[內(nèi)容提要]本文從一般背景和特定背景闡述政府經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在關(guān)系，分析政府對國民經(jīng)濟(jì)實施規(guī)范化管理的法律前提，提出政府在國民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的作為與不作為，最后論述政府違法或者不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管理行為的法律責(zé)任及補救措施。文章力圖說明，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和參與經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢下，政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要與時俱進(jìn)，這也就是經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新所諜求的目標(biāo)。

[關(guān) 鍵 詞]政府經(jīng)濟(jì)管理；經(jīng)濟(jì)法；規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化

一、政府經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系

(一)經(jīng)濟(jì)法已成為規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理之法和政府實施經(jīng)濟(jì)管理之法

1．改革開放與法律形態(tài)的創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)法是20世紀(jì)世界法制史上最突出的成就之一。

在中國，經(jīng)濟(jì)法作為法律部門的名稱，以及經(jīng)濟(jì)法學(xué)作為法學(xué)學(xué)科的名稱，是在1978年下半年之后才開始形成的。改革開放逐步突破了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，要求政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)依法自主經(jīng)營，要求適應(yīng)時代發(fā)展、與國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌；圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)，國家始終把經(jīng)濟(jì)立法放在整個立法工作的首位，并且加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)執(zhí)法，于是經(jīng)濟(jì)法作為一種新型的法律形態(tài)應(yīng)運而生。早在1979年6月，五屆全國人大二次會議就提出：“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我們還需要有各種經(jīng)濟(jì)法。”這是官方文件中第一次出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)法”的專門術(shù)語。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第六個五年計劃，把“經(jīng)濟(jì)法”列為哲學(xué)社會科學(xué)研究的主要課題之一。特別要指出的是，在2001年3月九屆全國人大四次會議上，《全國人大常委會工作報告》明確提出：“關(guān)于法律部門，法學(xué)界有不同的劃分方法，常委會根據(jù)立法工作的實際需要，初步將有中國特色社會主義法律體系劃分為七個法律部門，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。”以最高立法機(jī)關(guān)的名義對國家的法律體系予以劃分，表明中國立法的思路更為科學(xué)化、規(guī)范化了。

經(jīng)濟(jì)法問題基于三個出發(fā)點：第一是國家(政府)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，第二是市場經(jīng)濟(jì)與法的關(guān)系，第三是管理與法的關(guān)系。而這些因素，都必須擺在特定的社會歷史條件下加以考察。可以說，沒有改革開放這種第二次革命，就不可能興起中國的經(jīng)濟(jì)法。改革開放使傳統(tǒng)的法律形態(tài)得到創(chuàng)新。這實際上就是一種制度創(chuàng)新。

2，經(jīng)濟(jì)法規(guī)范國民經(jīng)濟(jì)運行關(guān)系，體現(xiàn)發(fā)展、公平、安全三位一體的價值取向。

什么是經(jīng)濟(jì)法，或者說，經(jīng)濟(jì)法是做什么的?《全國人大常委會工作報告》中指出：“經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整因國家對經(jīng)濟(jì)活動的管理所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律。我國已經(jīng)制定了一批有關(guān)創(chuàng)造平等競爭環(huán)境、維護(hù)市場秩序的法律，還制定了一批國家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)行業(yè)管理、促進(jìn)對外開放、合理利用和保護(hù)自然資源等方面的法律”。中國經(jīng)濟(jì)法的概念及范圍，大致如此。

經(jīng)濟(jì)法的實質(zhì)在于，立足于社會整體利益，以法律的形式反映國家因素對市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響。換言之，經(jīng)濟(jì)法是國家(主要以政府名義出面)管理和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)運行之法，管理為手段，協(xié)調(diào)為目的。政府經(jīng)濟(jì)管理是經(jīng)濟(jì)法的現(xiàn)實基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)法是政府經(jīng)濟(jì)管理的基本法律準(zhǔn)則和手段，兩者之間相互依存，有著不解之緣。

經(jīng)濟(jì)法的基本理念和價值取向可以概括為發(fā)展、公平、安全三位一體：首先是發(fā)展權(quán)。“發(fā)展才是硬道理。”[1]講“發(fā)展”還應(yīng)涵蓋可持續(xù)發(fā)展的概念，即經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是分配權(quán)。這里所用的“分配”一詞是廣義的，即社會資源的配置和社會收人的分配。它包括：公平競爭、公平交易、公平分配。國民收入的初次分配和再分配都應(yīng)合理安排，統(tǒng)籌兼顧。，再次是安全權(quán)。經(jīng)濟(jì)安全包括宏觀的和微觀的，這是針對市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊所作出的必然選擇。發(fā)展、公平、安全，既反映權(quán)力(權(quán)利)，又反映利益，是權(quán)力(權(quán)利)和利益的統(tǒng)一。發(fā)展、公平、安全三者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法謀求的價值目標(biāo)，這也就是政府經(jīng)濟(jì)管理期待的社會效果。

(二)當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)管理面臨的挑戰(zhàn)

1．整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的要求

作為一個有著十幾億人口的發(fā)展中國家，根本任務(wù)是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就成為各級政府的基本職責(zé)。

由于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會和思想原因，當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)秩序存在某些混亂現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：(1)假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場；(2)偷稅、漏稅、騙匯和走私活動屢禁不止；(3)商業(yè)欺詐、逃廢債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重；(4)財務(wù)失真、違反財經(jīng)紀(jì)律的行為比較普遍；(5)工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)弄虛作假、工程質(zhì)量低劣的問題相當(dāng)突出；(6)文化市場混亂；(7)生產(chǎn)經(jīng)營中的重大特大安全事故時有發(fā)生；(8)地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷問題不少。

面對這種嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)怎么辦?國務(wù)院于2001年4月作出《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，認(rèn)為“大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。”中央把整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序作為今后五年的工作任務(wù)，而在頭一年務(wù)必取得階段性的成果。確實應(yīng)當(dāng)深入反思一下：我們的觀念、體制和作風(fēng)能否充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?政府行為本身存在哪些不規(guī)范的情況?對市場經(jīng)濟(jì)秩序，如何在規(guī)范中整頓、在整頓中規(guī)范?

經(jīng)濟(jì)法具有市場性(經(jīng)濟(jì)性)、社會性和管理性特征，其思路是從國家、市場與法的關(guān)系人手來解決現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)問題的，既要克服“市場失靈”，又要克服“政府失靈”，使政府、企業(yè)、市場三者達(dá)到協(xié)調(diào)。政府整頓和規(guī)范市場秩序要依法進(jìn)行，其中主要指運用經(jīng)濟(jì)法，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理，處理經(jīng)濟(jì)違法問題，保障和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性運行；當(dāng)然還要運用刑法，通過審判程序處理經(jīng)濟(jì)犯罪問題。

2．適應(yīng)加入wTO、參與經(jīng)濟(jì)全球化的要求

經(jīng)過15年堅持不懈的努力，中國現(xiàn)已正式加人最有影響的多邊貿(mào)易體系——世界貿(mào)易組織(WTO)。這是中國參與經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)全球化是一把雙刃劍。美國一位大學(xué)教授講得坦率：wTO規(guī)則“不僅理念是美國式的，連措詞都是美國式的”。加入WTO將給中國事業(yè)許多寶貴機(jī)遇，但也會產(chǎn)生某些負(fù)面影響。WTO協(xié)議確定了非歧視、市場開放、公平競爭三大基本原則，既賦予參加成員許多權(quán)利，同時也規(guī)定了參加成員的許多義務(wù)。《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》規(guī)定：“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務(wù)相一致。”這就給我們提出了尖銳的問題：在經(jīng)濟(jì)全球化的客觀趨勢下，如何適應(yīng)潮流，趨利避害，立于主動地位?關(guān)鍵是，如何提高政府和企業(yè)駕馭國際競爭的能力?

“加入WTO后，我國對外開放將出現(xiàn)三個重要轉(zhuǎn)變：由目前有限范圍和有限領(lǐng)域內(nèi)的開放，轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_放；由以試點為特征的政策主導(dǎo)下的開放，轉(zhuǎn)變?yōu)榉煽蚣芟驴深A(yù)見的開放；由單方面為主的自我開放，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c世貿(mào)組織成員之間的相互開放。”[2]WTO本身是一個以帶有強(qiáng)制性的規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間的國際經(jīng)濟(jì)組織。WTO一系列規(guī)則和機(jī)制可以稱得上是一部“國際經(jīng)濟(jì)行政法典

”。因此，這種“法律框架下”的開放，對現(xiàn)行的政府經(jīng)濟(jì)管理的觀念、體制和方法必將產(chǎn)生重大的影響，要求進(jìn)行深刻的改革。我們無可回避地要迎接這種挑戰(zhàn)。

(三)在新的形勢下要進(jìn)一步運用經(jīng)濟(jì)法來規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理行為

1．與時俱進(jìn)，首先要規(guī)范政府行為

國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》指出：“規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，首先要規(guī)范政府行為。”這是切中要害的意見。為什么某些地方、部門假冒偽劣、騙稅、騙匯等老是整不下去?其重要原因之一就是地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義作怪。為什么招標(biāo)投標(biāo)市場混亂?其重要原因之一就是政企不分，政府部門既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又成了招標(biāo)者，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”。諸如此類的現(xiàn)象表明，政府要擺正自己的位置、規(guī)范自己的行為。

在某種意義上說，入世首先是政府人世。因為，加入WTD之后，政府的決策行為及決策執(zhí)行行為要受WT0規(guī)則的規(guī)范和約束，貿(mào)易政策及與外國的經(jīng)濟(jì)爭端也要受WT0關(guān)于貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭端解決機(jī)制的監(jiān)督和約束。中央政府、地方政府以及政府下屬部門的行為是不是規(guī)范、政府會不會成為被告，取決于：能不能嚴(yán)格遵守WT0規(guī)則，有沒有認(rèn)真履行中國政府所作的承諾?假如地方政府或者政府部門在處理對外經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面出了問題(地方、部門的規(guī)章、規(guī)定、措施不符合WTO規(guī)則或者中國政府加入WTO所作出的承諾，損害了WTO其他成員的個人、企業(yè)的利益)，外國人可能告到中國的中央政府，也可以通過它本國的政府提交給世界貿(mào)易爭端解決機(jī)制(此時中央政府成了被告)。因此，適應(yīng)加入WTO之后的新情況，政府管理國民經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要創(chuàng)新。具體地說，要注意以下幾點：

第一，要樹立依法管理、依法辦事的新觀念，改變憑權(quán)力、憑關(guān)系、憑感情辦事的舊格局。

第二，要實行全國法制統(tǒng)一，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)(包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)等)也不能例外。在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)實行的特殊政策要由中央規(guī)定。中國政府負(fù)有保證有關(guān)WTO的法律制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的責(zé)任。任何地方、