[內容提要]本文從一般背景和特定背景闡述政府經濟管理與經濟法的內在關系，分析政府對國民經濟實施規范化管理的法律前提，提出政府在國民經濟管理領域中的作為與不作為，最后論述政府違法或者不當的經濟管理行為的法律責任及補救措施。文章力圖說明，在發展市場經濟和參與經濟全球化的新形勢下，政府管理經濟的觀念、體制和方法都要與時俱進，這也就是經濟法制度創新所諜求的目標。

[關 鍵 詞]政府經濟管理；經濟法；規范化；政府經濟管理規范化

一、政府經濟管理與經濟法的關系

(一)經濟法已成為規范政府經濟管理之法和政府實施經濟管理之法

1．改革開放與法律形態的創新

經濟法是20世紀世界法制史上最突出的成就之一。

在中國，經濟法作為法律部門的名稱，以及經濟法學作為法學學科的名稱，是在1978年下半年之后才開始形成的。改革開放逐步突破了傳統的計劃經濟模式，要求政府轉變職能、企業依法自主經營，要求適應時代發展、與國際經濟規則接軌；圍繞經濟建設這一中心任務，國家始終把經濟立法放在整個立法工作的首位，并且加強了經濟執法，于是經濟法作為一種新型的法律形態應運而生。早在1979年6月，五屆全國人大二次會議就提出：“隨著經濟建設的發展，我們還需要有各種經濟法。”這是官方文件中第一次出現“經濟法”的專門術語。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的國民經濟和社會發展第六個五年計劃，把“經濟法”列為哲學社會科學研究的主要課題之一。特別要指出的是，在2001年3月九屆全國人大四次會議上，《全國人大常委會工作報告》明確提出：“關于法律部門，法學界有不同的劃分方法，常委會根據立法工作的實際需要，初步將有中國特色社會主義法律體系劃分為七個法律部門，即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。”以最高立法機關的名義對國家的法律體系予以劃分，表明中國立法的思路更為科學化、規范化了。

經濟法問題基于三個出發點：第一是國家(政府)與經濟的關系，第二是市場經濟與法的關系，第三是管理與法的關系。而這些因素，都必須擺在特定的社會歷史條件下加以考察。可以說，沒有改革開放這種第二次革命，就不可能興起中國的經濟法。改革開放使傳統的法律形態得到創新。這實際上就是一種制度創新。

2，經濟法規范國民經濟運行關系，體現發展、公平、安全三位一體的價值取向。

什么是經濟法，或者說，經濟法是做什么的?《全國人大常委會工作報告》中指出：“經濟法是調整因國家對經濟活動的管理所產生的社會經濟關系的法律。我國已經制定了一批有關創造平等競爭環境、維護市場秩序的法律，還制定了一批國家宏觀調控、經濟行業管理、促進對外開放、合理利用和保護自然資源等方面的法律”。中國經濟法的概念及范圍，大致如此。

經濟法的實質在于，立足于社會整體利益，以法律的形式反映國家因素對市場經濟關系的影響。換言之，經濟法是國家(主要以政府名義出面)管理和協調國民經濟運行之法，管理為手段，協調為目的。政府經濟管理是經濟法的現實基礎，經濟法是政府經濟管理的基本法律準則和手段，兩者之間相互依存，有著不解之緣。

經濟法的基本理念和價值取向可以概括為發展、公平、安全三位一體：首先是發展權。“發展才是硬道理。”[1]講“發展”還應涵蓋可持續發展的概念，即經濟與人口、資源、環境的協調發展。其次是分配權。這里所用的“分配”一詞是廣義的，即社會資源的配置和社會收人的分配。它包括：公平競爭、公平交易、公平分配。國民收入的初次分配和再分配都應合理安排，統籌兼顧。，再次是安全權。經濟安全包括宏觀的和微觀的，這是針對市場經濟的風險和經濟全球化的沖擊所作出的必然選擇。發展、公平、安全，既反映權力(權利)，又反映利益，是權力(權利)和利益的統一。發展、公平、安全三者的有機結合，構成經濟法謀求的價值目標，這也就是政府經濟管理期待的社會效果。

(二)當前政府經濟管理面臨的挑戰

1．整頓和規范市場經濟秩序的要求

作為一個有著十幾億人口的發展中國家，根本任務是進行經濟建設。因此，領導、管理和組織經濟建設，就成為各級政府的基本職責。

由于復雜的經濟、社會和思想原因，當前市場經濟秩序存在某些混亂現象。主要表現在：(1)假冒偽劣產品充斥市場；(2)偷稅、漏稅、騙匯和走私活動屢禁不止；(3)商業欺詐、逃廢債務現象嚴重；(4)財務失真、違反財經紀律的行為比較普遍；(5)工程建設領域招標投標弄虛作假、工程質量低劣的問題相當突出；(6)文化市場混亂；(7)生產經營中的重大特大安全事故時有發生；(8)地區封鎖和行業壟斷問題不少。

面對這種嚴峻的現狀，政府應當怎么辦?國務院于2001年4月作出《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，認為“大力整頓和規范市場經濟秩序，已經成為當務之急。”中央把整頓和規范市場經濟秩序作為今后五年的工作任務，而在頭一年務必取得階段性的成果。確實應當深入反思一下：我們的觀念、體制和作風能否充分適應市場經濟發展的要求?政府行為本身存在哪些不規范的情況?對市場經濟秩序，如何在規范中整頓、在整頓中規范?

經濟法具有市場性(經濟性)、社會性和管理性特征，其思路是從國家、市場與法的關系人手來解決現實經濟問題的，既要克服“市場失靈”，又要克服“政府失靈”，使政府、企業、市場三者達到協調。政府整頓和規范市場秩序要依法進行，其中主要指運用經濟法，加強經濟監督管理，處理經濟違法問題，保障和促進國民經濟良性運行；當然還要運用刑法，通過審判程序處理經濟犯罪問題。

2．適應加入wTO、參與經濟全球化的要求

經過15年堅持不懈的努力，中國現已正式加人最有影響的多邊貿易體系——世界貿易組織(WTO)。這是中國參與經濟全球化的重大舉措。應當清醒地認識到，經濟全球化是一把雙刃劍。美國一位大學教授講得坦率：wTO規則“不僅理念是美國式的，連措詞都是美國式的”。加入WTO將給中國事業許多寶貴機遇，但也會產生某些負面影響。WTO協議確定了非歧視、市場開放、公平競爭三大基本原則，既賦予參加成員許多權利，同時也規定了參加成員的許多義務。《建立世界貿易組織協定》規定：“每一成員應保證其法律、法規和行政程序與所附各協定對其規定的義務相一致。”這就給我們提出了尖銳的問題：在經濟全球化的客觀趨勢下，如何適應潮流，趨利避害，立于主動地位?關鍵是，如何提高政府和企業駕馭國際競爭的能力?

“加入WTO后，我國對外開放將出現三個重要轉變：由目前有限范圍和有限領域內的開放，轉變為全方位的開放；由以試點為特征的政策主導下的開放，轉變為法律框架下可預見的開放；由單方面為主的自我開放，轉變為與世貿組織成員之間的相互開放。”[2]WTO本身是一個以帶有強制性的規則為基礎的政府間的國際經濟組織。WTO一系列規則和機制可以稱得上是一部“國際經濟行政法典

”。因此，這種“法律框架下”的開放，對現行的政府經濟管理的觀念、體制和方法必將產生重大的影響，要求進行深刻的改革。我們無可回避地要迎接這種挑戰。

(三)在新的形勢下要進一步運用經濟法來規范政府的經濟管理行為

1．與時俱進，首先要規范政府行為

國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》指出：“規范市場經濟秩序，首先要規范政府行為。”這是切中要害的意見。為什么某些地方、部門假冒偽劣、騙稅、騙匯等老是整不下去?其重要原因之一就是地方保護主義、部門保護主義作怪。為什么招標投標市場混亂?其重要原因之一就是政企不分，政府部門既是監管機構，又成了招標者，既當“裁判員”又當“運動員”。諸如此類的現象表明，政府要擺正自己的位置、規范自己的行為。

在某種意義上說，入世首先是政府人世。因為，加入WTD之后，政府的決策行為及決策執行行為要受WT0規則的規范和約束，貿易政策及與外國的經濟爭端也要受WT0關于貿易政策審議機制和爭端解決機制的監督和約束。中央政府、地方政府以及政府下屬部門的行為是不是規范、政府會不會成為被告，取決于：能不能嚴格遵守WT0規則，有沒有認真履行中國政府所作的承諾?假如地方政府或者政府部門在處理對外經濟事務方面出了問題(地方、部門的規章、規定、措施不符合WTO規則或者中國政府加入WTO所作出的承諾，損害了WTO其他成員的個人、企業的利益)，外國人可能告到中國的中央政府，也可以通過它本國的政府提交給世界貿易爭端解決機制(此時中央政府成了被告)。因此，適應加入WTO之后的新情況，政府管理國民經濟的觀念、體制和方法都要創新。具體地說，要注意以下幾點：

第一，要樹立依法管理、依法辦事的新觀念，改變憑權力、憑關系、憑感情辦事的舊格局。

第二，要實行全國法制統一，特殊經濟區(包括經濟特區等)也不能例外。在特殊經濟區實行的特殊政策要由中央規定。中國政府負有保證有關WTO的法律制度在全國范圍內統一實施的責任。任何地方、