光Yew-Kwang Ng改“福利”為“福祉” ，更是為完善福利經(jīng)濟理論不足做出了重要貢獻。

黃有光認為:首先，福利之本源“快樂”或稱“福祉”不僅是基數(shù)性的和人際可比的，而且存在可行的衡量與比較方法(Ng，1979，1982，1996)，福利最大化的研究屬于實證經(jīng)濟學(xué);其次，如果不考慮無知和不完全預(yù)見、利他主義、非理性偏好，并且交易成本足夠低，基于“一元就是一元”福祉標準與直接付清的補償方法是最為簡單有效的(Ng，1988)，即用個人支付意愿衡量偏好強度，無加權(quán)的總支付意愿標準可達到分配的公平與效率最佳均衡;另外，當外部效應(yīng)明顯時，外溢的支付意愿也應(yīng)計量。依據(jù)黃有光的福祉思想，我們就可以分析城中村演化進程中各方利益的關(guān)聯(lián)與變動，并試圖找到改進社會福祉切實可行的補償方法。

2. 福利經(jīng)濟學(xué)視角下城中村演變分析

城中村多種矛盾根源于其獨特的發(fā)展路徑，可將城中村分為三個重要的變革階段:遠郊村落轉(zhuǎn)變?yōu)榻即迓洌即迓滢D(zhuǎn)變?yōu)槌侵写澹侵写宄鞘谢脑臁?/p>

2.1遠郊村落向近郊村落轉(zhuǎn)變

按經(jīng)濟地理定義，遠郊村落指遠離城市經(jīng)濟圈與城市經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度不強的村落;近郊村落指城市經(jīng)濟圈周邊與城市經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度高的村落。由遠郊到近郊，是經(jīng)濟模式從自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘嘘P(guān)聯(lián)經(jīng)濟的過程。這一變革所涉及的主要利益方為村民與城市居民。

黃有光社會福祉理論認為，“一元就是一元標準”，即用無加權(quán)的匯總利益各方支付意愿和經(jīng)濟損失來判斷社會變革，能夠簡單有效地保證公平與效率兼顧。村民的福祉收益主要來自農(nóng)牧需求增加與農(nóng)家旅游服務(wù)利潤，城市交通、信息、生活設(shè)施等公共產(chǎn)品的外溢，資源流動性加強及借助城市商品、勞務(wù)市場優(yōu)勢帶來的機會增加。用生產(chǎn)者剩余可衡量其農(nóng)牧與旅游服務(wù)業(yè)增加的福利;而公共產(chǎn)品外溢收益，根據(jù)非排他性和非競爭性特點，均衡時其邊際成本等于共用公共產(chǎn)品個體邊際收益之和，故可以統(tǒng)計村民為城市外溢公共產(chǎn)品的支付意愿匯總計算其福利。村民在這一轉(zhuǎn)變中也有福利損失，如自然環(huán)境的破壞、村民轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣、外來城市文化的沖擊等等。對于村民為適應(yīng)新生產(chǎn)方式承擔的變更成本與心理損失，可歸屬于黃有光理論中“非理性偏好”，即由堅持某種舊習(xí)俗帶來的對短期收益與長期收入權(quán)衡的短視。因此，僅需計算制度變更成本作為損失額。

城市居民這一階段的總體福利是增加的，因為臨壤村落面積的擴大確保了城市農(nóng)牧產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)，同時也給城市居民提供以更多旅游選擇。他們的福利可用近郊村落向城市供應(yīng)的農(nóng)牧產(chǎn)品與旅游服務(wù)產(chǎn)品的消費者剩余計量。

2.2近郊村落向城中村轉(zhuǎn)變

此階段城市逐漸覆蓋周邊近郊村落，出現(xiàn)了所謂的“城中村”。利益關(guān)聯(lián)方為城中村村民和城鎮(zhèn)居民，尤其城中村周邊的城鎮(zhèn)居民利益關(guān)聯(lián)更為明顯。

城中村居民此時已不能通過農(nóng)業(yè)維持成本收益平衡，于是集體工廠、土地出讓、“廉租房”等新收入方式紛紛產(chǎn)生，村民福利也以各種收入形式大幅增加。加總新收入來源如集體經(jīng)濟分紅收入、土地與房屋租金收入，凈利潤超出原農(nóng)業(yè)利潤的總和再扣除廠房設(shè)施、出租房等建設(shè)成本便可量化次階段村民福利增加。

城中村二元經(jīng)濟的交疊造成管理混亂:首先是村民在自留地上蓋建樓房私搭亂建嚴重，未經(jīng)正規(guī)設(shè)計和地質(zhì)勘察令這些樓房安全隱患重重。另外，城中村內(nèi)樓距近、巷道凌亂、配套設(shè)施簡陋，自來水、電、通信設(shè)施失修，地下管網(wǎng)不全，污水橫流，其居住安全、衛(wèi)生狀況得不到保障，更易爆發(fā)各種流行疾病。此外，城中村內(nèi)人口流動性大且治安力量不足，經(jīng)常是搶盜治安事件高發(fā)和犯罪分子聚集之處。這類環(huán)境、治安、消防隱患給周邊居民帶來嚴重困擾，也影響了市容市貌，阻礙了城市的發(fā)展與環(huán)境的提升。

另一方面，城中村為城市中低收入者提供著大量的“廉租房”，降低其生活成本，使得他們可以在城市夾縫中生存(石志恒，2006)，所以低收入的務(wù)工者由生活所迫甘愿承擔各種風險在城中村中租住。估計這部分城市居民的福利時，可先計算“廉租房”房租低于城市相似地段房租的差額，再扣減居住在城中村內(nèi)與城中村周邊城市居民各種風險的預(yù)期損失。

2.3城中村向城市社區(qū)化轉(zhuǎn)變

矛盾激化的最后政府不得不在兩種路徑中選擇:拆除城中村，規(guī)劃新的商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、環(huán)境美化區(qū)等;治理城中村，把城中村內(nèi)有價值的特色小吃、民俗、建筑等作為文化遺產(chǎn)保留下來。這就要求決策者在經(jīng)濟發(fā)展和文化價值中做出權(quán)衡。此階段利益主體除城中村與城市居民外還要考慮參與的開發(fā)商。

如采用拆遷改造的方法，通行的政府賠付為有條件計算拆遷面積折價或用同等面積安置房賠付，所謂的“有條件計算”是指對違規(guī)占地、超標樓層等部分不予賠償。如果采用第二種路徑，依然要拆除大量違規(guī)建筑，豐厚的租金可能為餐飲、旅游、客房等新收入來源取代。此外，還有一筆不小的治理費用。這兩種情況下，村民收入都會大幅減少，新舊收入水平的差值就可以量化福利的改變。另外，由于部分村民不注重財富積累和自身素質(zhì)提升，其未來的生活保障和就業(yè)也成為棘手問題。

對城市居民來說，由于長期以來困擾的城中村問題得到解決，城市通過統(tǒng)一規(guī)劃進一步優(yōu)化其交通、居住、商業(yè)、休閑設(shè)施，同時，原先潛在的環(huán)境、治安、安全隱患得以消除，城市的承載能力、經(jīng)濟發(fā)展能力、人口素質(zhì)等都大幅提升，我們認為其福利的提高可體現(xiàn)在周邊房價增值上，故估算總房價增加可量化福利增量。當然，我們也看到經(jīng)過改造或改良，現(xiàn)有城中村中的“廉租房”可能成為歷史，在追求現(xiàn)代化、城市化的同時，城市中土地價格和房租會因此提升，人們的實際購買力在降低，部分人群可能會因此離開城市。然而，通過社會競爭，促使更優(yōu)秀技術(shù)、資源、人才等生產(chǎn)資源向城市集中，同樣也使社會福利提升。 對開發(fā)商來講，現(xiàn)有的模式是:提出改造方案，參與政府城中村項目競標取得土地使用權(quán)，再與政府協(xié)調(diào)處理城中村拆遷、居民安置、賠付事項，并在改造中承擔其它建設(shè)成本。改造結(jié)束后地產(chǎn)的收益高于開發(fā)成本之部分作為其開發(fā)利潤，故開發(fā)商福利可以直接通過開發(fā)利潤進行核算，這里不再詳細論述。

3. 社會福利補償

城中村演進各過程中均存在福利補償?shù)挠嗟亍⒖键S有光 “一元就是一元”標準，社會福利可用非加權(quán)的個人貨幣化福利加總衡量。如果某一社會變革可以通過低交易成本的直接或間接方式由收益人對受損人補償，并且完成實際支付后受益者依然有利可圖，那么社會福利便可以得以改善。

補償方法有二:當期福利補償和跨期福利補償。當期補償指在城中村變革的每個過程內(nèi)，政府通過稅費、轉(zhuǎn)移支付、行政指導(dǎo)等調(diào)控手段，根據(jù)福利損益對當期利益相關(guān)方予以部分或完全補償。跨期補償指建立長期制度性補償機制，從各階段的福利受益者中提取部分收益，累計入社會福利補償基金，通過基金的運作，對福利受損者進行福利補償。

具體補償可依據(jù)如下原則:從社會福利角度出發(fā)實現(xiàn)整體福利提升;從凈收益方部分收益補償受損方福利損失;降低行政成本、交易成本，避免無效損失;補償標準公開透明化，降低操作主觀性和隨意性。

用當期補償舉例來說，在城中村改造階段，如對城中村村民房屋拆遷，按照現(xiàn)有的面積折價賠付標準，社會福利水平尚有提升之處。當城中村被新的商業(yè)、綠化、交通設(shè)施取代后，房價急漲，周邊居民享受到了更多福利。如果從房價上升的收益中提取部分稅費用于補償村民，也就是村民得到的是比初期市場更高的房價賠償，補償因其做出貢獻而承擔的損失，也間接享受到了未來房價的增值。

4.政策建議與總結(jié)

城中村有其歷史根源，需要用歷史的眼光分析和協(xié)調(diào)各階段各方的損益，達到社會福利的提升。引入福利經(jīng)濟學(xué)思想后，在制定城中村改造或治理方案時，都應(yīng)比對其成本與收益及各方福利損益，拆遷改造并不一定是最佳的方式。我們還應(yīng)當認識到市場運行與功能的缺陷，一味機械的套用市場原則，只會加重社會矛盾、放大社會福利不平衡，而糾正私人成本與公共成本的不一致是政府解決市場失靈的有效方式。

我們建議政府及早進行城中村演進的監(jiān)控和資料的收集。在城市化進程中鼓勵村民取得合法正當?shù)氖找妫⒓皶r糾正各方的利益短視行為。可以先通過一部分城中村試點，制定規(guī)范透明的福利評估方法，核算城中村過程中福利損益度，作為補償依據(jù)。用清晰、公正、透明的福利補償標準，以效率為主兼顧公平，保證最低交易成本支付方法下進行補償，避免不當?shù)姆醇睢Ｔ圏c從當期補償?shù)娇缙谘a償，成型后再逐步推廣開來，實現(xiàn)全社會福利的優(yōu)化。

城中村問題成為困擾各城市發(fā)展的一大難題，本著公平效率的原則，政府協(xié)調(diào)好各方利益，增進全體社會福利，與三個代表重要思想不謀而合。我們相信在引入福利經(jīng)濟思想后，政府處理城中村問題會得到更廣泛的社會支持并實現(xiàn)更優(yōu)社會福利水平。

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