【摘要】草原生態旅游作為生態旅游的一種，在現代旅游業中有重要作用。然而，實踐過程中出現破壞環境，環境行政主體的不作為、濫作為，旅游環境容量等問題，本文在分析其原因的基礎上，從法律層面探尋草原生態旅游的保護路徑。

【英文摘要】As a eco-tourism，Grassland eco-tourism play an important role in the modern tourism industry. However， there exist a large number of problems in practice， such as environmental destruction， environmental administrative omission， tourism， environmental capacity and other issues. Based on the analysis of its causes， the author explores the ways of the protection of grassland eco-tourism in legal area.

【關鍵詞】草原生態旅游；旅游環境容量；環境保護；法律保障

【正文】

生態旅游這一概念最早可追溯到1965年，由美國學者賀茲特建議對文化、教育和旅游進行再反思，并提出包含生態旅游含義(ecological tourism)的倡議。即提倡對當地文化與環境最小沖擊下，追求最大經濟效益與游客最大滿足的旅游活動。自此，人類環境意識的覺醒開啟了生態旅游的新時代。草原作為自然環境的一個重要部分，具有多功能性。它在水土保持、涵養水源、凈化環境、營養循環、生物多樣性和游憩休閑方面對維護人類生存，保持生態平衡起了重大作用，因而草原生態旅游在生態旅游發展中也占據重要地位。因為隨著經濟的迅猛發展、個人財富的增長，人們的工作壓力也不斷增加。所以人們渴望在大自然的懷抱中釋放壓力，回歸精神的寧靜，這使得生態旅游在國內異常火爆。尤其是草原的夏秋，香花遍野，芳草依依，迷人的美景使人心曠神怡。因而草原生態旅游也成為現代人們追求健康生活的一種體現。當前對生態旅游的概念、內涵、原則等方面給予很大關注的同時，也為草原生態旅游提供了理論基礎。國內學術專家以、旅游業內人士及生態旅游愛好者們一直都在探討，希望中國能早日出臺生態旅游質量標準，促進中國生態旅游穩步、健康、科學發展。因此，從法律層面探討草原生態旅游的相關問題有重要意義。

一、草原生態旅游概況

草原是我國主要的自然生態系統類型之一。據《中國統計年鑒》(1988)提供資料，我國可利用的草原面積為3.365億公頃，占世界草原總面積的7.1％左右。而且幾乎涵蓋了世界上主要的草地類型。從熱帶亞熱帶草地、溫帶不同類型草原，泛濫草原（又稱河漫灘草地）到高寒草地等，有草甸，有草原，有荒漠。各種不同類型的草地，由不同的植物組成，表現出不同的結構，呈現不同的景觀。草原不同于森林、農田，它以其遼闊美麗、多彩而為人們所稱贊。正因為如此，草原對人們有巨大的吸引力。草原發展生態旅游的優勢十分突出。比如有水草豐茂，原始生態環境保護良好的若爾蓋大草原，有“手摸白云天，腳踏花草地”的空中草原，有保留著少數民族文化遺風和生活習俗的呼倫貝爾東部草原，有“最先見到太陽的地方”之稱的伊犁草原，有大面積的草原和沙漠，以及有上千大小湖泊的鄂爾多斯大草原，和群山爭雄、江河奔流的川西高寒草原等。這些各具特色的草原，以其特有的風景、地貌和民俗風景吸引著大批累于都市繁重生活壓力的人們參觀旅游。因此，國內草原生態旅游前景良好。然而，草原生態系統如其他特定生態系統一般，具有自身的群體、群落發展和結構。草原生態系統是草原地區生物〔植物、動物、微生物〕和草原地區非生物環境構成的，進行物質循環與能量交換的基本機能單位。其中，人類活動對這一動態系統產生了巨大影響。近年來，在全國絕大多數草原均程度不同地存在著一系列生態問題，如草原退化、堿化和沙化、氣候惡化以及嚴重的鼠害等等。這是由于人類生態觀念不強、盲目發展而對草原不合理利用所造成的違背于可持續發展道路而造成的生態惡果。我國是世界上沙漠化受害最重的國家之一。據統計，我國北方地區沙漠化面積已近18萬平方公里，從50年代末到70年代末的20年間，因沙漠化已喪失了3.9萬平方公里的土地資源。草原生態形勢嚴峻。傳統的草原旅游給當地經濟與前來參觀的游客帶來了物質與精神方面的利益，但同時，也對當地社會、環境、教育、民俗等方面帶來諸多負面影響。甚至旅游部分地加劇了景區草原生態環境的退化。草原生態旅游又處于初步探索階段，從數量與質量上均存在不盡人意之處。

二、在草原生態旅游實踐中主要存在的問題及原因

相對于其他類型的旅游資源來說，草原旅游資源，由于其所具有的特殊意義及獨有特色，在保護中存在的問題則更具有其自身的特點。第一，草原生態系統的環境承載力（Environmental bearing capacity）有限。作為對生態旅游生態化管理的有效手段之一的旅游環境容量（TECC），是衡量生態旅游可持續發展的重要參數。其內涵為：“某一生態旅游地環境（指生態旅游環境系統）的現存狀態和結構組合不發生對當代人（生態旅游相關者）及未來人有害變化（如生態系統的破壞、環境污染、 旅游消費舒適度減弱、旅游經濟受損等過程）的前提下，在一定時期內生態旅游地（或景點、景區）所能承受的生態旅游活動強度，一般量化為旅游地接待的旅游人數最大值”。[1]根據這一概念，不難看出，它是衡量生態旅游環境保育和生態旅游發展之間是否和諧的重要指標。這就要求，開展生態旅游時既要滿足人們的物質精神需求，又要強調生態旅游活動必須有一定的限度。據此也可得出：草原生態旅游出現諸多問題的根本原因就是旅游環境容量出現偏差。對這一地區的開放就必須謹慎，游客流量和相關活動的開展就必須考慮對當地社區的影響。[2]第二，草原生態旅游發展中存在的法律方面的問題。具體而言，包括五個方面的問題。1、草原生態法律體系不完善。一些從事旅游管理的部門人員和部分學者，往往熱衷于資源的開發、景區的規劃設計和生態旅游經濟效益的分析研究，而不太注重從事宏觀的諸如法律、法規和政策的分析研究，生態旅游法律、法規、政策滯后于生態旅游的實踐。[3]在旅游法方面，沒有全面規范旅游業的基本法，而且規范生態旅游的法律規定也存在虛置問題。并且法律運行保障不暢，具體如何落實和操作一直缺乏程序性的落實機制。環境保護方面也沒有針對旅游尤其是草原生態旅游這一特殊行業可能產生的環境保護問題進行必要的規范。這對草原生態旅游的持續健康開展是個巨大的隱患。2、草原生態旅游法律缺乏統一系統的管理體制。當前我國就草原生態旅游管理方面存在著多個相對獨立的管理機構，它們各自有著不同的管理權限和管理重點，缺乏統一的管理協調機構，這就使得草原生態旅游區管理出現不作為、濫作為或者各自為政，極大地影響草原生態旅游的進程。第三、缺乏科學的草原生態旅游法律保護意識。雖然追求健康、親近自然已經成為人們的共識。然而，對于草原旅游資源的開發卻存在著“掛生態旅游之名，行破壞生態環境之實”的現象。這也說明人們對草原環境保護認識不足、重視不夠。第四、草原生態旅游環境質量標準不健全。因為草原生物具有多樣性的特點，所以對其進行旅游開發必須有相應科學的質量標準。遺憾的是，目前我國尚未有一整套系統衡量草原生態旅游質量的標準。第五、法律監督不力。有關行業法規亟待出臺，監督稽查制度需要建立和完善。[4]

草原生態旅游作為生態旅游的一個重要部分，必然符合生態旅游的較高層次要求。基于這一認識，我們可以把生態旅游如下簡明公式表示：

生態旅游=感受與享受自然+認識與研究自然+保護與發展自然[5]

為了使草原生態旅游能達到這一理想化狀態，具有剛性特征的法律則責無旁貸的充當了“保護者”的角色，以期能更好的為草原生態旅游保駕護航。具體如下：

（一）發揮政府在草原生態旅游發展中的作用。

政府作為草原生態旅游法律關系中的行政主體，從行政法律，規章的制定，到具體辦理草原資源征、占、用的相關手續，并監督管理草原資源的使用方面都起著決定性作用。因而可以設立專門的組織機構，從草原生態旅游設計規劃、建設到管理均以法律手段進行規范和約束。同時，作為統一協調的國家旅游局在經濟建設和社會發展中的主要功能就明確于制定與旅游相關的政策、對旅游資源進行開發、管理和旅游消費引導方面。

（二）積極參與國際生態旅游標識的認證。

國際生態旅游正處于生態旅游穩定成熟階段（20世紀90年代中葉至今）。因而，可以從國外借鑒相關成熟理論與實踐經驗。尤其是在生態旅游地的規劃和開發的焦點集中在資源可持續利用、社區經濟發展和環境影響最小化方面，加拿大，新西蘭和英國等國均有成功范例。我國草原生態旅游應當積極地與國際接軌，將其成熟經驗結合我國具體實際國情，來進行科學的理論和實踐工作。

（三）加強對草原生態旅游從業人員的規范管理和對草原生態旅游者的監督引導。

在旅游過程中，導游人員扮演著重要角色，他們是旅游活動的組織者和責任者。因此，在現有的導游規范管理基礎上，對“玩忽職守，濫用職權，徇私舞弊的依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”[6]同時，由于草原生態旅游的技術性要求，也應在導游準入制度方面加入相應的專業知識和技能，以便能更好的為游客起引導作用。

（四）建立合理有效的草原生態旅游法律監督保障體系。

大量的法規出臺，需要有力的法律監督以保證法律、法規的有效實現。逐步建立草原生態資源開發的監督管理機制，明確界定資源管理，以旅游環境容量確定草原環境承載力，通過研究、管理和監測有效的公眾參與，提出合理的生態管理措施，尤其要確定合理的游人量以更好的緩減草原生態旅游的壓力。

（五）做好草原生態旅游的宣傳教育并依靠科技創新促進生態旅游法律的實施。環境保護意識的提高，有助于草原環境的更好利用與保護。通過多渠道，多方位的宣傳草原資源的基本知識，介紹草原生態系統的特性，從而為草原生態旅游做好教育工作，使前來觀光的游客有環境保護的觀念。同時，明確實行可持續發展，必須具備科技創新觀念，以科技作為旅游產業的支持力量，在國民收入的調配上適度加大生態旅游科技投入。比如，改良草種，改善草原生態旅游區的基礎設施，使之更易于生態建設，達到環境破壞最小化。

【注釋】

[1]嚴力蛟.生態旅游學[M].中國環境科學出版社.2007第313頁

[2]黃沙.民族地區旅游資源法律保障研究.法制與社會[J].2008.01（下）

[3]楊桂華、張志勇、徐永紅譯.生態旅游案例研究.南開大學出版社[M].2004第46-49頁

[4]西部開發旅游發展戰略課題組.西部開發旅游發展戰略.中國旅游出版社[M].2002第59頁

[5]陳佐忠.汪詩平等.中國典型草原生態系統[M].科學出版社.2000第380頁

[6]吳佩江.旅游法律教程[M].浙江大學出版社.2006第82頁