【摘 要】政府是文明的核心，它與文明社會的一切活動和都有著直接或間接的聯系。本文通過對幾種政府觀的評述，并對上政府與興衰的關系的考察，指出政府最重要、最核心的職能是信息合成與調節。

【關鍵詞】經濟 政府 職能 信息

在人類社會歷史上，曾出現多種組織形態，如氏族公社、家庭、家族、宗族、部落、部落聯盟、行會、公司、政府等等，有數十種之多，但職能最多、最大的組織形態是政府。特別是在人類擺脫野蠻蒙昧狀態、進入文明社會之后，政府的作用越來越大，幾乎任何人、任何事情都受政府的影響和干預。胡鞍鋼先生指出：

90年代以來，各國在討論的核心問題時，最關心政府與市場的相互作用，這也是最有爭議的命題和最有意義的現實問題。[[1]]

從更長遠的歷史來看，文明社會的一切活動和問題都與政府有著直接或間接的聯系，政府實為文明社會的核心。這一點，在中國歷史上表現得尤為突出而典型。所以，觀察中國經濟史，必須時刻關注政府問題。

一、政府職能的幾種理論見解與缺陷

與人類數百萬年的歷史相比，政府出現很晚，只有幾千年的歷史。但與非常發達、無國無有、并且似乎是無所不能的政府相比，其起源和演變的歷史已經頗為悠久了。在亞當·斯密之前，學者們早就開始探討政府及其職能問題，如孔子的“苛政猛于虎”之說、韓非的法制理論、馬基雅維利《君主論》、洛克《政府論》、盧梭《社會契約論》等，但多為層面，缺乏經濟學的支撐。1949年至1978年，中國人對政府的認識實際上陷入一種迷信、崇拜狀態，把政府視為萬能的上帝。改革開放之后，否定計劃經濟、發展市場經濟的浪潮日益高漲，有少數學者因此而徹底否定政府對市場的干預。上述思想見解，與的政府觀相距較遠，在此暫時略而不談。下面對幾種價值較高的政府觀做一簡評。

（一）亞當·斯密的見解

第一個科學地研究探討政府職能問題的人，是英國18世紀的著名學者亞當·斯密（Adom·smith）。有中國學者解讀，亞當斯密認為：提供基礎設施、國防、治安，是政府的“三大天職”。[[2]]根據美國學者高得·斯密（ArthurA·Goldsmith）對亞當·斯密《國富論》（《論國民財富的起源和性質》）的解讀，斯密認為政府的經濟職能很多：建立基本與秩序、保護產權、強化合同制、促進技術創新等；斯密也認為政府有很多弊病，應該盡量通過市場機制來行使職能，但政府的經濟職能是巨大而需要加強的。[[3]]該學派的最大缺陷，從后世學者的不同解讀即可反映出，它具有模糊性。

（二）新古典經濟學派的觀點

亞當·斯密等人的觀點，是古典經濟學派的代表。新古典經濟學主張盡量地限制政府的職能范圍。他們認為，政府職能主要應該限制于下面五種：

（1）維護主權和領土完整；

（2）制定和實施法律，維持社會基本秩序；

（3）界定產權，保護產權；

（4）監督合同的執行；

（5）維系本國貨幣的價值。

這五種職能以外的事情，統統應該交由市場自行調節，不需要政府介入。

王紹光、胡鞍鋼先生指出：該理論存在三大缺陷。[[4]]我們認為，該理論的最大缺陷在于，對政府職能估價過低、對市場作用估價過高。政府職能不是一成不變的，它有一個從低到高、從蠻橫到理性的發展演變過程。政府對經濟的干預和影響，有時是直接的、顯著的，有時則是間接的、隱晦的，文明社會里能夠完全徹底擺脫政府干顧和影響的領域是不存在的。市場本身不是無所不包、不是萬能的，這是常識。因此，出現彌補其缺陷的“市場失靈派”。

（三）市場失靈派的觀點

市場失靈派認為，市場能夠有效配置資源，但政府應該對市場失靈的領域進行干預，發揮六大職能：

（1）提供公共物品（如國防、防止污染、道路、橋梁等）；

（2）保持宏觀經濟穩定；

（3）使經濟外部性內在化；

（4）限制壟斷；

（5）調節收入和財富的分配；

（6）彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。

王紹光、胡鞍鋼先生指出：市場失靈派的理論有兩個缺陷。[[5]]我們認為，該學派理論的最大缺陷，在于只盯住市場，實際上是把市場等同于經濟。而經濟的歷史和現狀則是，市場是經濟的一個重要組成部分，但僅僅是一個組成部分，并非全部。

（四）結構主義學派的觀點

以胡鞍鋼、王紹光為代表的結構主義學派認為，新古典經濟學派和市場失靈學派提出的11種政府職能，對世界各國具有普遍性，也適用于中國。“但是對中國這樣一個具有特殊國情的社會主義的發展中大國來說，還不足以發揮國家的作用，因此還需要具有另外9種特殊職能”。

（1）促進市場發育，建立公平競爭的統一市場；

（2）注重公共投資，促進基礎設施建設；

（3）實施正確的產業政策，促進產業結構高度化，充分發揮比較優勢；

（4）解決地區發展不平衡問題，促進少數民族地區加快發展；

（5）嚴格控制人口增長，大力開發人力資源；

（6）保護資源和生態環境；

（7）防災、減災和救災；

（8）管理國有資產和監督國有資產經營；

（9）實施城鄉反貧困計劃。[[6]]

該學派觀點的最大缺陷是支離破碎，博而寡要。

上述四種學派的觀點，都是各國社會經濟起飛階段的產物，都有不可忽略的合理性。然而，它們各有重大缺陷。那么，有沒有一種吸收以往理論優點、克服其重大缺陷的新理論呢？任何理論，都來源于歷史和現實。能否從中國歷史和現實中（并結合外國情況）探索出一種相對科學的新理論呢？

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[[1]] 胡鞍鋼、王紹光編：《政府與市場》序言，中國計劃出版社2000年版。

[[2]] 毛壽龍、李梅：《有限政府的經濟》上海三聯書店2000年版，第95－96頁。

[[3]] 高得斯密：《政府、市場及經濟發展——對亞當·斯密思想的再思考》。此據《政府與市場》第57－78頁。

[[4]]《政府與市場》第3頁。

[[5]]《政府與市場》第6頁。

[[6]]《政府與市場》第7－19頁。

二、中國歷史上的政府與經濟興衰

政府與國家是同時出現的。學術界通常把中國的國家出現時間，定在夏朝，約在公元前21世紀。下面我們分三個時期，對中國歷史上政府與經濟興衰的關系做些簡要考察。

（一）古代（約公元前21世紀——1840年）

中國古代歷史，時間長，情況復雜，豐富，舉世罕見。因此，擬按時間順序分6個階段做些考察。

1、夏、商、西周

這一階段，政府處于初級狀態，機構不多，能力不大。經濟雖在逐漸發展，但總體上還很落后。據古代記載，夏朝已經制定出法律，用以規范臣民的行動，說明政府對社會生活的干預已經開始了。殷商和西周，法律更多。[[1]]夏朝政府出現之前，人們的經濟活動主要出自生存的本能，普遍處于自發狀態。夏朝建立后，政府對經濟的干預也不太明顯。到商代，政府對經濟的干預明顯增多。盤庚遷殷之前，以游牧經濟為主。因生存條件的惡化，盤庚率臣民從舊都遷到殷地。“往哉，生生。今予將試以汝遷，永建乃家”。[[2]]此后，商人以農耕經濟、定居生活為主。這次強行遷都，產生重大積極影響。到西周時，政治上封邦建國，制禮作樂，經濟上周天子親自“籍田”，行“親耕之禮”，推動農業生產。有的諸侯國也很注重促進經濟發展，如齊國，“太公望封于營丘，地瀉鹵，人民寡。于是，太公勸其女功，極技巧，通魚鹽，則人物歸之，繦至而輻湊。故齊冠帶衣履天下”。[[3]]后來諸侯國勢力坐大，獨立傾向日增，而周天子的權威日漸衰落。

2、春秋戰國

這一階段，王綱解紐，禮崩樂壞，以周天子為代表的中央政府已無什么影響。各國為了爭霸，競搞變法改革，富國強兵。各國的改革，各具特色，側重點有所不同，但都多多少少地對經濟施加干預，有的干預甚為強烈。春秋首霸齊國，在管仲主持領導下，對政治、經濟、軍事等方面展開一系列變革，對經濟的改革和干預非常有力而成功。首先采取“相地而衰征”[[4]]和“九惠之教”[[5]]政策，促進農業生產，使國民安居樂業。同時“官山海”、“正鹽策”，竭力推動工商業發展。政府通過對進出口貿易的直接操縱，展開商戰，使經濟實力變成打擊敵國的武器。戰國時期最著名的改革是秦國商鞅變法。在建立嚴刑峻法、使國家高度法制化的基礎上，以耕戰為中心，重點發展農業生產，以農業生產來促進軍事擴張。后來修建鄭國渠，反映出秦國政府對農業生產具有強大的組織干預能力。秦國能夠掃滅六國、實現統一、建立起空前規模的大帝國，顯然得利于秦國中央政府這種高度法制化的巨大組織干預能力。春秋戰國時期，經濟發展速度明顯快于夏商周時期，與春秋五霸和戰國七雄為代表的各國政府的法制改革和強烈干預直接相關。[[6]]盡管各國的變法改革和政府干預，多出于政治和軍事需要，但客觀上對經濟發展產生積極的促進作用。

3、秦漢魏晉南北朝

在春秋戰國經濟不斷進步的良好基礎上，秦漢社會經濟又有新的巨大發展，形成中國歷史上的第一個高峰，是當時世界上昌盛發達國家之一（另一個是羅馬帝國）。魏晉南北朝時期，除南方經濟有所發展外，整體經濟形勢處于衰敗、遲緩狀態。北方地區倒退多于進步，商品經濟甚至從此前的貨幣交換跌落到以物易物的低谷。

秦漢時期，政府對經濟發展的影響和干預頗為巨大，促進作用和阻礙作用都很突出，但總的看來是正面影響大于負面影響。秦朝統一度量衡，車同軌，書同文，對中國社會經濟的發展具有深遠的積極影響。但秦朝政府過度的勞役征調，使民眾不堪忍受。中央政府對地方民眾的反叛情緒毫不知曉，終于導致一夫大呼、全盤瓦解的惡果。西漢前期，中央政府采取輕徭薄賦、休養生息政策，有利于農業經濟的恢復和發展。對工商業采取自由放任政策，私營工商業急劇發展興旺起來。同時，一些諸侯王也因此暴富，試圖對抗中央。到漢武帝時，改自由放任政策為鹽鐵官營專賣，限制私營工商業者的發展。又通過算緡、告緡，剝奪私營工商業主的大量財富。王莽執政時，推行“五均六筦”，政府全面干預、管制工商業經營活動。結果是民怨沸騰，國破人亡。東漢時期，政府對經濟的干預很少，導致地方豪強大族勢力逐漸坐大。到魏晉南北朝時期，地方豪強大族演變成為世族門閥地主，他們掌握大量土地和人口，又有政治特權。政府對他們的干預能力很弱，妥協、退讓多于限制、干預。戰亂不休，政局動蕩。政府本身軟弱無力，對經濟的影響是很小的。當然，象屯田制、占田制、均田制等政策，對穩定和發展農業生產具有一定的積極作用，但遠遠不能扭轉經濟衰敝的大局。

4、隋唐五代時期

這一階段，社會經濟文化都有顯著發展，但起伏波動很大。隋文帝統一全國后，采取一系列改革措施，推動經濟快速發展。又通過“大索貌閱”和括戶等舉措，增加政府的“編戶齊民”。到隋煬帝時，國家能力空前增強，建成規模空前的著名水利工程——大運河，對南北方經濟文化交流貢獻巨大。隋煬帝后來窮兵黷武，驕侈奢華，浪費國家能力，使國民難以安居，紛紛反叛，經濟發展又陷入混亂、頹廢狀態。唐初吸取隋亡教訓，勸課農桑，不奪農時，推動經濟的恢復和發展。到唐玄宗開元、天寶年間，形成“公私倉廩俱豐實”（杜甫詩）的鼎盛局面。因為軍事上內輕外重，天寶十四年（755）爆發“安史之亂”。從此，北方長期戰亂，經濟遭到很大破壞。唐朝政府的干預能力大為削弱，難有作為，已不能促進北方經濟的恢復和發展。南方經濟仍在緩慢發展，但中央政府也無多少貢獻。相反，因北方財政收入銳減，政府加大了對南方的財賦剝削，實際上產生一些阻礙作用。755年之后，中央政府曾進行不少政治、軍事和經濟改革，均以恢復中央政府權威、增加財政收入為核心。像鹽政改革、推行“兩稅法”的稅制改革，斂財作用遠大于促進生產的作用。由于經濟形勢持續惡化，終于爆發黃巢大起義。五代十國時期，戰爭更加慘烈頻繁，政局更加混亂不穩，對經濟造成進一步的破壞和阻礙。某些政權雖曾興利除弊，促進經濟好轉，但作用不大。錢氏吳越政權重視興修水利，對局部經濟發展大有益處。軍事問題處置不當，嚴重阻礙經濟發展，是本階段的突出特點。

5、宋遼夏金元。

在隋唐五代的基礎上，宋朝的社會經濟、科學技術、和思想文化都有巨大發展，整體上達到中國古代的最高峰，并且是當時全球最發達國家。但軍事上比較弱，在對外關系中經常處于被動挨打地位，北宋亡于金，南宋亡于元。北宋前期，政府雖然采取很多措施促進經濟狀況好轉，但因戰爭干擾較多，政治保守勢力較強，經濟恢復和發展速度比較緩慢，一些毀壞的舊水利設施沒有及時修復，河南地區大片宜糧荒地沒有及時復墾，政府財政也比較拮據。到北宋中葉，尤其是王安石變法期間，政府對經濟領域進行大量改革和干預。其中“農田水利法”的實施，得到廣泛支持和響應，在全國范圍掀起一場古代罕見的興修水利熱潮。經過卓有成效的開源節流，經濟得到迅速發展。“萬里耕桑富，中原氣象豪”。[[7]]北宋后期特別是宋徽宗朝，政府也不乏變革與干預措施，但促進生產的功能趨弱，財政增收的功能趨強，經濟開始惡化。南宋時期，政治、經濟、軍事的總形勢比北宋末期更加惡化，且越來越糟。政府為解決龐大的軍費開支，一方面竭力加強苛捐雜稅征收，另一方面通過組織水利興修、鼓勵海外貿易等措施推動經濟發展。這些舉措后來也不奏效，便采用飲鴆止渴式的通貨膨脹政策，導致財政經濟陷入嚴重的危機狀態。總體來看，宋代中央和地方政府對經濟的干預范圍和影響，都超過漢唐。宋代的變法改革非常頻繁，次數特別多，是個多變。從經濟史來看，其實是政府干預的不斷變化和調整。由此也說明，政府對經濟的干預，往往是科學與錯誤互見、利與害并存。[[8]]

遼夏金元社會經濟水平比宋代落后，政府官員水平也比宋朝落后。政府雖然也有不少促進經濟發展的舉措，但制度和政策中的落后因素畢竟比較多。遼夏金政府對漢族先進文明吸收較多，對北方開發和民族融合交流貢獻較大。元朝政府吸收較少，對經濟發展阻礙較多。

6、明清。

通過鼓勵墾荒、興修水利、強制移民等措施，到明中葉，經濟恢復到宋代水平。長期凋弊的北方經濟，再度煥發生機。之后，經濟繼續發展，東南地區商品經濟發展最快，出現資本主義萌芽。但明末期的政府沒有順應并推動這一發展趨勢，主要精力放在增加財政收入上，使國內政治經濟日趨混亂，導致民眾大造反。偏處東北的（女真）滿族發展壯大，趁明朝內亂攻入關內。內亂外患，使明后期商品經濟大發展的勢頭遭到嚴重挫折。明末清初數十年的戰亂，使經濟形勢再度惡化。后經康熙、雍正兩朝的恢復，到清中葉乾隆時，經濟發展到又一個也是中國傳統經濟史上最后一個高峰。與宋代相比，清代經濟多為量性擴張，殊乏質的進步，生產工具和科學技術并無重大突破。由于人口急劇膨脹，猛增至3－4億，勞動生產率反而大大下降。

明清時的國際形勢，發生了劃時代的巨變。唐宋時期，外部威脅主要是軍事性的，他們雖然能夠從軍事上屢敗唐宋、甚至兩度滅宋，但經濟文化明顯落后，征服者最終被所征服民族的先進文明所征服。17世紀以來，歐洲資本主義發展極為迅猛，社會政治、經濟、軍事、教育、科學技術、思想文化等各方面都走到世界前列，并向全球各地滲透擴張。面對這一順者昌逆者亡的浩蕩大潮，明清政府幾乎毫無覺察，不聞不問，更沒有主動采取措施去積極妥善應對，反而采取漢唐宋元都不曾采取的海禁和閉關鎖國政策，嚴重阻礙中外經濟文化交流。

本階段的政府對經濟不乏干預，但干預措施多是傳統的陳舊方式，殊無新意；干預的重點仍是傳統的農業和手；干預的目的主要是增加財政收入而非促進社會經濟的全面發展。對海內外貿易的干預，不是進步而是倒退，是違背世界發展潮流的最大失誤。

（二）近現代（1840年－1949年）

這一時期與漫長的古代相比，時間不算長，只有110年，但內容非常多，教訓更多更慘痛，出現大量前所未有的新情況新問題。茲分兩個階段做些考察。

1、鴉片戰爭至辛亥革命、清朝滅亡（1840年－1911年）。

發生在1840年的鴉片戰爭，是英國一批具有資產階級背景的惟利是圖的毒品販子挑起的罪惡戰爭。但是，它的背景并不只是毒品貿易問題，對中國歷史和世界歷史的影響也是非常深刻而廣泛的。

資本主義發展最為迅猛的英國，早就垂涎中國這一古老而無比廣闊的市場，亟欲擴大對華貿易。其他歐美列強，也日益關注開拓中國市場。乾隆五十七年（1792），英國政府派出以馬戛爾尼為首的數百人的訪華使團，成員有物家、化學家、數學家、醫生、家、畫家等，并帶來英國先進的和工業產品、圖書等，希望從此建立友好的經濟文化交流關系，迅速擴大對華貿易。但政治專制、思想僵化、科技落后的清朝政府，以天朝大國自居，自認為“天朝物產豐盈，無所不有，原不藉外夷貨物以通有無”[[9]]，長期奉行閉目塞聽、閉關鎖國政策，蠻橫地拒絕了英國的要求。當時，中國政局比較穩定，產品在世界市場上很有競爭力，在外貿中處于出超地位，很有條件與英國等資本主義國家建立友好而平等的經濟文化交流關系，主動擴大對外開放，推動社會經濟的變革和發展。遺憾的是，顢頇昏聵的清政府錯失良機，放棄了主動權。“一個人口幾乎占人類三分之一的幅員廣大的帝國，不顧時勢，仍然安于現狀，由于被強力排斥于世界體系之外而孤立無依，因此竭力以天朝盡善盡美的幻想來欺騙自己，這樣一個帝國終于要在這樣一場殊死的決斗中死去”。[[10]]清帝國自己不想變，不想開放，但外部勢力絕不容忍。因為，“資產階級，由于一切生產工具的迅速改進，由于的極其便利，把一切民族甚至最野蠻的民族都卷到文明中來了。它的商品的低廉價格，是它用來摧毀一切萬里長城、征服野蠻人最頑強的仇外心理的重炮。它迫使一切民族——如果它們不想滅亡的話——采用資產階級的生產方式；它迫使它們在自己那里推行所謂文明制度，即變成資產者”。[[11]]鴉片戰爭本身，對英國資產階級來說是一場保護并擴大對華毒品貿易的可恥戰爭，但在客觀后果上，又把清政府長期奉行、頑固不化的閉關鎖國大門強行推開了一些。

然而，在清帝國內部，除極少數睜眼看世界的地方政府開明官員外，中央政府和地方政府仍然沒有從鴉片戰爭的隆隆炮聲和喪權辱國的《南京條約》中驚醒，沒有看到空前的危難已經臨頭，更沒有采取積極主動的應對措施。直到太平天國的攻克南京、屢敗清軍、并揮師北伐、兵鋒直指北京，直到英法聯軍發動第二次鴉片戰爭、打進北京城、火燒圓明圓，朝野上下才初步感受到危機的沉重，才初步認識到西方的必要，才初步被迫采取一些具體的制器練兵的軍事改革和振興商務的經濟改革——洋務運動，建設成一批中國最早的近代機器工業。洋務運動的主持者和推動者，主要是以曾國藩、李鴻章、張之洞、左宗棠等人為代表的部分地方政府官員，而以滿族貴族為主導的中央政府并沒有給予積極主動的支持與配合，而是公開或暗中加以猜忌、限制甚至破壞。

甲午戰爭的慘敗，偌大的帝國竟敗于東鄰小國日本，一方面宣告了洋務運動的破產，只學習引進西方軍事、經濟成果不行，是治標未治本；另一方面，使列強瓜分中國的危機再度加深，中華民族的滅亡絕種危險再度逼近。巨大的存亡壓力，慘痛的經驗教訓，使越來越多的朝野人士深感政治改革和文教改革的必要性，于是有了“戊戌變法”。百日維新，三月即敗，改革派慘遭屠殺和迫害，說明覺醒、知變、圖強的進步勢力依然很弱，以慈禧為代表的冥頑不化的保守勢力仍很強大，中央政府沒有大力推動而是嚴重阻礙中國社會的近代化。

但是，國內的地主階級改革派、新興的資產階級改良派和革命派，國外的帝國主義列強，對清朝中央政府的保守昏庸越來越難容忍。在“義和團”運動和“八國聯軍”進攻中國期間，清朝中央政府中的頑固保守派與列強的矛盾激化。聯軍占領北京后，這批保守派遭到沉重打擊，許多人被清除。為緩和來自國內外的巨大壓力，以慈禧為首的清朝中央政府在全國范圍內、自上而下推行“新政”，內容涉及行政制度、法律制度、軍事制度、經濟制度、文教制度等諸多方面，對經濟發展產生了巨大的促進作用，尤其是民族工商業得到較快發展。與此同時，民族資產階級民主派和革命派，地主階級改革派，地方實力派，在原有基礎上獲得更加迅速的發展壯大，要求分權、要求清朝中央政府進行民主改革的呼聲一浪高過一浪。但保守狹隘的滿族皇族掌握了中央政權，極盡敷衍拖延之能事，拒絕民主、分權改革，導致人心離散，魚爛瓦解，終于在武昌起義的槍炮聲中被推翻下臺。

2．中華民國成立至中華人民共和國成立（1912年—1949年）

袁世凱利用北洋軍閥的實力，一方面迫使清帝退位，一方面攫取了辛亥革命的果實，當上了中華民國臨時大總統，后又“正式”當上大總統。以袁世凱當時的實力和威望，他既可能成為中國的華盛頓，為中國制訂出一套資本主義性質的法制，全面推動社會經濟的近代化進程，也可能復古倒退，做個新皇帝。遺憾的是，他選擇了后者，成為千古罪人，眾叛親離，舉國聲討，身敗名裂。

1916年袁世凱死后，中國陷入長期內戰。1937年，日本帝國主義趁中國內戰、落后之機，發動全面侵華戰爭，中國人民被迫投入艱苦卓絕的八年抗戰。1945年日本投降后，國共雙方又展開激烈內戰，直至1949年國民黨政權敗退，中國共產黨領導的中華人民共和國成立。

值得回顧的是，早在1902年至1908年，資產階級保皇派與革命派之間，曾有一場大論戰。保皇派的主要代表康有為和梁啟超，堅決反對以暴力革命推翻清帝清朝，主張仿效日本，在中國實行君主立憲制度，搞開明專制。根據之一是，暴力革命會引發內亂、招致列強瓜分。康有為說：中國“公理未明，舊俗俱在。革命以后，必將日尋干戈，偷生不暇”。[[12]]梁啟超說：如果進行推翻君權的革命，就會出現“社會險象層見迭出、民無寧歲”的局面。[[13]]不幸的是，康、梁的預見，后來變成了事實。嚴重的內戰——不得已的抗戰——空前的內戰，極大地阻礙了中國經濟的發展。

與古代相比，這一時期（1840年—1949年）中國社會經濟的發展速度不算太慢，是個快速發展期。

1840年之前，中國沒有一臺機器，沒有一家近代工廠，是個典型的封閉保守的傳統封建社會。至1911年前夕，中國經濟發生巨大變化，建立起上千家中資、外資和中外合資的近代化工礦，產業工人從零增長到五十萬人[[14]]，有了一萬公里的鐵路，有了十幾家中外輪船公司，有了數萬公里的電報線，有了數十家外資和中資銀行，中外商人在八十多個通商口岸進行貿易，清政府年財政收入由四千萬兩增加到三億兩。[[15]]推動本階段中國經濟發展的組織形態，一是外國資產階級政府，二是清朝國內的地方政府和民間組織團體，三是清朝中央政府。清朝中央政府的推動作用最小，在清末“新政”期間亦即清王朝覆滅前夕，其推動作用倒一度比較突出。

1912年至1949年，中國經濟仍有很大發展。

第一，民族工業：

1903－1908年，平均每年注冊21家。

1913－1915年，平均每年注冊41家。

1916－1919年，平均每年注冊124家。

1930年，僅鈔廠、絲廠、卷煙廠、面紗廠就有216家。

1936年，登記在冊工廠總數有2441家。

1942年，西南、西北大后方共有官營和民營工廠3758家。

1947年，接收日偽工廠總數2665家（另外還有礦場104個、電廠80個、公司406個）。

第二，工人人數：

產業工人，1911年之前約有50萬人。

1919年增至200萬人（另有交通運輸和郵電工人100萬人、手工業工人和店員1000萬人）。

第三，銀行、鐵路、電話等行業，也有顯著發展。

第四，列強（美、日、英、俄、法、德六國）在華投資總額：

1902年：523.2（百萬美元）

1914年：1084.5（百萬美元）

1931年：2474.5（百萬美元）。即24.745億美元。

這一階段（1912－1949），推動中國經濟發展的組織形態仍是前述之三種，但其作用和次序卻發生了很大變化：第一位的是地方政府和民間組織團體。第二位的是中央政府。第三位的是外國列強政府。

中央政府對經濟發展的推動作用，之所以仍然不夠突出，主要表現在：對內沒有完成統一，沒有妥善解決分裂與內戰問題，軍費開支奇高，征稅苛猛；對外喪權辱國。所以，中央政府沒有為經濟發展提供最基本的秩序和環境。

外國列強政府的推動作用已空前下落，阻礙作用卻急劇上升。英法俄德忙于第一次世界大戰，對華關注空前減少。日本、美國卻空前規模地進入中國，但阻礙作用更多更大于推動作用。尤其是日本政府，并不想推動中國經濟發展，而是想擠跨中國企業，變中國為殖民地，直接占領中國。1931年“九·一八”事變后，日本武裝占領東北三省，使中國損失三千萬人口、30％的煤產量、71％的鐵產量、93％的石油產量、23％的發電量、37％的森林面積、41％的鐵路長度、30％多的對外貿易。1937年全面侵華，中國損失更是成倍增加。美國政府在抗日戰爭中對中國提供了大量軍事和經濟援助，對中國經濟發展具有很大積極作用。但戰后，美國幾乎壟斷、控制了中國商品市場和外貿、對華投資，把中國變成它的殖民地，嚴重阻礙中國民族經濟的發展。又縱容、支持蔣介石政權發動內戰，嚴重破壞了中國經濟。

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[[1]] 張晉藩等著：《中國法制史》第一卷，中國人民大學出版社1981年版，第28－66頁。

[[2]]《尚書·盤庚中》。

[[3]]《史記》卷一二九《貨殖列傳》。

[[4]]《國語·齊語》、《管子·大臣》。

[[5]]《管子·入國》、《史記》卷六三《管晏列傳》（正義）。

[[6]] 參閱《中國改革通史·先秦卷》（河北教育出版社2000年版）。

[[7]] 韋驤：《錢塘集》卷七《過金陵上仆射王舒公（己未冬）》。

[[8]] 參閱《中國改革通史·兩宋卷》和李曉《宋代工商業經濟與政府干預研究》（中國青年出版社2000年出版）。

[[9]]《清高宗實錄》卷一四三五，乾隆五十八年八月。

[[10]]《馬克思恩格斯選集》第二卷，第26頁。

[[11]]《馬克思恩格斯選集》第一卷，第255頁。

[[12]] 章太炎：《駁康有為論革命書》。

[[13]]《辛亥革命前十年間時論選集》第二卷（上冊）。

[[14]]《中國改革通史》近代卷，第584頁。

[[15]]《中國改革通史》近代卷，第486頁。

（三）中華人民共和國（1949.10.1－今）

三、的啟示

通過探討中國數千年曲折復雜的歷史，特別是中國歷史上政府與的關系，可以得到很多啟示。最重要、最核心的啟示是：信息合成與調節是政府的天職。當政府很好地履行這一天職時，經濟就快一些。當政府失職時，經濟發展就慢一些。政府，也只有政府，必須對上下左右內外大小的諸多信息進行搜集、綜合、判斷，并據此調節國民的活動。軍事、、等領域是這樣，經濟領域也是如此。

價值通過價格的上下波動表現出來，在人們違犯時表現得最明顯，政府的天職在失職時得到充分體現。

（一）政府失職時的教訓反證

秦朝能夠打敗東方六國，是因為秦政府知已知彼，正確調整軍力的數量、分布、主攻點。空前統一的大帝國，東亞超級軍事強國，卻迅速瓦解，二世即亡，原因何在？隋朝歷史，悲劇重演。多數學者將其敗因歸之徭役繁多，民不堪負，官逼民反。但是，沒有任何一個政府愿意國民造反，推翻自己。在于，秦隋政府并不知道徭役剝削已經過度了，百姓難以承受了，并不知道自己已把百姓逼上絕路。很顯然，秦隋政府沒有搜集全面而真實的信息，沒有綜合判斷，更沒有及時做出調整。秦二世時出現趙高“指鹿為馬”這樣真實而荒唐的事件，說明政府的信息判斷工作已經癱瘓。這樣的政府，非但不能促進經濟發展，反而嚴重阻礙、破壞經濟發展，不亡何待。

西漢末年，王莽利用皇親國戚的身份代漢自立、建立新莽政權，說明王莽本人決非平庸等閑之輩。他推行的“改制”變革，是中國古代范圍最廣的一次改革，說明他對西漢末期弊病叢生、危機四伏的國情并非不了解。但是，有些改革措施沒有抓住要害（如禁止奴婢買賣遠不如東漢劉秀的解放奴婢），有些改革脫離實際，極為荒唐地倒行逆施（如貨幣改革）。不顧內政危機，傲慢無理地發動大規模對外戰爭。這些都說明，王莽及其政府對國情雖有了解，但并不全面，并不深刻，并不準確。結果，沒能挽救危機，推動經濟發展，反倒激起內戰，嚴重損壞經濟發展。

唐玄宗早年對統治集團內部的信息非常了解，因而能夠在激烈復雜的權力爭奪中脫穎而出，登上皇帝寶座。執政后也能體察國情，勵精圖治，興利除弊，使唐朝臻于鼎盛。但是，晚年卻嚴重失職，沉迷聲色，“從此君王不早朝”。唐軍已喪失戰斗力，他不知道。軍力部署內輕外重，他不知道。安祿山軍權過重，準備反叛，他不知道。唐玄宗和唐朝政府的失職，導致“安史之亂”。后雖平定，但北方地區陷于長達200多年的混戰，對經濟發展造成巨大阻礙和破壞。

兩宋時期，宋太宗兩次大舉揮師伐遼慘敗，宋徽宗聯金滅遼慘敗并亡于金軍，韓侂胄“開禧北伐”慘敗。君臣們事先并非沒有搜集信息，綜合分析信息，但對內部信息和外部信息的搜集顯然很不全面，很不確切，綜合判斷嚴重失誤。每次戰敗，都對宋朝經濟造成很大破壞。

明清時期，政府的最大失誤，在于對外部信息缺乏了解。西歐正在迅速崛起，西歐技術發展突飛猛進，正在超越中國，西歐正在把世界經濟帶入全球化。然而，明清政府對此劃時代的信息及其變化，既沒有搜集，更談不上合成和調節。明清政府這一極其巨大的失職，對中華民族社會經濟發展的消極也是極其巨大的。也許有人會說，明清政府對西歐的信息并非一點不了解，明代時西方傳教士就已進入朝廷，徐光啟等人還積極介紹西方文化；清初康熙皇帝也曾學習西方文化。但是，這些了解，頂多是九牛一毛，更不是系統的政府行為。乾隆的錯誤，不是偶然的，也不是惟一的，是明清政府長期失職的一個組成部分。另外，清朝前中期出現中國歷史上前所未有的人口增長過快問題，并且日益嚴峻起來。從康熙皇帝到朝隆時的洪亮吉等人，都發現了這一問題。清朝政府對此也采取過一些應對措施[[1]]，但像政府這樣對人口信息及其變化的高度重視、普查、控制，則是相當缺乏的。中國現代難以解決的人口難題，形成于清代。清政府這一失職，影響也是深遠的。

鴉片戰爭之后，在外國列強的一再打擊、刺激下，清政府開始被迫睜眼看世界。但是，與外國列強對華長期的有組織的情報信息的搜集相比，與日本政府對外國情報信息的搜集相比，與林則徐、魏源、康有為等人相比，清朝中央政府對外國情報信息的搜集、綜合分析判斷是最不重視的。因此，清朝中央政府在對外交往中，總是處于消極被動地位，沒有主動權，總是挨打喪權辱國，損失愈益慘重，對中國經濟的近代化發展阻礙多于促進。這一階段，清朝政府對國內信息的搜集、綜合分析判斷、調節，也很不夠，經常滯后，否則，就不會爆發太平天國起義、就不會有“戊戌變法”的短命與失敗、就不會有“預備立憲”的騙局和皇族內閣的出現，也就不會有“辛亥革命”的爆發。

從1912年到1949年的民國時期，中央政府對國內外信息情報的合成與調節空前重視起來。但是，與空前嚴峻的國內外形勢相比，與空前錯綜復雜的信息情報相比，中央政府的信息搜集工作嚴重滯后，否則袁世凱就不會有復古稱帝這樣極度愚蠢而荒唐的決策和行動；對信息的綜合分析判斷也一錯再錯，否則就不會在“九·一八”事變后采取不抵抗政策，就不會有1947年至1949年的惡性通貨膨脹。

中華人民共和國成立54年多來，中央政府對信息合成的重視、信息調節能力都空前提高，但在不同階段的情況大有差別。早在新中國成立前的1946年至1949年，中國共產黨就極為重視信息合成與調節工作，利用有限的財力，從國內外搜集來豐富而真實的信息，并做出科學的綜合分析與判斷，然后在轄區內外對有關信息做出正確調節，從而奇跡般地迅速發展壯大并推翻國民黨政權在中國大陸的統治。新中國成立至1979年的30年中，中國共產黨和中央政府實際上是因為奇跡般的勝利而有些驕傲自滿，雖然信息調節能空前提高，但是，對國內外信息的搜集、特別是對海外信息的搜集比以前削弱，對海內外信息的綜合研判也出現幾次較大失誤，導致“大躍進”、“文革”、第三次閉關鎖國這樣的錯誤舉措，阻礙了經濟的更快發展。

（二）幾點比較

1、有無政府，結果不大一樣

在夏朝出現之前，中國尚無政府。[[2]]許多少數民族政權出現之前，也沒有政府。夏朝之后，在中國一些偏遠地區，在一些戰亂之時，也都曾有時間長短不一的無政府狀態。但是，無政府時的社會經濟發展速度，普遍緩慢。有政府時，發展速度普遍較快。這一點，在夏朝之前和之后表現得非常充分，對比鮮明。當然，如果政府嚴重腐敗，嚴重失職，政府也就有名無實了，也就不能保障、推動經濟發展。在這種情況下，國民和有識之士批評它，力圖改造它，甚至反對它，起來推翻它，是完全符合歷史發展要求的正義事業。眾所周知，清明時，社會經濟發展就快。其實，政治清明，就等于政府稱職。政府是否稱職，并不取決于一兩個執政者的好壞善惡，取決于大多數政府機構和大多數執政者是否有效地履行自己的職責，取決于政府在整體上是否稱職。如果政府及其主政者不務正業，不履行最重要最核心的天職，即使再忙碌、再勤奮、再辛苦也是失職，也會阻礙社會經濟的整體發展。所以，有了政府之后，科學地鑒別政府是否失職，警惕政府有名無實，尤為必要。

2、政府與非政府組織的區別

政府產生之后，仍然存在多種非政府組織，如家庭、家族、宗族、社團、行會、學校、工廠、公司等。這些非政府組織，也具有信息搜集、綜合研判、調節的職能。二者主要區別在于：第一，前者具有整體性、全民性、一致性、普遍性，后者具有局部性、行業性、差異性、特殊性。第二，后者是前者的基礎。先有后者，才有前者。沒有后者，就沒有前者。若無前者，后者仍然存在。但是，第三，前者是后者發展的最高階段和必然產物，其職能和作用遠遠大于后者。政府也是人類社會的一種組織形態，卻是組織規模最大、職能最多、地位最高的一種組織形態。

因此，政府搜集信息，除了天文、地理等界信息外，主要是必須搜集來自這些非政府組織的信息。誠然，如果政府能夠搜集每一個國民的信息，自然最好，但在規模較大、人口較多的國家幾乎毫無可能性，缺乏可操作性。更重要的是，物以類聚，人以群分，人是具有族群性、階級性、集團性的。政府在信息合成后的調節，雖然是面向全體國民，但越來越多的是面向各種具體的非政府組織。

3、中央政府與地方政府的區別

地方政府是中央政府最重要的信息來源。地方信息有假，中央信息必然失真，綜合研判必然失誤，調節必然失當。地方政府對全國的信息和外部的信息，都不太了解，要靠中央政府提供。地方政府必須把本地內部各行業的信息和外部相關信息進行合成，上報中央。中央政府必須把各地信息和外部信息進行總合成，并反饋給各個地方政府。

中國歷來人口眾多，以前占人類總人口的三分之一，現在占五分之一。在這樣一個人口大國，中央政府與地方政府的關系問題格外敏感，格外重要。從西周到民國，每當地方政府權勢過大、中央政府權威削弱，地方政府就會出現分裂割據傾向，并因此導致內戰，嚴重破壞和阻礙社會經濟的發展。但是，中央政府權力高度統一而集中，地方政府權力過小，也有很多問題，甚至出現嚴重惡果，如秦朝和隋朝的短命而亡。北宋政府鑒于唐末五代嚴重的分裂割據、軍閥混戰等問題，再次全面加強中央集權，削弱地方政府權力，社會經濟文化確實發展很快。但是，南宋時有人反思北宋亡國教訓時就認為，是由于北宋中央收軍權、地方政府權力太小所致。歐洲面積與中國差不多，人口少于中國，但歐洲有幾十個國家，社會經濟發展普遍優于中國。清末（1840－1911）中國的社會經濟近代化進程中，地方政府的促進作用更突出一些。其實，深究細繹長期的歷史便可看到，統一優于分裂，中央集權優于地方分權。因為，地方過度分權，必然導致分裂。分裂必然導致內戰，也不利于應付外敵入侵。中國歷史如此，歐洲歷史也是如此。歐洲由于分裂為幾十個國家，曾因此而互相混戰了至少數百年，只是近五十年才停止了公開混戰。現在，歐洲人也不滿列國分立的現狀，也在通過“歐盟”等組織形式加強一體化，加強統一、集權的步伐。因此，中國提高中央政府權威、加強集中統一的信念決不能動搖。關鍵是中央政府能否切實履行自己的天職，決不失職；地方政府能否把本地真實信息上報中央政府，自覺而認真地服從中央政府的調節，而不是搞地方保護主義，陽奉陰違，暗中分裂。

（三）政府有三大天職

政府（此指中央政府）是國家的代表，是一國之中樞機關，是國內最大的組織形態。它有三大天職：1、信息合成與調節。2、維護國家社會秩序。3、代表國家處理國際事務。前述學術界提出的政府具有或應該具有的十幾種職能，實際上多數是政府行使職能的具體和表現。

第1種職能，即信息合成與調節，是政府最重要、最核心的職能。任何個人、族群、團體、組織，都會搜集、分析、調節信息，但大多數個人和組織的信息是分散而狹小的。只有政府才有能力把這些分散而狹小的信息匯總起來，做出整體性綜合研判，并做出相應的調節。調節的方式多種多樣，包括、條例、命令、宣傳、教育等；既有行政手段、軍事手段、外交手段，也有經濟手段；既有直接干預，也有間接干預。調節的范圍，既可以是局部性的，也可以是全局性的。信息來源最廣，研判層次最高，調節手段最多，調節范圍最大，只有政府有此能力。此其一。其二，政府的第2、第3種職能，受第1種職能支配。一個國家的社會秩序包括行政秩序、法律秩序、經濟秩序、文教秩序、軍事秩序、科技秩序等各個方面，頭緒極為繁多。人有善惡好壞，既互相合作、幫助，又互相對立、損害，利害關系極為復雜多變。如何正確而良好地維護國家社會秩序，并非易事。基礎條件是信息搜集必須全面而真實，信息合成必須科學而正確。代表國家處理國際事務，特別是對外宣戰與交流，也必須以此作為基礎。總之，政府的第2、第3項職能，都受第1項職能的嚴格制約。

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[[1]] 參閱高王凌《十八世紀中國的經濟發展和政府政策》（中國社會科學出版社1995年版）。

[[2]] 但也有學者認為，夏朝之前有一個“有虞氏”朝。

四、結語

經濟是歷史和現實的一個非常重要的組成部分，但只是一個組成部分，遠不是歷史和現實的全部。經濟的發展，決不是孤立的事情，它受一系列因素的制約和影響。研究經濟問題，決不能就經濟論經濟，必須具有綜合視野，尤其要高度重視政府問題。

中國史上曾經有過“知行”關系的探討，有人認為“知難行易”，有人認為“知易行難”，有人主張“知行合一”。從本文的探索來看，知難行易。