摘要：國防高科技產業是一個特殊行業。必須對其實施國家或政府的管理調控。政府的管理調控在各國國防高科技產業的發展中起到了必不可少的重要作用。理論和實踐證明，沒有政府的管理調控，國防高科技產業不可能發展起來和發展好。政府對國防高科技產業管理調控的主要內容是發展戰略、投資、科研生產、軍品采購、軍貿，主要手段是政策、法規、規劃、標準、監督等。中國涉及國防高科技產業管理的國防軍事體制和政府管理體制都與國外不同，在中國這樣一個特殊大體制下實施有效的政府管理是一個長期沒有解決好的大問題，也因此出現了建國以來國防高科技產業政府管理體制的頻繁變動。在現有政府體制和國防體制下，合理地界定政府管理的內容和實施手段，形成具有中國特色的國防高科技產業政府管理模式，從而更好地保證我國國防高科技產業的健康持續發展，具有重要的理論和實際意義。

一、國防高科技產業及國防高科技產業政府管理的基本概念：

1、國防高科技產業的基本概念

什么是國防高科技產業？說法很多。國外多指直接從事武器裝備科研生產的一切活動（包括人員、設施、單位等）。國內一般指從事武器裝備科研生產活動的主要工業行業及配套行業。國防高科技產業的直接目的是提供武器裝備。根據當代武器裝備的發展狀況，國防高科技產業主要包括兵器高科技產業、軍用電子高科技產業、軍用航空高科技產業、軍用航天與導彈高科技產業、軍用船舶高科技產業、軍用核高科技產業。國防高科技產業中很大組成部分是軍民兩用的，專門軍用的部分多集中在武器裝備的設計和總裝集成階段。

國防高科技產業與國家的政治、經濟、軍事、科技等關系緊密，在國家事務和國防事務中具有重要的地位。國家的政治制度和軍事戰略決定了國防高科技產業的發展方向，國家的科技和經濟實力決定了國防高科技產業的發展規模和水平。國防高科技產業是國防實力的重要組成部分，凡是有能力、有條件建立國防高科技產業的國家，無一不重視國防高科技產業的建設和發展。

2、國防高科技產業管理及政府管理的基本概念

國防高科技產業提供的產品—武器裝備，主要是供國家，具體說是供國內軍隊使用的，因此它是一種公共產品。第二次世界大戰以后，世界上軍品貿易盛行，但用戶仍然是國家，是軍隊，無非是他國、是他國的軍隊了。武器裝備的公共產品性質和它的殺傷性，決定了國防高科技產業是一種特殊行業，是一種政府必須對其進行管理調控的行業。國防高科技產業的管理有其與其他行業相同的內容，如企業管理、技術管理、財務管理等，但更有其特殊的管理內容，這些特殊的管理內容主要集中在政府管理模式上，政府對國防高科技產業的管理一般遠比對其他行業的管理更重視、更特別。政府對國防高科技產業實施管理的目的主要是既保證對國內提供必要的武器裝備，又要保證武器裝備的出口不致引起不良的國際影響。政府對國防高科技產業管理的主要內容是制定和實施國防高科技產業的發展戰略（包括國防高科技產業的結構、布局、組織等）、對國防高科技產業實施投資扶助、對軍品科研生產進行管理（包括規劃計劃的制定實施、關鍵技術政策的制定實施、預研和型號研制的管理、國防科研生產經費及資產的管理、軍轉民的推動、國防科研生產人力資源的管理等）、軍品采購管理（包括國內采購政策的制定實施、軍品采辦的管理等）、軍貿管制（包括軍品出口、軍工技術轉讓、軍工國際合作的管理等）等。政府對國防高科技產業管理調控的主要手段是制定實施政策、法規、規劃、標準和進行監督等。

世界國防高科技產業發展的歷史實踐證明，政府管理調控在各國國防高科技產業的發展中起到了必不可少的重要作用。沒有合理的政府的管理調控，國防高科技產業不可能發展起來和發展好。當然也有政府管理調控的失當，造成國防高科技產業發展曲折的事例。

3、世界國防高科技產業及政府管理模式的歷史、現狀與未來

長期以來，國防科技和國防工業一直是兩個概念。一個是專指為國防服務的科學技術，主要是武器裝備科研活動；一個是專指為國防服務的工業，主要是武器裝備生產活動。近年來，隨著國防科技和國防工業的發展，武器裝備科研活動和生產活動逐漸融合和一體化，因此國防高科技產業逐步演變成為一個概念。廣義地講，國防工業的歷史可以追溯到遙遠的工業革命時代，國防科技的歷史要更為久遠。但現代意義上的國防高科技產業應當是在20世紀第一次世界大戰和第二次世界大戰期間逐步形成，在第二次世界大戰之后得到迅速發展的。隨著國防高科技產業的形成和發展，各國政府對國防高科技產業的管理模式也顯現了一個不斷演變的過程。第二次世界大戰以前，政府對國防高科技產業的管理不很突出，主要體現在對軍工企業進行軍品訂貨，軍工企業根據政府的投入進行武器裝備的研制生產。有些國家的政府也出資建立一些軍工企業。第二次世界大戰以后，政府對國防高科技產業的管理發生了非常大的變化。武器裝備技術及管理復雜性的劇增，研制生產周期的不斷增長，經費投入的越來越大，軍品貿易的迅速盛行，武器裝備需求的漲落不定，都迫使政府對國防高科技產業實施更加全面、更加有效的管理。政府對國防高科技產業的管理主要體現在如下方面：政府要從長遠出發，制定和實施國防高科技產業的發展戰略，包括國防高科技產業的發展目標（結構、規模、水平、布局等），發展步驟、實施的手段等；因為民營企業既沒有義務，也沒有能力承擔建立和維持國防高科技產業的任務，因此，政府要對國防高科技產業實施合理的投資扶持，或是政府出資建立軍工科研院所、企業，或是對民營企業軍工科研生產所必需的科研生產條件進行一定的投資建設；為保證本國國防高科技產業的穩定發展，政府要制定和實施國內采購政策，要求本國用戶（以政府的名義或以軍隊的名義）必須采購一定量，甚至所有的國產軍品；同時，政府對國內采購（采辦）的全過程要進行管理監督；由于武器裝備是為國家提供的公共產品，政府要對武器裝備的科研生產進行宏觀引導和實施監督，包括科研生產規劃計劃的制定實施、關鍵技術政策的制定實施、預研和型號研制的進行、國防科研生產經費及資產的管理、軍轉民的引導和推動、國防科研生產人力資源的管理等方面；由于軍品貿易的政治、外交和軍事上的敏感性，政府要對軍貿進行嚴格管制，包括軍品的進出口、軍工技術的轉讓、軍工國際合作等方面。在計劃經濟體制下，政府對國防高科技產業的管理幾乎是全方位、各層次的，手段也是多方面的，特別是行政手段突出；在市場經濟體制下，政府對國防高科技產業管理調控主要是宏觀層次的，主要手段則是制定和實施有關的政策、法規、規劃、標準和進行監督等，除非戰時，行政手段用的很少。

二、世界主要國家國防高科技產業政府管理模式研究

由于各國政治制度、國防體制、經濟體制的不同，以及國防高科技產業發展階段的不同，各國國防高科技產業的政府管理模式也各有不同。比較典型的是美國、俄羅斯等一些軍工大國的政府管理模式。

1、美國國防高科技產業政府管理模式研究

美國的國防高科技產業是當今世界規模最大、水平最高的。美國政府對國防高科技產業的管理也是最復雜、最具典型性的。美國政府中涉及國防高科技產業管理的主要部門是國防部，還有能源部、宇航局、商務部、國務院等。美國軍隊受總統、國防部的領導和管理。美國的國防高科技產業力量主要是私營企業，還有少量一些政府、軍隊的科研生產力量。國防部組織軍兵種提出武器裝備需求，經國會批準和總統簽署指令后，由國防部并組織軍兵種實施武器裝備科研生產計劃。在國防部提供的采辦經費（包括武器裝備購置費和必要的科研生產條件建設費）支持下，政府、軍隊、私營的科研院所和企業進行武器裝備的論證、設計、研制、生產。對核武器、軍用航天系統的研制生產，國防部要和能源部、宇航局共同組織實施。美國有一系列法令要求國內在同等條件下優先采購國產軍品，進口軍品很少。加之美國國防高科技產業的高度發達，國內采購在相當程度上維持了美國的國防高科技產業基礎。美國雖然沒有專門的國防高科技產業發展戰略文本，但美國政府對國防高科技產業發展的各種政策引導、在武器裝備發展上的規劃計劃，事實上形成了一個國防高科技產業的發展戰略。當前和今后一段時期美國國防高科技產業的發展戰略總體上是追求全球武器裝備優勢，不斷增加投資，充分利用全國，以及全世界的高科技產業力量來發展美國的國防高科技產業。在軍品科研生產過程中，國防部和軍隊有專門的工作機構進行采辦的管理，對軍品科研生產的全過程進行監控。國防部每年都要制定關鍵技術計劃，對那些影響武器裝備和國防高科技產業發展的關鍵技術給予重點支持。國防部、國務院和商務部對軍品的進出口、軍工技術轉讓進行許可管理。

2、俄羅斯國防高科技產業政府管理模式研究

前蘇聯曾是與美國并駕齊驅的世界軍工超級大國，但其政府管理模式與美國大不相同。前蘇聯解體后，俄羅斯繼承了前蘇聯的主要國防高科技產業，但其政府管理模式一直在不斷變化，與前蘇聯已有很大不同，而且還在處于變動之中。前蘇聯是蘇共集中統一領導的政治體制，對國防高科技產業發展的任何重大決策都要由蘇共中央最高領導決定。蘇聯政府（部長會議）對國防高科技產業的管理是在蘇共中央的領導下進行的。部長會議內的國防部和各國防工業部共同對國防高科技產業實施具體管理。前蘇聯的軍工科研院所、企業均為國有。國防部代表軍隊提出武器裝備需求，各國防工業部組織所屬科研院所和企業進行武器裝備的科研生產。武器裝備的定價基本上由國防部和各國防工業部決定，軍工科研院所和企業的一切運行費用由政府承擔（各國防工業部具體實施投資管理）。前蘇聯國防高科技產業的發展戰略是緊追美國，集中國家財力發展軍工，建立專門的軍工體系，以規模優勢彌補水平劣勢，爭取與美國的總體實力不差上下。前蘇聯武器裝備幾乎全是國產，但也一直是想方設法搞到西方的先進技術。由于行政上的隸屬關系，對武器裝備科研生產的管理是以政府各國防工業部和軍工科研院所、企業共同承擔的，國防部和軍方的作用并不突出。對軍品貿易的管理，則要涉及國防部、外交部、各國防工業部，變要由部長會議和蘇共中央最后決策。俄羅斯建國后，由于其他領域實力的大幅度下降，國防高科技產業成為俄維持大國地位的一個重要砝碼。俄羅斯實施了確保國防高科技產業力量不能流失，繼續在重點領域保持領先，與美國有一定的抗衡能力的發展戰略，確保總體上僅次于美國，并在某些方面不次于美國，大大領先于其他國家的地位。國防高科技產業的政府管理則由工業科技部承擔，國防部通過軍品訂購參與管理。由于國內需求劇降，政府積極鼓勵軍品出口，放松管制。對軍工科研生產的管理基本由科研院所和企業自主，國防部和軍方僅對國內采辦進行管理監督。軍品貿易由工業科技部、國防部、外交部共同管理。

3、其他國家和地區國防高科技產業政府管理模式研究

英國、法國是僅次于美國、俄羅斯的世界軍工大國。為維護其大國地位，英、法兩國都歷來十分重視國防高科技產業的建設和發展。英國由于國力不斷衰減，在國防高科技產業發展上，采取了關鍵領域保持先進、重點領域依托與美國及西歐盟國合作的發展戰略，力求保持世界二流軍工大國的地位。英國政府對國防高科技產業的投資在政府開支中的比重較大，居世界前列。法國與英國不同，一直堅持獨立自主發展軍工的道路，采取了以自我為主、國際合作為輔的發展戰略，力求保持接近世界一流水平的獨立國防高科技產業體系。與美國相比，英國、法國國防高科技產業的管理體制雖形式上有所不同，但本質上一樣。

德國、日本、意大利是第二次世界大戰的戰敗國，因此限制國防高科技產業的發展。但由于這幾個國家的科技、工業及經濟實力都比較強大，因此為軍工的發展提供了一個很好的基礎。德國由于在北約中的重要地位，軍工發展的規模較大、水平較高。這幾個國家政府對軍工的發展基本上是通過政府（軍隊）武器裝備采購來支持的，并不投資建立專門的軍工研究單位或企業。軍工企業自己根據國內外市場的變化調整自身力量，因而“寓軍于民”做的都比較好。

其他西方國家，包括西歐國家、加拿大、澳大利亞等國的國防高科技產業政府管理模式都大同小異，與美、英、法等國相似。東歐一些國家原來與前蘇聯相似，近些年也在向西方國家靠攏。以色列、以及象巴西、印度、韓國、南非等發展中國家中軍工比較發達的國家，其政府管理模式也與西方國家相近，但政府投入的比重要更大些，如政府出資建立軍工研究單位和企業。

4、中國國防高科技產業政府管理模式研究

解放前，我國幾乎談不上有什么國防高科技產業。新中國成立后，國防高科技產業有了飛速的發展，也為我國的大國地位奠定了重要基礎。國防高科技產業的管理體制幾十年來，變化較大。總的來看，是在不斷調整政府、軍隊、軍工科研院所和企業三者間的關系。我國的政治體制和國防體制有其特殊性，國務院、中央軍委平行，國防部非實體，國務院國防高科技產業主管部門對國防高科技產業實施基本建設和技術改造的投資管理，軍隊裝備管理部門實施軍品的訂購。我國幾十年來基本上實施了一個以自力更生為主、對外引進為輔，努力建立一個獨立、完整的國防高科技產業體系的發展戰略。迄今為止，我國的國防高科技產業總體規模和水平已居世界前列，結構比較完整、布局比較合理、組織比較健全。但在發展戰略的具體實施上，還存在對外開放不夠，對引進成果消化吸收不充分，軍工科研院所和企業改革力度不大、軍工科研生產運行機制不暢等問題，這些都在制約著我國國防高科技產業的健康持續發展。在計劃經濟年代，我國國防高科技產業形成了一個獨特的投資體制。雖然改革開放后，軍工投資體制進行了一定的改革，但仍然還不適應整個國家經濟體制改革和市場經濟發展的要求。對原來按部門劃分的軍工行業仍進行基本建設、技術改造等方面的投資扶持，盡管有些部門已多年沒有軍品任務；而對許多以前沒有劃入軍工行業、但卻擔負不少軍品科研生產任務的“民口”科研單位和企業，卻缺乏投資扶持。軍方采購的投資扶持與維持國家國防高科技產業基礎的其他投資扶持缺乏有效“接口”，不僅使資金難以發揮最大效益，而且無力有效地長遠維持國家的國防高科技產業基礎。特別是，從國家各部門和軍方等多條渠道出來的對軍工的投資缺乏一個統一協調部門，影響了國家投資的使用效益，是當前投資體制的一個最大弊端。對軍品科研生產的管理，涉及到軍工科研生產單位、軍方和政府主管部門。由于職能定位上的交叉、現有權力的不同，對軍工科研生產的順利進行帶來了很大問題。這些問題都在不同程度上影響著軍工科研生產的順利進行。以往，我軍裝備幾乎完全從國內采購，軍品采辦的管理與實施也主要由軍方承擔。改革開放后，我軍武器裝備的引進不斷增加，因此產生了國內采購與國外采購的關系問題。在軍品采辦管理上，同樣存在軍品采購與維持國家國防高科技產業基礎的脫節問題。因此，我國軍品采購管理急需解決國內采購與維持國家國防高科技產業基礎的統一協調問題。

三、中外國防高科技產業政府管理模式的比較研究

從國外和我國自己的國防高科技產業政府管理模式分析中，可以看出，國防高科技產業的政府管理是有一些共性規律的，這是由國防高科技產業的本質特性決定的；同時，各國國防高科技產業政府管理中也有不少差異，這是由各國的具體國情決定的。規律必須遵守，差異必須清楚其因由而不能盲目照搬。

1、國防高科技產業管理體制比較：

從世界大多數國家的情況看，都是實行的政府對國防高科技產業集中統一進行投資、管理，政府承擔維持國家國防高科技產業基礎的責任，提出國內（軍隊）的武器裝備需求，進行武器裝備采辦，管制軍品進出口。軍隊在政府的管理之下，參與國防高科技產業建設和管理的有關活動。也就是說，政府和軍隊是一回事。軍工科研生產單位負責武器裝備的具體研制生產任務，自主經營，以贏利為目的。我國的情況與國外不同，政府有主管國防高科技產業的機構，軍隊有專門的武器裝備采辦和管理機構，兩者無隸屬關系，軍工科研生產單位又為國有國營，不完全是以贏利為目的。政府、軍方、科研院所企業三者間這種職能與責任上的或交叉、或錯位，影響了國防高科技產業的建設和發展。

2、國防高科技產業發展戰略比較：

由于國情，主要是科技、工業、經濟發展水平和實力的不同，國防戰略的不同，形成了不同的發展戰略。有的國家實施的是獨立發展、保持一流的國防高科技產業發展戰略，如美國和俄羅斯。有的國家實施的是以自我為主、國際合作為輔、保持一定能力的國防高科技產業發展戰略，如英、法等西方一些發達國家。有的國家實施的是寓軍于民、保持強大國防高科技產業基礎能力的國防高科技產業發展戰略，如德、意、日等國。有的國家實行的是以引進帶動發展、建立滿足國內需求的國防高科技產業發展戰略，如發展中國家中的一些軍工發達國家。對國防高科技產業的組織，大多是以私營企業為主承擔軍工科研生產任務，國防高科技產業的結構則因各國的優勢和實力而有所不同。國防高科技產業的布局，大多數國家還是均勻布局，并隨國家高科技產業經濟中心的轉移而相應轉移。競爭在大多數國家的軍工科研生產中并不明顯，評價、監督、激勵機制均是以政府為主導運行。我國國防高科技產業發展戰略是適合我國國情的正確選擇，有其實施的長久意義。

3、國防高科技產業投融資管理比較：

世界各國對國防高科技產業幾乎都采取了投資支持政策，通過政府（軍隊）采購和保障軍工科研生產的必要條件投資建設，維持和發展本國的國防高科技產業基礎。但在具體方式方法上，大多數國家是采取軍品訂貨來維持國防高科技產業基礎，有些不發達國家由于高科技產業基礎不強，還采取了政府投資專門建廠的方式。我國對國防高科技產業的投資采取了以上兩種方式，而且對“軍工行業”的軍品科研生產給予了稅收上的優惠補貼，這在計劃經濟時代有其必然性，但在市場經濟條件下就有許多不適應了。

4、國防高科技產業科研生產的管理：

對軍品科研生產，各國主要是通過政府監督和科研生產單位具體實施管理來進行，軍方往往是代表政府作為用戶來實施具體采辦。規劃計劃的制定實施、關鍵技術政策的制定實施都是由政府來組織做的，預研、型號研制、軍品科研生產經費、國投資產的管理通過政府的代表--軍隊和科研生產單位作為供需兩方進行共同管理，軍轉民則由政府的引導、推動和企業的自發努力相結合來開展，人力資源的管理上，國家養一批專業人員，大多數人員由市場來養。我國主要是軍方來對軍品科研生產進行監督管理，同時實施采辦，政府主管部門的作用薄弱，企業的自主性缺乏。

5、軍品采購管理比較：

軍工發達國家的軍品采購基本上是同等條件下優先國內采購，加之國際協作、分工的比較成熟，對國外的采購往往是本國不生產或生產不合算的軍品，不會影響到本國國防高科技產業的發展。其他國家發展軍工主要就是為本國采購服務的，因此也不存在國內采購與國外采購的矛盾。而我國的情況則很特殊。由于一方面要維持一個獨立自主、又有一定能力水平的國防高科技產業，另一方面我國國防高科技產業的基礎還不很強，這就造成從經濟上講從國外采購的合算、軍事上講從國外采購可以滿足急需與從政治上講、從長遠高科技產業發展、國防和經濟建設上講從國內采購之間的矛盾。以往，我軍的武器裝備采購幾乎完全是國內采購，這在很大程度上扶持了國防高科技產業的發展，國內采購與國外采購之間的矛盾也不突出。改革開放后，隨著我軍武器裝備國外采購的不斷增加，國內軍工企業在國外的市場又很有限，軍品國內采購與國外采購之間的矛盾突出。在對武器裝備采辦及合同的管理方面，政府職能與軍方職能的交叉和錯位也影響著軍工科研生產的高效進行。這與大多數國家由政府部門主管軍工科研生產的做法是不同的。

6、政府對軍貿、軍工技術轉讓、軍工國際合作的管理

世界各軍工大國無不重視軍品貿易（包括軍工技術轉讓、軍工國際合作等）的重要政治、軍事和經濟意義及影響。不僅各國政府都有專門的軍貿統一管理機構，而且還有許多國際間軍貿活動協調機構。我國軍貿管理體制的集中統一職能還不強，不僅存在著軍貿企業內部競爭的問題，也難以充分發揮企業的科研生產能力。

三、中國國防高科技產業政府管理模式的設計與改革實施建議

我國涉及國防高科技產業的國防體制和政府管理體制都與國外不同，在這樣一個特殊大體制下實施有效的國防高科技產業政府管理是一個長期沒有解決好的問題，也因此出現了建國以來國防高科技產業管理體制的頻繁變動。在現有政府體制和軍事體制下，正確地界定政府管理的內容和實施手段，從而更好地保證國防高科技產業的健康持續發展，具有重要意義。

1、國防高科技產業政府管理模式的設計

國防高科技產業政府管理模式設計的指導思想是充分利用國家投入和國內全社會及國外一切可利用的力量，充分發揮軍工科研生產力量的積極性和創造性，持續、健康地建設和發展國防高科技產業。基本原則是政企分開、供需分開，保障基礎、市場機制；即政府和在職能、責任上各自明確，供方（軍工科研生產單位）和需方（軍隊使用部門）在職能、責任上各自明確，政府主管部門作為負責國防高科技產業建設和提供武器裝備的政府組成部門，具有供方的性質，作為武器裝備用戶—國家、政府的組成部門，又具有需方的性質，因此地位最為重要，作用最為關鍵，必須起到有效的管理調控和監督的作用；要運用政府投入來確保國防高科技產業基礎的不斷加強，利用市場機制來促進國防高科技產業能力、水平的不斷上升。目標模式是理順政府主管部門、軍隊使用部門和軍工科研生產單位三者間的關系，建立起各司其責、協調運轉、集中統一的管理體制，形成植根于市場機制上政府集中統一宏觀管理調控的國防高科技產業良性循環機制。

2、國防高科技產業政府管理改革實施建議

國防高科技產業政府管理改革的實施需要必需的分步進行，運用行政、經濟等各種手段。首先是軍工科研生產單位適應市場經濟的改革，其次是政府管理體制的改革。軍工科研生產單位要按性質改革為少數的國家扶持的專門軍工科研生產單位和大多數的自主經營的軍工科研生產單位。要根據國防高科技產業發展的客觀規律和我國國防建設對國防高科技產業的要求，通過一系列有力的產業政策與法規，對現有軍工科研生產單位進行有目標、有計劃、有步驟的戰略性重組，推進建立現代企業制度、形成適應市場經濟要求的創新體系；制定有關的軍品采購政策，形成統一、開放的投融資體制，充分發揮政府財政投入的效益。