論文摘要 城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務和經(jīng)營行為。本文以筆者所在檢察院為視角，著重探討城市管理領域暴力抗法案件凸顯的城市管理難題。

論文關鍵詞 城市管理 暴力抗法 難題

城市管理是一個綜合性的社會大課題，是政府為保障城市高效運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展所采取的必要行為，關系民生，關系發(fā)展，關系形象。加強城市管理，是適應經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程，提高城市形象和品位，改善人民群眾生活質(zhì)量的重要舉措。在我們?nèi)粘Ｉ钪校习傩仗崞鸪枪艿谝挥∠缶褪恰跋茢傋印⒉鹋镒印⒖圮囎印⑹掌弊印保习傩蘸苌傧氲诫S著城管工作的不斷進步，城市環(huán)境變了，城鄉(xiāng)面貌改了。城市管理是一個綜合性的社會大課題，是政府為保障城市高效運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展所采取的必要行為，關系民生，關系發(fā)展，關系形象。加強城市管理，是適應經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程，提高城市形象和品位，改善人民群眾生活質(zhì)量的重要舉措。在我們?nèi)粘Ｉ钪校习傩仗崞鸪枪艿谝挥∠缶褪恰跋茢傋印⒉鹋镒印⒖圮囎印⑹掌弊印保习傩蘸苌傧氲诫S著城管工作的不斷進步，城市環(huán)境變了，城鄉(xiāng)面貌改了。但城市管理領域出現(xiàn)的暴力抗法案件則凸顯了城市管理的難題。 據(jù)統(tǒng)計，2009年以來，番禺區(qū)人民檢察院共批準逮捕妨害公務案件45件91人。其中，因“六亂”治理引發(fā)的6件12人，因“五類車”治理引發(fā)的5件6人，因交通執(zhí)法引發(fā)的6件7人，因公安機關調(diào)查（包括查賭、掃黃、鄰里糾紛、家庭糾紛、詐騙、酒后鬧事、斗毆）引發(fā)的24件56人，因黑網(wǎng)吧查處引發(fā)的1件1人，因“兩違”查處引發(fā)的3件9人。該類暴力抗法案件，主要發(fā)生在城市管理領域，凸顯出城市管理四大難題，應引起有關部門重視與關注。

一、執(zhí)法對象特殊導致抵觸情緒嚴重

執(zhí)法對象多為下崗職工、失地農(nóng)民、外來務工人員和殘疾人等生活在社會底層的弱勢群體，其文化程度低、無任何技能，就業(yè)難度大，法制觀念淡薄，很難處理好個人利益與城市發(fā)展大局之間的關系，成為暴力抗法的主要群體。結(jié)合案件情況看，涉案的犯罪嫌疑人中外來人員占63%；文化程度初中以下學歷的占79.2%；無固定職業(yè)的占48.2%。而由于社會保障的缺失，多數(shù)無業(yè)人員往往依靠在城市擺攤或非法營運維持生計，當他們賴以生存的手段受到影響時，容易將執(zhí)法人員作為發(fā)泄不滿情緒的對象，或為逃避、抗拒執(zhí)法檢查處罰，或因酒后鬧事與執(zhí)法人員糾纏，臨時起意使用暴力抗拒正常執(zhí)法。

二、執(zhí)法環(huán)境復雜導致執(zhí)法難度大

由于廣大群眾對城市管理領域工作不了解，特別是在一些新聞媒體的負面報道下，公安、城管、工商等城市管理相關部門成了“暴力執(zhí)法”的代名詞，一旦有人惡意煽動，極易爆發(fā)暴力抗法事件。從案件情況看，妨害公務所針對的對象集中表現(xiàn)為在城市管理領域執(zhí)行公務的民警、交警、城管人員、工商、交管、治安、綜治委等工作人員，如番禺區(qū)受理的妨害公務案件中，妨害派出所民警執(zhí)行公務的有24件，占53%，妨害交警執(zhí)法的有10件，占22%，妨害城管人員執(zhí)法的有8件，占17%，妨害工商、交管總站人員等其他執(zhí)法人員執(zhí)行公務的有3件，占6%；從執(zhí)法區(qū)域看：發(fā)生在道路上的有13件20人，占28%；發(fā)生在市場內(nèi)的有8件29人，占17%；發(fā)生在學校、工廠、商鋪、超市等公共區(qū)域的有8件9人，占17%；發(fā)生在城中村、出租屋的有7件11人，占15%；發(fā)生在旅館、酒吧、餐廳等娛樂休閑區(qū)域的有5件7人，占11%。加之，群體對抗者常常抱著一種“法不責眾”的心理，特別是在一些帶頭分子惡意煽動之下致使事態(tài)迅速惡化，出現(xiàn)集體起哄、圍攻執(zhí)法人員，或強行奪取被扣物品，往往導致車輛堵塞、交通秩序混亂，甚至升級為群體性事件，造成公私財產(chǎn)損失和不良社會影響。如番禺區(qū)人民檢察院批捕的三人以上妨害公務的案件16件，占批捕該類案件總數(shù)的35%。

三、執(zhí)法保障不足導致保障執(zhí)法人員偶有受傷

從犯罪嫌疑人行為看，從最初阻攔、謾罵、頂撞、肢體接觸毆打，逐步發(fā)展為使用棍棒、磚頭、刀具等暴力手段抗拒執(zhí)法，而執(zhí)法人員由于身份的特殊性，不能直接對執(zhí)法對象的傷害行為進行反抗，特別在面對群體性抗法事件時，缺乏足夠的人力、物力、制度保障，致使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中偶有受傷。 （一）缺乏法律保障 妨害公務罪只適用于妨害國家機關公務人員執(zhí)行公務的情形，而對于治安員、村治保隊員等主體缺乏有效保障。只有當有其他國家機關工作人員在場，其協(xié)助執(zhí)行公務時才能對妨害人員定罪。 （二）缺乏人力保障 執(zhí)法人員往往2人執(zhí)法，在專項聯(lián)合整治行動中，也不過十數(shù)人聯(lián)合執(zhí)法。而面對惡意煽動后情緒激動的數(shù)十人甚至幾百名群眾時，往往難以自保導致受傷。如在番禺區(qū)人民檢察院辦理的鄭某、張某等13人妨害公務一案中，被告人鄭某由于斗毆在派出所民警到場并要求其回派出所接受處理時，不僅拒絕配合調(diào)查，還通過大聲喧嘩的方式導致現(xiàn)場聚集幾百余人圍觀。期間，鄭某跳上派出所警車車廂，煽動圍觀者與民警對抗。最終導致在場圍觀的被告人熊某等12人與在現(xiàn)場維持秩序的治安員發(fā)生推撞，派出所民警上前勸阻時被13名被告人等二三十人追打致傷。期間，三輛警用汽車和五輛警用摩托車還被現(xiàn)場圍觀人員砸爛。

（三）缺乏硬件保障 從犯罪嫌疑人行為看，從最初阻攔、謾罵、頂撞、肢體接觸毆打，逐步發(fā)展為使用棍棒、磚頭、刀具等暴力手段抗拒執(zhí)法，甚至出現(xiàn)縱火、自制炸彈等行為，而執(zhí)法人員由于身份的特殊性，不能直接對執(zhí)法對象的傷害行為進行反抗，特別在面對群體性抗法事件時，缺乏足夠的人力、物力、制度保障，致使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中偶有受傷，且大部分為輕微傷。從番禺區(qū)人民檢察院辦理的案件看，僅肢體接觸毆打的案件有9起，潑尿、潑糞的有2起，沖卡、跳車的有6起，手持鋼管、磚頭、防盜鎖、刀具等器械抗拒執(zhí)法的有13起，多人起哄圍堵執(zhí)法人員的有11起，縱火、自制炸彈的有4起。

一是行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)參差不齊。執(zhí)法隊伍構(gòu)成比較復雜，尤其是輔警、治安協(xié)管員隊伍素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法理念上存在偏差，重管理、輕服務，加上傳統(tǒng)的權(quán)力行政的慣性，導致作風粗暴、態(tài)度蠻橫等現(xiàn)象屢禁不絕。二是城管綜合執(zhí)法部門與其他行政機關之間的協(xié)調(diào)機制不暢。由于城管綜合執(zhí)法部門享有的行政處罰權(quán)大部分是從其他行政機關劃撥過來的，城管綜合執(zhí)法部門與相關職能部門的協(xié)調(diào)尤為重要，一旦出現(xiàn)職能部門間管轄異議，導致漏管、錯管、重管等現(xiàn)象發(fā)生時，將嚴重影響城市管理職能的有效發(fā)揮，甚至誘發(fā)暴力抗法事件。

五、對策建議

（一）建立執(zhí)法為民、利益均衡的城市管理機制 對于占道經(jīng)營、無照經(jīng)營的流動商販，應適時調(diào)整政策，在維護市容市貌、交通秩序與保障弱勢群體生存權(quán)之間取得平衡。可以根據(jù)不同的區(qū)域進行分類管理，設定禁止區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)和開放區(qū)。同時，可采取減免租金、管理費、幫助推薦就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)等措施，引導流動商販入室經(jīng)營；為符合一定條件的本地低收入者及外來務工人員提供免費就業(yè)技能培訓，幫助其解決基本的生存問題。 （二）推行風險評估，嚴格執(zhí)法程序 行政執(zhí)法部門應當嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、程序，實施行政處罰和行政強制，并將執(zhí)法操作規(guī)范向社會公布，接受社會監(jiān)督。推行重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，于重大事項實施前，深入細致地做好調(diào)查摸底工作，對實施前、中、后可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進行逐項科學分析、準確預測，制定切實可行的風險矛盾化解方案。 （三）理順城市管理職責，完善部門協(xié)調(diào)機制 完善聯(lián)席會議制度、共同執(zhí)法制度、移送案件制度、委派人員駐隊制度等，有效強化城管與其他職能部門之間的協(xié)調(diào)機制。推廣數(shù)字化協(xié)調(diào)方式，逐步整合治安、交管、規(guī)劃、建設、國土房管等部門的基礎數(shù)據(jù)和視頻監(jiān)控資源，建立全市統(tǒng)一的城市管理基礎信息數(shù)據(jù)庫和覆蓋市、區(qū)、街道三級的數(shù)字化城市管理平臺。 （四）引導公眾參與城市管理，營造良好執(zhí)法環(huán)境 在城市管理立法、執(zhí)法層面引入公眾參與機制，推行城市管理重大決策、法規(guī)出臺聽證制度、公示制度，落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。加強行政執(zhí)法部門與市民、志愿者、社區(qū)和社會團體的互動，把社會各界力量融合到城市管理工作中來。通過媒體宣傳，正確引導社會輿論，努力消除市民群眾與行政執(zhí)法部門之間的隔閡和誤解，贏得市民群眾對城市管理工作的理解和支持。 （五）適用寬嚴相濟刑事政策，妥善處理暴力抗法案件 一方面強化公、檢、法三機關的協(xié)調(diào)配合，對須追究刑事責任的暴力抗法事件，依法快查、快捕、快訴、快判，樹立法律權(quán)威，必要時對案件進行公審、公判以震懾犯罪分子；另一方面對于行為人因一時意氣用事實施犯罪，未造成嚴重后果，事后認罪悔過、積極賠償損失的，依法從寬處理，避免矛盾激化。