摘要：本文對歐盟針對紡織品服裝出口的特保措施條款及實施細則進行了詳細的介紹，并將其與美國的特保實施細則進行了一個簡要的對比。作者著重了最近一段時間以來，中歐之間與紡織品服裝貿易特保措施相關的事件，認為只要中國適當利用歐盟內部的力量，積極發揮中國政府的職責，中歐之間的紡織品服裝貿易就將朝著積極的方向。

關鍵詞：歐盟 紡織品服裝貿易 特保措施

歐盟已經成為我國最大的貿易伙伴，中歐紡織品貿易迅速發展的同時，也出現了各種貿易摩擦。針對中國的紡織品服裝出口，歐洲服裝紡織品協會秘書長拉肯曾公開指出，歐盟有多種限制手段，“具體使用什么貿易保護手段，需要看具體的情況”。[1]歐盟對華紡織品服裝的出口可以采取的貿易保障措施，總的來說可以分為兩類：一般保障措施和特別保障措施。一般保障條款和特保條款都是WTO保障機制的組成部分，其目的都是通過限制進口以保障WTO成員國的產業安全。本文主要討論的就是歐美正在頻繁援引的對華紡織品服裝貿易的特別保障條款。

一、特保條款的來源及比較

總體而言，特保條款是指WTO體制內除GATT第19條和《保障措施協定》規定外的一般保障條款外的所有特殊保障條款的總稱。特保條款是一種過渡性保障措施，特保條款分為適用于所有成員的“特殊保障措施條款”和適用于特定成員的“特定產品過渡性保障措施”與“紡織品過渡保障措施”條款。[2]

現在，歐盟可以援引用來對中國紡織品服裝實施特別保障措施的條款有兩種途徑：（1）依據《中國加入WTO工作組報告書》（下簡稱為《工作組報告書》）第241-242段的規定實施過渡性保障措施；（2）依據《中國入世議定書》（下簡稱為《入世議定書》）第16條的規定實施過渡性特別保障措施。這兩種條款都適用于原產地是中國的紡織品服裝的出口，其主要對比如下：

1.可以援引特保條款的截止期限

《入世議定書》第16條規定對中國的紡織品服裝實施特保措施應截止于中國入世后12年即2013年12月10日。《工作組報告書》第242段中關于實施紡織品服裝特保措施的截止期限是2008年12月31日。

2.采取特保措施的前提條件

《入世議定書》第16條規定了可以對中國產品實施特別保障措施的兩種情形——“市場擾亂”或“重大貿易轉移”。《工作組報告書》第242段只規定了“市場擾亂”作為實施限制措施的前提條件。這兩種條款中所說的市場擾亂是指進口的快速增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因。①這里說的增長包括相對增長和絕對增長。從中可以看出，市場擾亂仍是一個模糊的概念。何為‘實質損害’， 何為‘一個重要原因’， 很可能被有關主管機關以過去曾經采取的予以確定。從而為其他WTO 成員實施特保措施大開了方面之門。[3]這兩種條款的援引有很大的隨意性，對中國的紡織品服裝出口而言也更加困難。

3.采取限制措施的嚴厲程度

《工作組報告書》第242段第（c）款規定：在收到磋商請求后，中國同意將所涉及的紡織品或紡織制成品的裝運貨物，“控制在不超過高于提出磋商請求的當月前的最近14個月中前12個月進入該成員數量的7.5%(羊毛產品類別為6%)的水平” 如果磋商未能達成雙方滿意的解決辦法，則提出磋商請求的成員可根據(c)款對磋商涉及的紡織品或紡織制成品實行限制。根據這項規定“采取的行動的有效期不得超過一年，且不得重新實施，除非有關成員與中國之間另有議定”，而且，“不得根據本規定和議定書第16條的規定對同一產品同時適用措施。”也就是說，兩種特保措施不能同時使用。[4]

《入世議定書》第16條第3款和第8款規定：受的WTO成員有權在防止或補救“市場擾亂”和“重大貿易轉移”所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。顯然，這是一項原則性的規定，有相當大的空間，似乎可以理解為如果WTO成員認為有必要，可以在特保措施條款使用期限內自行決定應當采取何種限制措施。[5]

4.中國采取報復的權利

《工作組報告書》沒有規定被采取特別保障措施的成員方是否以及如何采取報復措施；《入世議定書》規定了相關的報復措施：如果市場擾亂是進口的相對增長造成的，且針對該相對增長采取的措施超過兩年，則中國有權采取相應的報復措施。如果市場擾亂是進口的絕對增長造成的，且實施的措施超過三年的，則中國有權采取相應的報復措施。②二、歐盟采取特保措施的程序及其與美國的比較

1、歐盟特保措施的實施程序

2003年1月21日，歐盟根據的《工作組報告書》修改了第3030/93號條例，增加和“第十條a款，針對中國的特保條款”。 完成了把WTO協議轉變成為可以實施的內部法的過程。2005年4月6日歐盟委員會又根據相關的和協議，發布了“對出口歐盟的中國紡織品采取保障措施的指導方針（Guidelines for the use of safeguards on Chinese textiles exports to the EU）”，作為對中國采取特保條款的實施細則。指導方針中詳細地說明了歐盟對華的紡織品和服裝實施特保措施的程序和依據。

(1) 特保調查的申請人

指導方針中規定的啟動特保調查的申請人主要有三類：歐盟委員會，各國政府和利益相關者③（“parties are directly affected by market disruption”）。 決定是否進行特保調查的是歐盟委員會。歐盟委員會建立了一個監控中國紡織品和服裝出口是否造成歐盟市場擾亂的預警系統（見表一）。如果某一類產品一旦超過警戒線，歐盟委員會就可以自行發起市場擾亂調查，成員國也可以請求歐委會發起市場擾亂調查。歐盟委員會也可基于請求特保調查的產業所提供的情況和可接受的證據發起市場擾亂調查。

表一 歐盟決定磋商的規則

2004年從中國進口的產品占歐盟進口總量的份額（數量上） 2005年2005年比2004年增長量占2004年進口總量的百分比④ 2006年2006年比2005年增長量占2004年進口總量的百分比 2007年2007年比2006年增長量占2004年進口總量的百分比 2008年2008年比2007年增長量占2004年進口總量的百分比

≤7.5% 100% 100% 100% 100%

大于7.5%≤20% 50% 50% 50% 50%

大于20%≤35% 30% 30% 30% 30%

大于35% 10% 10% 10% 10%

資料來源：“Guidelines for the use of safeguards on Chinese textiles exports to the EU”，http://europa.eu.int/comm/trade/issues/sectoral/industry/textile/memo060405_en.htm

（2）適用的前提條件

歐盟特保條款的適用條件和第一部分中討論的使用范圍基本一致。歐盟在這次的特保調查公告中對《工作組報告書》的相關部分進行了解釋⑤。在這個解釋中歐盟認為，特保措施針對的產品必須是中國生產的而且必須是ATC覆蓋范圍之內的，確認中國生產采用的相關的原產地證明，而且不論這些產品的進口是否直接從中國進口，都作為中國的產品計入特保范圍。另一方面，歐盟還強調了特保條款適用的條件的是對貿易有序的威脅，認為“阻止貿易有序發展”和“市場擾亂”都是采取特保措施的標準。這樣做不僅使得特保條款的援引更加方便，而且還可以爭取到一些發展中國家的支持。

（3）程序

a 特保調查的申請

如果是成員國政府或利益相關者根據初步的數據（prima facie）要求對一種、多種或者個別（inpidual products）進行特保調查，歐盟委員會會在15個工作日內做出拒絕還是接受的決定，如果拒絕將給出相應的理由。

b 特保調查的開始及非正式磋商

歐盟委員會在展開特保調查時，將首先在歐盟的官方雜志（Official Journal，OJ）和貿易代表團（Directorate-General）的網站首頁⑥上發布進行特保調查的公告（notice）。一般來說，該公告包括三個方面的：發起特保調查的基本原因的簡要介紹；邀請相關方在21個工作日內表達他們的觀點和相關的真實信息；詳細確定相關方參加整個過程的程序和時間表。

公告發布之后歐盟委員會將在60天內展開調查，如果遇到特殊情況調查還可以延長10個工作日。在這個過程中，歐盟委員會將要求與中國進行非正式的磋商，并尋找所有其認為有用的信息，從而決定是否與中國進行正式的磋商。歐盟委員會也會把其發現通知相關的團體，并且會聽取他們的意見。

特保調查中所依據的數據是成員國海關提交給歐盟委員會的實際進口數據。評估將基于一年期的平均單價和進口模式（import patterns），或者基于根據原則上不少于三個月的數據所確定的比例。

c 做出決定

根據最終獲得的調查信息，歐盟委員會將會做出是否與中國進行正式磋商決定。假如歐盟委員會做出運用特保條款的決定，其將立即與紡織品委員會（Textiles Committee）召開會議，就是否與中國進行正式的磋商征求紡織品委員會的意見，并把相關資料提供給紡織品委員會。這些資料包括：詳細的原因和理由陳述，數據顯示的市場擾亂及其與進口原產于中國的紡織品服裝之間的關系。假如歐盟委員會做出不運用特保條款的決定，其將告知原告并給出作出這樣決定的原因，這些同樣要在官方雜志上公布。

d 正式磋商

根據特保條款規定，中國應該在接到正式的磋商請求之后，開始限制出口，以便將出口量控制在不超過高于發起調查當月前的最近14個月中前12個月的出口總量的7.5%（羊毛產品類別為6%）的水平。假如在接到請求之后的15個工作日內，中國仍然不能采取出口限制措施，那么歐盟委員會將立即通知紡織品委員會，并提出相應的措施，將進口量限制在上述水平之內。

如果在90天磋商期內，未能達成雙方滿意的解決辦法，則磋商將繼續進行。此時，歐盟委員會可以對其認定的滿足了實施特保前提條件的產品強制設限。在這種情況下，歐盟應立即與紡織品委員會進行協商，征求紡織品委員會關于對磋商涉及產品進行強制設限的看法。

相關產品的數量限制是“控制在不超過高于提出磋商請求的當月前的最近14個月中前12個月進入該成員數量的7.5%(羊毛產品類別為6%)的水平”。 這個限制⑦將執行期自提出正式磋商請求之日起至提出磋商請求當年12月31日，或如果提出請求時該年只余3個月或更少的時間，則在提出磋商請求后第12個月的月底。根據歐盟委員會和部長理事會的程序，所設的限制也會在歐盟的“官方雜志”上公布。特保措施到期之后，這些程序仍然適用于相同產品。⑧

e 緊急情況

如果遇到緊急情況，在經過初步認定進口會妨礙貿易的有序發展之后，歐盟委員會有權在向紡織品委員會咨詢過之后，不經過調查或者在調查結束之前，直接要求與中國進行正式磋商。例如，進口商品的數量非常大，可以明顯地判斷出貿易的有序發展受到了威脅，而且如果不采取果斷的措施將對歐盟的產業形成嚴重的實質損害。

2、歐美特保措施的比較

歐盟繼美國之后對中國展開特保調查，雖然歐美依據的協議都是相同的。但是又有各自不同的實施細則，表二對他們之間不同點進行一個比較。 兩者的共同點基本上都是基于與中國簽署的特保條款，而不同點則考慮了其運用特保條款的方便和平衡各自的內部勢力。

由于歐盟是具有特殊性一體化組織，在一體化的過程中，既要維護集體的利益，又不能傷害到成員國的利益。為了維護這種平衡，歐盟在相應的領域都設置了相互之間的制衡。在對中國紡織品服裝提起特保申請時，既可以是代表集體利益歐盟委員會，又可以是自身利益代表的成員國，就是這種制衡的一種反映。而美國則不會考慮讓各個州提起特保調查的申請。

歐盟在實施特保措施之前先公布了決定磋商的規則，而美國則沒有。可以說這是歐盟在美國實施特保措施之后的一個改進，為歐盟對中國進行紡織品服裝貿易實施特保提供了明確的數量依據。

表二 歐美紡織品服裝特保實施細則比較

歐盟 美國

特保調查的申請人 成員國政府；歐盟內的相關產業；歐盟委員會 美國任何實體，包括行業協會，個別廠商，工會，類似或直接競爭產品的生產者，相關零部件的生產者；紡織品執行委員會

調查、裁定和磋商機構 歐盟委員會 紡織品執行委員會

公眾評論期 21個工作日 30天

用來評估的數據的來源 成員國海關 美國海關

發布的相關公告 歐盟委員會接受特保調查，則在歐盟的官方雜志和貿易代表團的網站首頁上發布公告無論歐盟委員會是否援引特保條款，相關的原因或措施都會在官方雜志上公布如果中歐達成協議，則相關措施的實施也會在官方雜志公布 CITA接受特保調查的申請，則在聯邦公報公布該申請；無論CITA決定是否與中國進行磋商，都要在聯邦公報公告該決定、理由或者措施；如果中美雙方達成協議，CITA也將在聯邦公告上發布通知

是否公布決定磋商的規則 有 無

資料來源：根據歐美的特保措施條款整理三、相關事件評析及結論

1、相關事件

歐盟于2005年4月6日就出口歐盟紡織品服裝數量激增出臺了《對華紡織品特別限制措施行動指南》，歐盟委員會貿易委員曼德爾森14日就與意大利紡織行業代表和歐洲紡織服裝組織(Euratex)討論運用針對中國出口歐盟的紡織品服裝實施特保措施，4月22日曼德爾森建議歐委會就中國紡織品服裝的激增展開調查，4月29日啟動正式的調查，5月27日就要求與中國進行正式的磋商，6月1日中國取消了共81項紡織品服裝的出口稅，6月7日歐盟委員會貿易委員曼德爾森在意大利對紡織品服裝的生產者發表演講，6月10日到11日中歐雙方在上海進行磋商，并達成了一致意見，簽署備忘錄。歐盟承諾停止對原產于中國的棉布、T恤衫、套頭衫、褲子、女式襯衫、床單、女連衣裙、胸衣、桌布、亞麻紗等十類紡織品的調查。中國則承諾進行自我出口限制，在2005年6月11日至2007年底期間內，對上述十類紡織品合理確定基數，并按照每年8%至12.5%的增長率確定中方對歐出口數量。歐盟承諾在2008年底之前，克制援引《工作組報告書》第242段對中國的紡織品服裝提起特保，在2008年之后，完全對中國開放內部市場。至此中歐之間的這段紡織品貿易摩擦基本完結，取得雙方滿意的結果。（詳見表三）

2、事件評析

中國早在2001年10月1日就簽署了《工作組報告書》，歐盟也早于2003年1月21日根據《工作組報告書》修改了第3030/93號條例。但是，在歐盟內部就是否對中國的紡織品服裝使用特保措施產生過很激烈的爭論，因為從中歐紡織品服裝貿易中獲得利益的相關方認為這有悖于自由貿易的原則，所以歐盟遲遲沒有使用特保措施。在美國使用過特保措施之后，歐盟內部另一部分在中歐紡織品服裝貿易中利益受損的相關方提出歐盟只是一個追隨者，道義上的風險很低。同時又因為《歐盟憲法條約》相繼在法國和荷蘭受挫，為了向公眾討好，歐盟委員會最終決定使用對華紡織品特保措施。

表三 與中歐紡織品服裝貿易相關特保措施的事件

時間 事件

2003年1月21日 歐盟根據中國入世工作組報告修改了第3030/93號條例，增加了“第十條a款，針對中國的特保條款”。

2005年1月1日 中國對148項紡織品開始征收出口關稅

2005年4月6日 歐委會發布《對華紡織品特別限制措施行動指南》，澄清在何種情況下對中國出口的紡織品服裝實施特保行動

2005年4月14日 歐委會調查（examined）歐洲紡織服裝協會(Euratex)提請的采取特保措施的要求，并表示將在4月25日表明立場

2005年4月22日 曼德爾森建議歐委會就中國紡織品服裝的激增展開調查

2005年4月24日 曼德爾森建議歐委會授權他對中國出口到歐盟的9種紡織品啟動特保調查

2005年4月29日 歐盟委員會啟動針對九種中國出口紡織品的特保調查

2005年5月12日 曼德爾森在歐洲議會的一個討論上，表示歡迎中國將進一步采取行動控制向歐洲出口紡織品的水平的跡象

2005年5月17日 歐盟建議WTO與中國就T恤衫和亞麻紗進行磋商，磋商將緊急討論如何更好地限制中國這兩種產品的出口。

2005年5月23日 紡織品委員會正式批準，歐盟委員會將啟動與中國正式磋商。

2005年5月24日 曼德爾森會見商務部副部長高虎城，尋求達到限制這兩種紡織品出口的一致協議（agreement）

2005年5月27日 歐盟委員會決定對來自中國的T恤衫和亞麻紗提出正式磋商請求

2005年6月1日 中國對征收出口稅的81項產品停止征收出口關稅

2005年6月6日 曼德爾森在意大利發表演講說，希望通過協商找到一個雙方可以接受的方案。

2005年6月9日 歐盟發布了一個關于與中國進行正式磋商的原因和理由的聲明

2005年6月10日-11日 中國商務部部長薄熙來與歐盟貿易委員曼德爾森在上海就中歐紡織品貿易舉行磋商并簽署了備忘錄

2005年6月14日 中國商務部公布了2005-2007年輸歐10類紡織品出口數量安排情況

資料來源：中國商務部網站http://www.mofcom.gov.cn/，歐盟對外貿易部門主頁http://europa.eu.int/comm/trade

針對可能被提起的特保調查，中國也做出了相關的應對措施。在2005年1月1日《紡織品和服裝協議》到期之后，中國就開始實施出口稅，但是歐盟并不認同這些措施，歐盟認為出口稅對控制中國向歐盟出口紡織品的作用不大。

在開始特保調查之后，歐盟迅速進行了相關程序，在這之中不可否認有行業協會的作用，但是更加重要的是歐盟委員會的作用。歐盟認為這樣不僅可以迎合成員國的人民，有助于《歐盟憲章條約》的通過，也有助于歐盟內的紡織產業應對中國的紡織品服裝的進口，而且，歐盟認為中國必然會采取妥協的政策。但是事實并非如此，在歐盟就T恤衫和亞麻紗向中國提出正式磋商之后，中國政府采取了一項出人意料的強硬措施——取消了81項產品的出口稅，以表明維護紡織品服裝自由貿易的立場。歐盟面對這種情況，并沒有立即表明態度。在經過一周的考慮之后，歐盟貿易委員曼德爾森在意大利對紡織品服裝的生產者發表了主題為“中歐紡織品：尋求改變和調整，而不是阻止貿易” ⑨的演講，曼德爾森認為十年之內中國將會有兩億五千萬歐盟高檔紡織品服裝的消費者，希望歐盟的生產者不僅看到挑戰，也要看到機遇。預示著歐盟將采取積極的貿易政策，促進雙方的貿易。最后備忘錄的簽署則是上述一系列調整和妥協的產物。

就這次談判的結果而言，歐盟取得了實質性的數量限制，而且延長了限制的時間，節省了再次調查和談判的費用，可以說是達到了其本來的目的。對中國而言，這次并沒有按照《工作組報告書》第242段要求的那樣增長率控制在7.5%(羊毛產品類別為6%)的水平，雖然8-12.5%的增長率改善有限，但是表明紡織品服裝貿易正朝著合理的方向發展，避免了中歐紡織品貿易的不確定性。

3、結論

縱觀此次中歐之間的紡織品服裝貿易摩擦，可以發現，歐盟對中國的紡織品服裝提起特保調查是相當隨意的，這次提起特保調查的主要目的是為了轉移內部的矛盾。雖然歐盟已經承諾會克制援引特保條款，但這是一種沒有一點效力的空頭支票。今后，歐盟肯定還會以種種理由限制中國的紡織品服裝出口。根據這次的經驗可以發現，歐盟也明白中歐之間自由貿易是主流是趨勢，也不希望同中國展開貿易戰，因為在貿易戰中歐盟的損失同樣巨大。而且，歐盟內部同樣有從中歐紡織品服裝貿易中獲得大量利益的集團，例如零售商，高檔紡織品服裝的生產者，這些團體也是特保調查中的相關方，只要合理運用他們的力量，中歐之間的紡織品服裝的自由貿易是可以實現的。

在今后應對歐盟的貿易沖突中，中國不僅要仔細運用相關的法律條款，增加國內關于特保條款的立法，實施多元化的出口戰略以應付特保條款；而且，要發揮政府的積極作用。在相關事件中，政府機構要明確國際貿易規則的核心和基本原則，本著公平、透明、互利的原則積極維護本國的利益。，針對美國對我紡織品服裝采取的特保措施，我國政府正在制定應對措施，并明確表示，中國絕不會接受美國的綜合性安排意見。

中歐雙方在紡織品貿易上的互補性大，互利性強，只要中國據理力爭，一定會取得滿意的結果。不能因為歐盟認為中國的紡織品服裝貿易對歐盟的市場形成了擾亂，中方就一定要為此負責。歐盟沒有嚴格按照ATC協議，分階段開放內部市場也是造成這種結果的重要原因。此外特保條款的援引是有時效性的，不能無限期援引，如果歐盟希望盡量維護國內紡織品服裝市場的合理發展，那么與中國的合作對話就不可避免。只要我們把握形勢，在合理的范圍內充分爭取自己的利益，積極對話，中歐之間的紡織品服裝貿易就會持續健康發展。

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[1][ 5]李毅.中國紡織服裝產品可能遭遇的保障措施和幾種特保措施比較研究[J].國際貿易問題，2005年，第4期:第105-108頁.

[2]喬生.‘特保條款’及其對我國出口貿易的負面評析[J].國際貿易問題，2005年，第5期，第102頁.

[3]錢磊.論特保條款中幾個主要問題[J].廣西政法管理干部學院學報，2005 年，第1期，第58頁.

[4]外經貿部世界貿易司譯.中國加入世界貿易組織法律文件[Z].北京:法律出版社，2002年版.第815頁.