【內容提要】國民政府初期是國民政府邊疆民族事務管理機制與政策的形成期，期間基本形成一套事權分散的邊疆民族事務管理體系，實施了一些內容龐雜、缺少系統性的政策，受到政府執政能力、行政效率和政權性質等多方面因素的影響，這些政策的實際執行都還相當有限。但是，這些管理機制的運行與政策的實施在國家實現政治整合和維護領土完整方面仍然有著相當重要的歷史意義。

【摘 要 題】民國史研究

【關 鍵 詞】國民政府/邊疆民族事務/管理機制/政策

【正 文】 南京國民政府建立之初，面臨著繁重的國家整合、維護國家領土完整的任務，在邊疆民族地區外有帝國主義國家插手的分裂活動，內有基于軍閥混戰和各種社會矛盾激化而出現的社會動蕩。如何選擇多民族國家治理之路，有效管理邊疆民族事務，對國家整合有著重要的影響。當時，南京國民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務，因而以矛盾最突出的邊疆民族事務即蒙藏事務為重點，在政府中設置專門機構統籌處理蒙藏事務，其他少數民族事務并未作為邊疆民族事務納入到專門的管理系統，更多的邊疆民族事務是與地方事務合二為一，邊疆民族事務管理呈現一種被動、逐步擴展關注范圍的狀態。

一、一套事權分散的管理機制

初期十年間，南京國民政府在邊疆民族事務管理方面基本形成了一套事權分散的邊疆民族事務管理機制。從行政管理機構而言，蒙藏委員會是南京國民政府管理蒙藏邊疆民族事務的最高機構，但并不統籌管理全國各邊疆民族事務。1927年9月，國民黨中央特別委員會第一次會議通過的《國民政府組織決議案》中尚未有邊疆民族事務管理機構設置的內容。1928年2月4日，國民黨第二屆中央執行委員會第四次會議通過的《中華民國國民政府組織法》中第七條有蒙藏委員會為國民政府所設職能部門之一的規定。3月3日，國民黨中央執行委員會第120次常務會議通過《中華民國政府蒙藏委員會組織大綱》，21日國民黨中央政治會議第133次會議修正通過《國民政府蒙藏委員會組織法》，明確規定了蒙藏委員會的行政地位和相關職能：直隸于國民政府，掌理審議關于蒙藏行政事項；規劃關于蒙藏之各種興革事項。蒙藏委員會組織結構簡單：委員會由5至7名委員組成，并指定1人為主席；下設秘書、蒙事、藏事三處，各得酌量分科辦事，其科長、科員員額由蒙藏委員會呈請國民政府核定。該組織法還規定了蒙藏委員會行政活動的主要內容：每兩星期至少開常會一次。需要注意的是，該組織法專門提出“本法稱蒙藏者，指未曾改設行省及特別區之蒙古、西藏地方”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，江蘇古籍出版社1994年版，第1頁。）顯然，此處西藏是指西藏地方，不包括散居于其他省區的藏族；蒙古應指外蒙古，而非已分散于各省或特別區的內蒙古各盟部旗。可是，在實際管理過程中，蒙事則主要以內蒙古各盟旗為對象，西藏地方事務未真正納入直接管理范圍，而其他藏區事務也并未真正排除于蒙藏委員會的關注范圍。由此而知，當時國民政府對邊疆民族事務管理的基本狀態并未統籌考慮，除蒙藏地方以外的其他邊疆少數民族事務尚未以邊疆民族事務的形式納入政府管理視線，蒙藏委員會相關職能設計也未覆蓋蒙藏以外各邊疆民族事務。比如，1928年底，在熱河口北、直隸永平的旗民認為旗產久為莊頭把持，軍閥貪官中飽，請求派員清理時，政府只是令內政部、財政部辦理，與蒙藏委員會無涉。（注：參見《行政院公報》，第四號，訓令。） 從蒙藏委員會委員的構成看，委員們不是地方軍閥，就是蒙藏上層。1928年6月，國民黨中政會第144次會議通過決議，任命張繼、白云梯、劉樸忱、羅桑囊嘉、格桑澤仁、劉繼淹等七人為蒙藏委員會委員，同時派員前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就職，委員會直隸于國民政府。（注：參見戴逸主編：《中國近代史通鑒》，第八卷，紅旗出版社1997年版，第256頁。）12月27日，閻錫山、恩克巴圖、班禪額爾德尼、李培天、諾那呼圖克圖等被任命為蒙藏委員會委員，特任閻錫山為第一任委員長。（注：參見《行政院公報》第十號，府令。）12月31日增設趙戴文為蒙藏委員會委員，指定為副委員會長。該委員會于1929年2月1日正式成立，馬福祥、石青陽、黃慕松、吳忠信、羅良監、許世英等先后任該委員會委員長。 蒙藏委員會的職能在十年間也有過一些細微的變化。1932年7月25日，國民政府公布了修正的《蒙藏委員會組織法》，最重要的特點在于擴大并細化了蒙藏委員會管理蒙藏事務的權限，變更了蒙藏委員會的隸屬關系，此后蒙藏委員會歸屬行政院領導。另外，在職能方面，此前的蒙藏委員會組織法只賦予蒙藏委員會“掌理和審議”有關蒙藏行政事項的職能，而對于蒙藏各項興革事項只是“計劃”，修正的組織法則直接使用了“掌理”一詞，從文意上理解，蒙藏委員會直接掌理相關事項，而不僅僅限于“審議”和“計劃”；修正的組織法擴大了委員會名額，設委員長、副委員長各1人，委員15至21人。這一組織法還細化了蒙藏委員會行政活動時間，并規定了與其他各院、部、會間業務上的聯系，以及內部組織結構。更為重要的是規定了蒙藏委員會委員應每年輪流分往蒙藏各地視察。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，第2—4頁。）同年12月，國民黨四屆三中全會議決蒙藏委員會委員長制改為常務委員制，并將該委員會的職能定為參與制定蒙藏地區施政綱領并協助其施行；調查蒙藏地區情況，革新行政制度；興辦教育，幫助蒙藏地區實現自治等。在設立蒙藏事務最高管理機構的同時，從1932年始，國民政府將蒙藏事務行政經費也列入專門的經費預算，此后至抗戰前，每年經費預算額在130萬元至180萬元之間。（注：參見《國民政府財政金融稅收檔案史料(1927—1937年)》，中國財政經濟出版社1996年版，第260頁。） 國民政府建立初期十年間，蒙藏委員會共設置了九個直屬機構，（注：即1929年設置的駐北平辦事處、蒙藏招待所、北平蒙藏學校(將原北平蒙藏學校更名后繼續開辦)，1932年設置的北平喇嘛寺廟整理委員會，1933年設置的蒙藏政治訓練班，1935年設置的蒙藏月刊社、派駐邊地各調查組，1936年設置的張家口牧場、殺虎口牧場。）指導著十幾個與蒙藏事務相關的機構。（注：1929年設置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處，1932年設置的蒙古各盟旗聯合駐南京辦事處、西藏班禪駐南京辦事處，1933年設置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年設置的蒙古地方自治政務委員會，1935年設置的西藏班禪駐北平辦事處、西藏駐南京辦事處、西藏駐康辦事處、西藏駐北平辦事處，1936年設置的綏境蒙政會、綏境蒙政會駐南京辦事處、綏蒙指導長官公署等。）1935年，蒙藏委員會內設置調查室，并在盟旗各地派駐了調查組，負責收集、調查蒙藏各地的內部情況，按月擬制邊情報告，或隨時將各旗動態報告蒙藏委員會。1934年，蒙藏委員會派員分期前往青海等地進行調查，第一期派蒙藏委員會委員格桑澤仁為調查專員，率同調查員朱瓊等至青海調查。同時還委任諳習漢語文的曲木藏堯，以“西南夷族考察專員”名義回故里，深入民間進行考察，并復制西南苗夷民族調查表，分別咨送川、滇、黔、桂各省政府轉行抄發住有苗夷民族之各縣政府，認真調查，確實填載。（注：參見(南京)第二歷史檔案館藏檔案，代號：一四一，檔案號：97。）1935年蒙藏委員會增設歸綏、寧夏、酒泉、西寧、西康五調查組，繼續進行其對邊疆民族地區的調查工作。1936年添設新疆、西藏兩調查組。1939年后增設滇西調查組于云南麗江。（注：此后，這些調查組的名稱或調查區域也有所變化。） 在國民政府的行政系統中，一些專業部、會在日常行政中也常涉及邊疆民族地區事務，各部、會遇有與蒙藏相關問題一般會咨詢蒙藏委員會，或將有關情報及承辦事項送交蒙藏委員會參考，或由蒙藏委員會協助辦理，有的則設立了專門處理蒙藏事務的機構。專業部、會遇有蒙藏重大事項的決策時，常常是蒙藏委員會與相關部、會會商決策，由行政院或國民黨中央批準。如內政部在蒙藏地區的行政規劃或有其他行政行為時需要與蒙藏委員會會商決策，呈行政院批準施行。 1929年8月，行政院通過教育部提請設立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知，此司設二科，第一科掌理關于蒙古地方教育調查、地方各種教育之興辦、蒙古教育經費之計劃、蒙古教育師資之培養、蒙古子弟入學升學之獎勵、編譯蒙文教育圖書及法令、蒙古地方學術考查及其發明之獎勵等事項，第二科專門掌理關于藏族教育的相關事項。在國民政府初期十年中，教育部蒙藏司為推動蒙古教育發展開展了一些基礎性的工作，先后制定頒布了《待遇蒙藏學生章程》、《教育部實施蒙藏教育計劃》、《訂定邊疆教育實施原則等法規和計劃》等，并為實施這些法規和計劃投入了一定的人力、物力和財力，取得了一定的效果。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第二編教育(二)，江蘇古籍出版社1994年版。） 國民黨在民族地區建立的黨務組織機構對邊疆民族地區社會政治生活的影響也逐步增強。國民黨中央組織部是掌理各級黨部組織與黨員訓練、指導黨員參加社會團體和社會活動的中央機構，設有邊疆黨務處負責處理在邊疆民族地區建立黨務的專門機構。在國民政府初期十年中，國民黨由于本身黨員數量有限，大多數民族地區掌握在地方軍閥手中，其在民族地區的活動受到了極大的限制，比如在新疆、西藏和西南一些偏遠少數民族地區，國民黨組織幾乎不能涉足。在內蒙古、東北等地國民黨組織有所發展，早在1927年國民黨中央就決議派員指導內蒙古地區的黨務工作，并予以一定的經濟支持。邊疆黨務處負責向各蒙旗派遣黨務特派員，蒙籍國民黨黨員也由此處管理。 邊防體系是國家安全體系的主要支撐。國民黨執政后強化了軍隊建設，不僅建立了一支龐大的中央軍，還不斷采取措施強化對地方武裝力量的控制，建立了由國民黨軍事委員會直接指揮的中央軍與地方武裝結合的國防體系。為了鞏固和加強對邊疆民族地區的統治，國民政府在軍事管理部門中設置相關機構，國防部、軍令部(二廳五處)和參謀本部均設有專管邊疆事務的機構或特別派駐蒙旗的軍事專員。其中參謀本部（注：1938年，參謀本部合并于軍令部。）的邊務組是蔣介石擔任參謀本部總長時設置的，先后由次長賀耀祖、黃慕松負責，邊務組專門搜集蒙藏情報動態，調查蒙藏情況，研究邊疆問題，有時還執行一些具體任務，如1933年百靈廟運動發生后，國民政府內政部長黃紹竑前往巡視，邊務組成員為其隨員；黃慕松則多次奉蔣介石之命到邊疆地區巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭達賴喇嘛。軍事委員會的銓敘廳主管邊疆武職人員的審核、轉呈、授銜等事宜。 邊疆民族地區開發建設事項則主要由專業部、會負責，或各部、會聯合會商。如海南島開發問題的決策過程就是由商會組織以條陳或提案的形式提出，相關條陳由廣東省財政廳或徑自函送全國經濟委員會，行政院組織軍事委員會、全國經濟委員會、財政部、內政部、軍政部致函行政院提出會擬此問題。全國經濟委員會指出：“以據軍政部次長陳誠電陳，瓊崖關系兩廣及國防甚巨，有設特區必要。”從議事過程來看，在會上，軍事委員會參謀本部報告了召集內政、外交、實業、交通、軍政五部開會的情況，財政部報告了瓊崖財政情形，內政部報告了民國二十一年海南島設特區之經過。隨著問題討論的深入，實業部、交通部和鐵道部都提出了相關計劃。（注：參見夏軍編選：《民國時期計劃開發海南島的一組史料》，《民國檔案》1992年第29期。） 一些地方政府則設置了地方性的邊疆民族事務機構，并對區域性邊疆民族事務管理起到了實際作用。比如，1927年，劉文輝接管西康后，在成都二十四軍軍部設置了邊務處，任命胡子昂為處長，并任用一些熟悉邊情的學者和政治家在處內供職，邊務處遂成為二十四軍轄區內各邊遠縣區施政規劃和領導機構。（注：參見甘孜州政協文史資料委員會編：《西康史拾遺》，甘孜州文史資料委員會1993年印刷，第90頁。）1929年11月，云南省政府報請南京國民政府批準，在邊疆地區成立了兩個殖邊督辦公署，職責為防守、界務、實邊、交通、實業、文教、治安、慈善、衛生及省政府委辦諸事務。“九一八”事變前，東北政務委員會設有蒙旗處，負責處理內蒙古東部的盟旗事務；綏遠省則在政府秘書處內設一蒙務組，處理烏、伊兩盟的蒙旗事務。1936年為了控制、監督蒙政會而設立的蒙古各盟旗地方自治指導長官公署亦是一個重要的邊政機構。 總之，南京國民政府初期十年，在邊疆民族事務管理方面初步形成的是一套事權分散的管理機制，管理活動缺少統籌性和系統性，作為專門管理蒙藏事務的蒙藏委員會管理能力極為有限，而其他專業部、會對邊疆民族地區實行的是分業管理，各部門之間的會商常常成為文贖旅行，會商之事常常會而不決，當時很多計劃都成為紙上談兵。這一事權分散的邊疆民族管理機制根本無法保障國民黨在其黨義中宣揚的“扶持弱小民族”的政治承諾。

二、以部門化為特點，內容龐雜、缺少系統化的邊疆民族政策

南京國民政府在初期十年對邊疆民族事務的管理政策是圍繞政治、經濟、文化等不同方面逐步展開的，內容十分龐雜，政策的制定和執行以部門化為核心特點，很多政策的制定并非源于對邊疆民族地區發展的統籌考慮，在很大程度是一種應急措施。 (一)劃一邊疆民族地方行政建置政策的形成和實施 劃一邊疆民族地區地方行政是國民政府強化其統治，推進政治整合的重要步驟，涉及省、縣、鄉等多個層級，熱、察、綏、寧夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地區的土司制度進一步廢除都在此時期實施。 1928年7月，國民黨戰地政務委員會主席蔣作賓提議把熱河、察哈爾、綏遠三特別區改為行省。后經內政部正式提出改省建議。8月底，國民黨中央政治會議決定在熱河、察哈爾、綏遠、青海、西康設立省治。依據內政部最后擬訂改省方案，1928年9月5日國民政府第153次會議議決：熱、察、綏、青海、西康改省治；舊直隸省口北道各縣劃歸察哈爾，察哈爾原劃綏遠之豐鎮、涼城、興和、陶林四縣仍歸綏遠；五省府組織，委員暫定五名，設民政、財政二廳，并酌設教育、建設廳，余照省府組織法辦理。同年10月，國民黨中央政治會議又決定甘肅分治，設立寧夏、青海二省。 熱、察、綏的改省和甘肅分治設立寧夏、青海省均得以順利推行，西康建省之路則最為曲折。國民政府宣布西康建省時，該地由川康邊防總指揮兼二十四軍軍長劉文輝接管。民國十七年(1928)春，劉文輝見各邊區的軍事、財務機構已設置齊全，遂根據邊務處的建議和推薦，在康定設置了一個西康特區政務委員會作為西康最高行政機關，任命龍守賢、吳三澤、程仲梁、陳啟圖等五人為委員，并指定龍守賢為主席委員。5月西康特區政務委員會正式成立，（注：參見甘孜州政協文史資料委員會編：《西康史拾遺》，第66頁。）建省委員會由此而未能成立。直到1934年12月29日，國民政府簡派劉文輝等為建省委員會委員，1935年7月21日建省委員會才在雅安正式成立，負責籌備建省事宜，執行公務。但是，直到1939年迫于國內外形勢西康才正式成立省府。 為了進一步向邊疆民族地區基層延伸其統治，國民政府加強了對邊疆民族地區地方行政變革，推行縣制與一些地區廢除土司制度相伴隨。云南在1929年至1936年期間頻繁規范地方設置，據不完全統計，設置縣或設治局等就有30余處。廣西、四川等地也經歷了這一過程。1929年四川省政府呈請將穆坪土司改設為寶興縣治，得到行政院批準備案。廣西都安縣是一個民初才廢除土司建立的縣，為了強化管理，此時改開縣政，1931年建立區、鄉、村政權，推行保甲制度，全縣劃分安定、高陽、都興、夷江4個區和32個鄉(鎮)。（注：參見《都安瑤族自治縣概況》，民族出版社1983年版，第5頁。） 1931年8月，南京國民政府通過“明令撤消土司一案”，決定“嗣后土司不予補官襲職，以便逐漸改流”。但是，國民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其統治能力所限，一些土司、千戶隸屬體制實際并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧區，實行以縣制代替王公盟旗制度和千戶制度，蒙古各旗分歸都蘭、興海、海晏等縣管轄，藏族地區由玉樹、囊謙、稱多等縣統理，可是到1949年，這里仍有千戶1員，直屬百戶部落7個，領屬百戶部落36個，該地區的寺院還分別屬千戶、百戶、百長所有。（注：參見黎宗華、李延愷：《安多藏族史略》，青海人民出版社1992年版，第189頁。）青海蒙藏地區實行縣和保甲制度后，這些千戶、百戶、百長們又成為副縣長、區長和保長、甲長。（注：參見陳新海：《民國時期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）可見，國民政府在其政治勢力還不能達到邊疆地區時，采取的措施是將各邊疆民族地區統治集團全體留用，改名換姓，服務于其統治。 (二)移民實邊，鞏固邊防政策的形成和實施 移民實邊以固國防是中國歷史上中央政府的傳統之策，國民政府初期實施該政策不過是對歷史傳統的一種繼承。時人認為“東北與西北及西南之開發，關系中國全民族之生存，他國侵略之野心與事實尤令人驚心怵目，設不急起直追，勢必任人宰割。年來，東北發展卓著成績，然未辟之土地、未開之礦業與天然富源正無限量；西北開發，以交通為先務之急，自蘇俄環繞新疆境外鐵路完成及其與西伯利亞鐵路接軌以后，對華侵略勢成常山之蛇，西北形勢更屬危急，屯墾事業應即舉辦；西南亦有外人窺伺，而且天然富源久付曠廢，亦應積極開發”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編政治(一)，第179頁。） 1931年，國民黨第四次全國代表大會上通過《依據訓政時期約法關于國民生計之規定確定其實施方針案》，提出邊地開發屯墾與移民實邊及發展國民經濟的重要方針，要求“必須訂立之案，積極進行；并予以財政及其他必要之援助。而對邊地土著人民生計之籌劃，尤為緊要。故開發邊地，必須特別注重邊地土著人民之生計”。（注：榮孟源等：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(下)，光明日報出版社1985年版，第48頁。）并將此點定為國民生計建設五方針之一。此次大會還通過了《確定邊區建設方針并切實進行案》。同年全國內政會議通過《移民實邊案》，提出向人口稀少的吉、黑、遼及新疆、蒙古、青海等地區移民。這些決議對邊疆民族地區地方政府產生了重要影響，1935年內政部召開全國第一次地政會議，青海、寧夏、云南等邊疆省區均提出了移民墾殖案。1936年3月，內政部等部、會聯合向行政院呈交《邊疆移墾辦法大綱草案》。一時間，墾務成為邊疆民族地區統治者獲利的重要手段，并對邊疆民族地區的農業開發產生了重要影響。

三、結論

國民政府初期十年奠定了對邊疆民族地區治理的基本制度框架和政策系統，蒙藏委員會是中央政府專門管理蒙藏問題的機構，而軍務、黨務機關是強化軍事力量和國民黨對邊疆民族地區影響的機構，涉及到邊疆民族地區的教育、經濟建設內容則分別由各專業部、會來管理，至于地方政府則是管理區域性邊疆民族的重要依托。在一個地域廣大的多民族國家，一個事權分散、缺少統籌管理邊疆民族事務機制的政府，很難滿足國家整合、民族團結的管理需求。事權分散和缺少統籌，使得管理本身“事權分屬，政令分歧，使邊民無所適從，浸假失其敬信”，加之“人才不足，各有其計劃，各種施政不能配合，步調不能一致，此出彼入”，（注：黃奮生：《邊疆政教之研究》，商務印書館1947年版，第32—33頁。）加深了機制缺失的負面影響。從國民政府初期十年的政策內容和目標來看，為推進社會政治整合而施行的政策占有相當高的比例，實施力度也相對較大，但是缺少持續性和統籌性，其以推進民族同化為旨歸的教育政策相對來說更為規范，顯示出逐年推進的特點，至于經濟開發建設政策不僅政策投入量小，執行力度也十分有限，特別是一些開發項目常常成為官僚機構掠奪各民族群眾財富的合法性來源，對政治整合不僅未產生應有的正面影響，反而引發了人民群眾的抗爭。總體來說，南京國民政府初期十年邊疆民族事務管理機制仍然處在初步形成階段，受到軍閥爭斗、行政經費、行政經驗以及行政效能甚至國際關系等多方面條件的限制，政府統籌不力，難以滿足中央政府建立黨治的需要，更不可能滿足社會發展的需要，但是從一個較長的歷史時段來看，這些機構功能的發揮對統一多民族國家整合仍然起到了一定歷史作用。