[摘要]在城鄉統籌發展背景下，如何科學發展鄉村旅游是旅游地政府面臨的一個難題。文章認為，發展鄉村旅游政府必須有所作為；政府應當在制度、組織、職務三大方面加強作為；在鄉村旅游發展的初始階段、成長階段、成熟階段，政府應依次按照開拓者、規范者、協調者的角色作為；評估政府發展鄉村旅游的作為績效應以鄉村旅游發展戰略為中心，綜合考慮政策保障、旅游宣傳促銷、經濟業績、學習與成長、游客評價五個評估因子。 [關鍵詞]鄉村旅游；城鄉統籌；科學發展；政府作為；績效評估

一、城鄉統籌背景下發展鄉村旅游政府必須有所作為 城鄉統籌關鍵是要發展經濟，經濟發展則需要進行產業結構和產品結構的調整，形成高附加值的經濟產業，旅游業正好是當代經濟中附加值很高的產業。鄉村旅游是指以鄉村空間環境為依托，以鄉村獨有的風光和活動為吸引物，利用城鄉差異來規劃設計和組合產品，以滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等方面需求為目的的一種旅游方式。在有條件的地方發展鄉村旅游能改變中國的“三農”現狀，加快新農村建設，提高農民的生活質量，促進農業穩定發展，為農村剩余勞動力提供廣泛的就業機會，故發展鄉村旅游是城鄉統籌的重要方式(李堅，2007)。越來越多的政府工作者認識到發展鄉村旅游的重大意義，如國家旅游局將2007年的旅游主題確定為“中國和諧城鄉游”，提出“魅力鄉村、活力城市、和諧中國”的口號。 鄉村旅游的科學發展，不僅依靠豐富的鄉村旅游資源，而且還需要旅游行業管理能力的不斷提升。行業管理的主體主要有兩類：一是政府部門，二是行業協會。之所以政府必須有所作為，一是因為中國鄉村旅游發展中存在著許多“瓶頸性”矛盾和問題，如經營需要規范，規則需要建立，行業標準需要確立；二是中國的鄉村旅游還擔負了城鄉統籌、解決“三農”問題的任務(王鑠，2007)；三是因為中國的絕大多數鄉村旅游協會還比較弱小。若是離開了政府的支持、推動，離開了政府的主導，鄉村旅游發展必然矛盾重重、步履維艱。可以說，政府作為水平的高低在很大程度上決定著一個地方鄉村旅游業的興衰成敗。重視政府作為的研究，既是行業管理之需，更是鄉村旅游提質換檔、實現城鄉統籌科學發展之必需。在鄉村旅游的科學發展上，要求政府部門既不能事必躬親，也不能放任自流，而是要遵循客觀規律，正確定位政府角色，把政府該管的事情管起來，實現政府與市場的合理分工，充分發揮政府的主導作用，推動城鄉統籌工作的開展。 二、政府作為體系的構建 (一)政府的制度作為 政府的制度作為是指政府在鄉村旅游資源保護及鄉村旅游發展方面通過制定相關制度(包括經濟的、行政的、法律的制度等)體現出的作為。政府的制度作為是實現鄉村資源保護與旅游發展的基礎，它為政府的組織和職務作為提供了制度保障和依據，是最重要的作為。 鄉村空間與城市空間、景區空間并列為世界的三大旅游空間，世界各地都非常重視在現代社會經濟發展中對鄉村空間的管理，以實現鄉村空間附加值的提升和鄉村美麗的持續。中國的鄉村空間是多元化主體共同開發的公共性空間，鄉村空間的脆弱性非常明顯，需要政府的干預以實現鄉村旅游的科學發展。政府對鄉村旅游干預應注重制度管理，因為在有限的信息和有限的預測能力下，政府對資源配置的能力是有限的，而依據鄉村未來發展遠景對開發者的行為選擇、導向與控制則更現實有效。政府可通過鄉村道路建設制度、鄉村建筑管理制度和鄉村土地利用制度等的構建以保障鄉村空間景觀與城市景觀的差異化。同時，在土地使用、稅征、衛生、工商、安全監管等方面，政府應遵循鄉村旅游的內部發展規律，使其享有“三農”的優惠政策待遇。 (二)政府的組織作為 政府的組織作為是指政府通過建立、健全相關組織及實施組織行為等體現在鄉村資源保護及旅游發展方面的作為。政府的組織作為是實現鄉村旅游資源保護與旅游發展的保障，它為政府的制度作為和公務員的職務作為提供了組織保證。它通過其組織體系和組織職能，保證鄉村資源得以有效保護及旅游發展有序、按目標進行。 就中國的現狀而言，市縣旅游行政管理部門作為鄉村旅游的組織機構，普遍權力小、地位低，在鄉村旅游中難以成為管理核心，缺乏應有的權威。造成旅游行政管理部門權威性小，一是國家旅游法律法規不健全，管理缺乏有力的法律法規支持；二是鄉村旅游中有關資質認定、項目審批、頒發營業執照等關鍵環節，旅游行政管理部門無權過問，經營中出了問題往往拍不了板(白四座，2008)。同時，鄉村旅游行業管理涉及多個部門，只有各個部門相互配合、統一行動，才能有效管理好旅游市場。但由于受本位主義的影響，各個部門之間相互協調、配合不夠默契，難以實行統一管理，致使旅游市場出現問題后，相互推諉、扯皮的現象比較嚴重。 政府組織作為的目標是要建立機構設置合理、職責明確、運轉高效、保障充分的鄉村資源保護與旅游發展的組織體系，包括組織機構健全，以各盡其責，各司其職；組織結構合理，以盡可能減少和避免組織內耗；組織職責明確，包括各組織的責任、權利、利益等明確，以盡可能減少和避免各組織之間的扯皮；組織配備適度，包括人、財、物的配備適度，以確保各機構的正常運轉，有效地行使其職能。旅游行政管理部門，作為主管旅游的政府機構，除現有的職權外，根據旅游行業管理及鄉村旅游市場監管的需要，應適當擴大一些行業管理的職權。 (三)政府公務員的職務作為 政府公務員的職務作為是指政府通過其相關公務員個人的具體工作體現在鄉村資源保護及旅游發展方面的作為。政府公務員作為政府的工作人員，代表政府行使國家管理職能，他們的作為就是政府作為的具體體現。政府公務員的職務作為是實現鄉村資源保護與旅游發展的關鍵，它是政府制度作為和組織作為的最終體現。只有每一個相關公務員都認真履行個人職責，履行制度和組織賦予的責任與義務，鄉村資源保護和鄉村旅游的具體工作才能落到實處。 職務作為的依據是有關制度(法律法規)和崗位職責。因此，健全相關制度(法律法規)和科學界定各職務的崗位責任是十分重要的。由于目前有關的制度不完善和崗位職責不明確，鄉村資源保護及旅游發展中相關公務員的職務作為還較弱。各種不作為甚至亂作為的情況時有發生，在某些地方、某些時候還很嚴重。這一狀況亟待改善。在這里，應特別強調職務的責任性、權力的約束性，注重責、權、利的對等。這一方面韓國的經驗可以借鑒。韓國政府要求，面、邑(相當于鄉鎮)和市郡(相當于縣、市)兩級公務員每人都要聯系 4個村進行幫扶；道(相當于省)一級課長和局長要負責一個郡；中央內務部(主管部門)的課長和局長要負責一個道。對縣鄉兩級公務員實行獎罰分明的建設考核制度，幫扶工作做得好的提拔，做得差的調往山區和島嶼工作。 三、鄉村旅游科學推進模式中的政府作為 如何在發展鄉村旅游的過程中體現城鄉統籌發展的思想，如何促鄉村旅游的科學發展，屬于是長遠大計，應該分階段、有重點、按步驟地完成。

(一)鄉村旅游發展初始階段的政府作為 初始階段的鄉村旅游開發表現為少量獨特的自然和文化資源無意識開發。這一階段，政府應扮演好開拓者的角色，充分利用行政體制動員所掌握的經濟資源，在尊重市場的基礎上，履行好相關職責。 首先，要強化政府對鄉村旅游的管理和引導。要科學發展鄉村旅游，一定要有城鄉一體的鄉村旅游的總體規劃和布局。推出重點旅游的點、片和線路，重點保護。深入挖掘鄉村的歷史和人文背景，按照發展旅游的策略來實施整體改造，包括高水平開發若干旅游小鎮，使每個鄉村旅游區都具有自己的特色風格，形成真正的美麗鄉村。如2000年成都市在規劃“五朵金花”建設時，政府提出了“農房改造景觀化、基礎設施城市化、配套設施現代化、景觀打造生態化、土地開發集約化”的規劃思路。該規劃思路一是推進城鄉一體化協調發展，能夠給城鄉居民提供市外休閑娛樂場所，有利于當地農民就地轉市民；二是有利于保護城市環境，建設成都市郊區靚麗風景線；三是有利于形成“一村一品一業”產業特色，為失地農民就地安置提供就業支持(郭劍英、王瑛，2009)。對確定的規劃方案，政府、企業和農戶一張藍圖堅持到底，從而打造了“五朵金花”的知名品牌。而對于那些并不作為旅游區的鄉村地區則按照一般小城鎮的模式實施整體改造和發展。在具體的建設過程中，對那些介入鄉村地區參與鄉村旅游發展的投資商，要求他們一定按照政府的規劃和政策開展工作，不能隨意進行改變鄉村風貌的所謂旅游項目。 其次，政府應設法多渠道籌措資金，幫助鄉村旅游提高質量，政府要對重點的點、片區進行適度投資改造，加大導向性資金投入力度。同時，政府要營造輿論氛圍，吸引人們走進鄉村。因為政府宣傳是唯一能從宏觀上有效整合各感知要素的主體，能夠提高游客對鄉村目的地的權威、可信度與公信力等方面的評價與感知。 (二)鄉村旅游發展成長階段的政府作為 成長階段的鄉村旅游已經形成了一定的市場規模，旅游相關服務設施得到完善，鄉村旅游收入開始增加，這一階段政府應扮演好規范者的角色。 首先，政府要加強鄉村旅游法律法規制度建設，使鄉村旅游經營運作有法可依，有章可循，營造鄉村旅游市場的法制環境。規章制度的制定是幫扶農民必不可少的一項措施。《北京市郊區民俗旅游戶服務質量劃分與評定標準》、《上海市鄉村旅游促進和管理辦法》、《江蘇鄉村旅游點質量等級劃分規范標準》的制定，均促進了當地鄉村旅游的規范化管理。要對鄉村旅游的合格產品進行構建，使整個產品制造流程嚴格按照國家相關程序和要求，進行合理、合法的投資開發和經營管理。 其次，借鑒一些地方鄉村旅游發展的成功經驗，通過政策性引導、信息引導、布局或規劃項目引導等促進鄉村旅游健康成長。農民自己發展鄉村旅游，出于經濟利益的考慮，可能出現一些低水平、破壞性的開發，所以這時候的引導，還應當包括對發展鄉村旅游的監管和約束。政府還應推動建立鄉村旅游信息系統。一是對鄉村旅游供應商提供業務資格證明的行為進行規范；二是加強對旅游企業銷售宣傳活動中的信息監管，保證企業的各種銷售、宣傳材料等內容的準確性、真實性；三是規范旅游企業在格式合同中提供的信息；四是規范廣告及推銷商提供信息的行為(葛麗芳，2003)。如立足北京鄉村旅游，北京市農村工作委員會主辦了北京市鄉村旅游網，為各民俗村提供宣傳，這些信息為旅游者的出行提供了值得信任的參考。 (三)鄉村旅游發展成熟階段的政府作為 鄉村旅游發展成熟階段，各級旅游行業管理部門應當好協調者，從管理旅游經濟微觀環節中抽身出來，把行政管理的職能集中指向宏觀調控、社會服務和公共管理，協調社會各方面力量，用各種方法鼓勵企業發展，改善鄉村旅游大環境，保護旅游者合法權益。 一是要建立高效的行政服務系統。在鄉村旅游發展中，應設立一個專門的鄉村旅游管理委員會，如成都的“三圣花鄉”。管理委員會由政府主要領導牽頭，旅游、計劃、財政、建設、交通、文物、林業等相關部門主要領導參加，協調各相關部門通力合作，理順鄉村旅游管理體制，提高行政效率。對于資金問題，政府要積極協調金融部門尤其是農行、農村信用社對農戶優先安排貸款。另外，政府應協調當地農民、外來投資者和當地政府的利益，達到多方共贏。 二是要培育行業協會。行業協會是基于共同利益的需要實行聯合的組織，它對外溝通政府與具體行業從業者的聯系，向政府提出具體建議，以更加有效地保護本行業的共同利益，并在政府制定政策時及時地向政府反饋本行業的信息(王世金、白永平，2006)。在國外發達國家，鄉村旅游的市場推廣工作主要也是依靠鄉村進行宣傳、促銷，如西班牙坎塔布利亞鄉村旅游協會(Rural Tourism Assoeiationin Cantabria)。行業協會對內則溝通信息，規范本行業從業者的行為，使其嚴格地遵守政府的法規政策。政府這時一方面要賦予鄉村旅游行業協會一定的權力，讓行業協會參與政府的一些行業管理職能，讓其代替政府部門組織開展各種群眾性精神文明創建設活動和行業檢查評比活動等，以增強行業協會的權威；另一方面，加強對鄉村旅游行業協會負責人的培訓，增強其法律意識和民主觀念，提高其組織領導水平和協調能力，讓協會真正起到政府、經營者、市場之間聯系的紐帶和橋梁作用。 三是發揮社會監督作用。一方面，建立舉報制度。旅游行政部門開設鄉村旅游舉報、投訴熱線電話，隨時受理有關鄉村旅游開發、經營及服務等方面的舉報和投訴。在鄉村旅游村落設立舉報箱，實行舉報獎勵制度，使監督公開化、透明化。另一方面，強化新聞監督，對鄉村旅游經營中的違規行為進行曝光，借助新聞的力量實行行業管理的目標。 四、政府發展鄉村旅游的作為績效評估 政府發展鄉村旅游是否科學，必須進行作為績效評估，必須發揮政府內部評估與外部評估的雙重作用，把鄉村旅游科學發展的目標和任務分解到相關部門、鄉鎮，進行專項考核。具體的考評方法，筆者認為應當以鄉村旅游發展戰略為中心，這樣才能保證鄉村旅游的發展朝既定方向前進；綜合考慮政策保障、旅游宣傳促銷、經濟業績、學習與 成長、游客評價五個評估因子。

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