摘要：森林是現今生態旅游的重要方面，我國森林旅游經過十多年的，已初具規模，但由于受到經營機制的限制，森林旅游業，尤其是地方性的森林旅游業發展出現了重重阻礙。本文從森林旅游資源經營權市場化，即所有權與經營權分離的可行性和必要性著手，對經營權市場化過程中涉及的雙方權利義務、資源定價、程序等進行了有益地探討。 關鍵詞：森林旅游資源 經營權 市場化 價格 程序

自1982年我國第一處森林公園——湖南張家界國家森林公園批準建立至今，我國共有森林公園1540處，其家森林公園503處。自1990年始，我國森林旅游人數每年都保持30％的高增長率。①2002年全國森林公園接待森林旅游人數達到1.1億人次，以門票為主的直接收入37億元，森林旅游綜合產值達850億元。全國已涌現出張家界、千島湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收入超千萬、上億元的國家森林公園，成為了帶動當地旅游業乃至整個社會發展的龍頭產業。② 森林旅游資源經營權指對森林旅游資源一定時期的占有、使用和收益的權利，是一種法律上的用益物權。廣義的經營權可以表現為兩種形式，一是對已進行一定程度開發或投入的的森林（主要表現為已建成的森林公園）的占有、使用和收益，可直接稱為森林（或森林公園）經營權；另一種是對未來進行開發或投入的狀態的森林（也即擬建的森林公園）旅游資源的占有、使用和收益，可稱為狹義的森林旅游資源經營權。但不管是廣義還是狹義的經營權都是在資源國家所有下的占有權、在合同約束下資源的使用權和部分的收益權，以及受到嚴格限制的資源處置權的結合。 一、 森林旅游資源經營權市場化的必要性與可行性 從法律性質上看，森林資源是具有公共物品性質的公共資源，具有多方面的價值，是人類共同的財富。森林旅游是生態旅游中最典型的一種，作為近十年來旅游業興起的全新領域，對旅游業、林業的發展有巨大的力，但如開發不當，也會給人類的生存環境帶來災難性的影響。因此，從人類理性上講，均能認識到森林旅游必須以生態和環境保護為核心，并非純粹地追求經營利潤最大化。森林旅游的受益者除游客和經營者外，還必須包括當地居民和當地經濟、未來居民和未來經濟，這也就是森林旅游資源的開發經營的特別之處。 我國《憲法》是從物權的角度對森林資源的屬性進行明確的規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國《森林法》等有關法律、法規都依據憲法對森林資源的歸屬做出了具體規定。我國的森林旅游絕大多數也就是在國有林場的基礎上建立和發展起來的。經過了的十多年的發展，固然取得了令人矚目的成就，但各種制約其發展的瓶頸也日益體現。 首先，由于森林旅游開發的投資大、回收慢，各級地方政府和主管部門建設和管理資金短缺，投入嚴重不足，已是森林公園建設和發展的最大障礙。目前我國森林公園建設尚未納入中央和地方國民經濟和社會發展計劃，相應的基本建設投資和保護管理事業經費大多沒有納入財政預算，而林業部門自身對森林公園的投入能力也相當有限，原有的體制也無法從市場上吸收資本進入，這就造成大批森林公園設施落后，對環境的維護、文化遺跡的修繕保護顯得力不從心，更有大量的森林資源優勢不能盡快轉化為強大的經濟優勢，這制約森林旅游業的進一步發展。 其次，我國森林旅游業規模化、產業化程度低，市場化水平低，多數林業部門仍然將建立森林公園、發展森林旅游作為國有林場的多種經營項目來對待。與世界其他國家相比，我國森林公園與森林旅游規模小、分布散、精品少、知名度低、服務管理質量差，在全球森林旅游業中的競爭力低，與我國豐富的森林旅游資源優勢不相稱。 究其根源，最根本的就是目前我國森林旅游的管理體制已不適應社會的要求。我國森林公園主要是由管委會來經營和管理的，管委會作為行政單位，在經營管理的過程中無償使用資源，沒有任何風險，缺乏相應的責任感和壓力。此外，森林旅游資源管理的“婆婆”眾多，地方政府、林業部、旅游局、建設部都有依進行行政管理的權力。對投入少收益快的項目，大家搶著管，都要管，對要找投資、收益期長的項目，大家互相推諉。再加上目前我國有關的法規制度、政策措施的不完善，一些地方受經濟利益驅動，在森林公園內亂批、亂占、亂建，破壞了生態環境，還有一些地方將森林公園劃入風景名勝區、旅游區，借招商引資之名，隨意改變森林公園的性質和原有的隸屬關系，上述情況均嚴重影響了森林公園建設和森林旅游的發展，甚至威脅到了森林生態功能的發揮。 所有權與經營權的分離能提高資源利用的效率，這已是一個為我國建設實踐所證明的命題。我國土地資源二權分離改革首先在進行，實踐證明所有權與經營權的分離并沒有影響到土地的國有，反而促進了生產率，增加了農民收入。包括森林旅游資源在內的風景名勝區經營權轉讓的實踐也有七個年頭了，雖有不少問題尚待解決，但也有不少成功的案例可供評鑒。 1997年，湖南省分別以委托經營和租賃經營的方式出讓了張家界黃龍洞和寶峰湖的經營權。經過幾年的開發建設，二大景區均顯示了勃勃生機。2000年安徽省旅游局也出讓了歙縣牌坊、安徽宏村等部分景區的經營權，目前經營狀況良好。2001年2月，四川省旅游局向海內外宣布出讓包括九寨溝、三星堆遺址等的十大景區和100余個景點經營權，這使旅游資源經營權的市場化從小打小鬧、悄悄推進發展到了有計劃地、系統化的推廣，在旅游界引起了一場不小的地震。 在目前的法律體系下，上述行為的合法性有待進一步探討。2001年3月，國家建設部在《關于對四川省風景名勝區出讓、轉讓經營權問題的復函》中指出，任何地區、部門都沒有將“風景名勝區的經營權向社會公開整體或部分出讓、轉讓給經營管理”的權利。2002年5月，國務院［2002］13號文件《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》中，特別就風景區和文物保護問題作了嚴格規定，并指出“風景名勝資源是不可再生的國家資源，嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及土地也不得在風景名勝區內設立各類開發區、度假區等。”換句說，在地方政府尤其是旅游部門大力推行經營權市場化的過程中，建設部門、林業部門所持的均為否定態度。建設部提出了兩個反對理由：一是目前國內還沒有評估旅游景區無形資產的標準，經營權轉讓價格遠遠不及其潛在價值，很容易造成國有資產流失。二是擔心在出讓經營權時過分注重眼前利益，介入的民間資本只顧逐利，對資源竭澤而漁，而忽略了對長遠資源的維護和投資的限制。而實際上，前一問題是一個技術問題，可以通過合理的技術手段加以解決，后一問題是個管理問題，可以通過立法進行規制。從實際情況看，并不見得國有資本開發經營就一定有利于保護資源，反面的例證不勝枚舉，而四川、浙江的民營資本成功開發了4A級景區的先例也確實存在。 筆者認為，有關森林公園景區經營權是否可以分離只是問題的表面，因為在市場經濟社會，由誰來經營是個市場問題，只要是符合市場的法律規定，誰都有權力來經營。目前有關爭論的本質是因為森林公園的所有權不明晰、部門與部門之間利益糾葛不清造成的。如前所述，從法律規定看，我國森林資源主要屬于國家所有，各級政府是國家這一所有人的代理人。從近幾年市場經濟的實踐可以看到，中央政府到省政府這一級的所有權應該更集中的應表現為稅收的收益權和立法權；而地方政府作為直接的代理人行使占有、使用和收益權，將森林公園的經營權有償出讓本身就是其行使收益權的一種形式，這與其他國有資產的經營管理并無差異。當然基于森林公園的生態屬性，政府應精心制訂整體規劃，對開發商人員的資格進行必要的限制，并加強對經營者經營過程的必要監督。 此外，經營權的出讓還有助于引進先進的管理理念，使知名旅游景區與知名企業強強聯合，產生共振效應。企業在資金、人才和信息方面的優勢保證了旅游資源的開發和旅游市場的開拓。更進一步講，把經營權分離出來，容易消除政府既是經營者又是管理者（所有者的代理人）存在的弊端，這是政府轉變職能的一個具體體現，便于政府充分發揮監督與管理的職能。 我國政府在入世時對景區開放做出了承諾：外商可以在中國投資景區，景區景點可以對外資實行轉讓經營、出租經營、委托經營等新的模式。包括森林旅游資源在內的旅游業的市場化步伐已迫近。采用合資、獨資、股份制合作、租賃、承包和出讓開發權等方式，將景區的開發經營權從資產中剝離出來，通過協議的形式出讓給一定的法人主體，在相應的約定期內進行開發經營成了必然。當然針對不同的地區，由于生產力水平和資源資狀況不同，商品經濟與市場經濟意識不同，對新思想、新觀念接受能力不同，旅游資源市場化的步驟和具體方式應因地制宜。西方國家普遍采用托管方式也值得我們嘗試，因為專業化的運作機構和運作方式更有利于森林公園原始生態環境的保護。這里的主要問題是我國目前還沒有達到發達國家的經濟實力，還無法舉辦這類微利或純粹公益性質的運營機構，現階段我國任何企業介入森林旅游資源的經營還無法從根本上消除營利的目的。

： [1] 王小潤、黃秋雨.旅游景區出讓經營權是禍還是福[J].旅游管理，2003，(9). [2] 吳偉光. 制度創新和森林生態旅游價值的實現[J]. 浙江林學院學報，2001，(1). [3] 社會科學院環境與發展中心課題組．國家風景名勝資源上市公司的國家利益權衡［J」．數量經濟技術經濟研究，1999，（1）.