論文摘要 城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為。本文以筆者所在檢察院為視角，著重探討城市管理領域暴力抗法案件凸顯的城市管理難題。

論文關鍵詞 城市管理 暴力抗法 難題

城市管理是一個綜合性的社會大課題，是政府為保障城市高效運轉和協調發展所采取的必要行為，關系民生，關系發展，關系形象。加強城市管理，是適應經濟社會發展和城市化進程，提高城市形象和品位，改善人民群眾生活質量的重要舉措。在我們日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀攤子、拆棚子、扣車子、收票子”，老百姓很少想到隨著城管工作的不斷進步，城市環境變了，城鄉面貌改了。城市管理是一個綜合性的社會大課題，是政府為保障城市高效運轉和協調發展所采取的必要行為，關系民生，關系發展，關系形象。加強城市管理，是適應經濟社會發展和城市化進程，提高城市形象和品位，改善人民群眾生活質量的重要舉措。在我們日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀攤子、拆棚子、扣車子、收票子”，老百姓很少想到隨著城管工作的不斷進步，城市環境變了，城鄉面貌改了。但城市管理領域出現的暴力抗法案件則凸顯了城市管理的難題。 據統計，2009年以來，番禺區人民檢察院共批準逮捕妨害公務案件45件91人。其中，因“六亂”治理引發的6件12人，因“五類車”治理引發的5件6人，因交通執法引發的6件7人，因公安機關調查（包括查賭、掃黃、鄰里糾紛、家庭糾紛、詐騙、酒后鬧事、斗毆）引發的24件56人，因黑網吧查處引發的1件1人，因“兩違”查處引發的3件9人。該類暴力抗法案件，主要發生在城市管理領域，凸顯出城市管理四大難題，應引起有關部門重視與關注。

一、執法對象特殊導致抵觸情緒嚴重

執法對象多為下崗職工、失地農民、外來務工人員和殘疾人等生活在社會底層的弱勢群體，其文化程度低、無任何技能，就業難度大，法制觀念淡薄，很難處理好個人利益與城市發展大局之間的關系，成為暴力抗法的主要群體。結合案件情況看，涉案的犯罪嫌疑人中外來人員占63%；文化程度初中以下學歷的占79.2%；無固定職業的占48.2%。而由于社會保障的缺失，多數無業人員往往依靠在城市擺攤或非法營運維持生計，當他們賴以生存的手段受到影響時，容易將執法人員作為發泄不滿情緒的對象，或為逃避、抗拒執法檢查處罰，或因酒后鬧事與執法人員糾纏，臨時起意使用暴力抗拒正常執法。

二、執法環境復雜導致執法難度大

由于廣大群眾對城市管理領域工作不了解，特別是在一些新聞媒體的負面報道下，公安、城管、工商等城市管理相關部門成了“暴力執法”的代名詞，一旦有人惡意煽動，極易爆發暴力抗法事件。從案件情況看，妨害公務所針對的對象集中表現為在城市管理領域執行公務的民警、交警、城管人員、工商、交管、治安、綜治委等工作人員，如番禺區受理的妨害公務案件中，妨害派出所民警執行公務的有24件，占53%，妨害交警執法的有10件，占22%，妨害城管人員執法的有8件，占17%，妨害工商、交管總站人員等其他執法人員執行公務的有3件，占6%；從執法區域看：發生在道路上的有13件20人，占28%；發生在市場內的有8件29人，占17%；發生在學校、工廠、商鋪、超市等公共區域的有8件9人，占17%；發生在城中村、出租屋的有7件11人，占15%；發生在旅館、酒吧、餐廳等娛樂休閑區域的有5件7人，占11%。加之，群體對抗者常常抱著一種“法不責眾”的心理，特別是在一些帶頭分子惡意煽動之下致使事態迅速惡化，出現集體起哄、圍攻執法人員，或強行奪取被扣物品，往往導致車輛堵塞、交通秩序混亂，甚至升級為群體性事件，造成公私財產損失和不良社會影響。如番禺區人民檢察院批捕的三人以上妨害公務的案件16件，占批捕該類案件總數的35%。

三、執法保障不足導致保障執法人員偶有受傷

從犯罪嫌疑人行為看，從最初阻攔、謾罵、頂撞、肢體接觸毆打，逐步發展為使用棍棒、磚頭、刀具等暴力手段抗拒執法，而執法人員由于身份的特殊性，不能直接對執法對象的傷害行為進行反抗，特別在面對群體性抗法事件時，缺乏足夠的人力、物力、制度保障，致使執法人員在執法過程中偶有受傷。 （一）缺乏法律保障 妨害公務罪只適用于妨害國家機關公務人員執行公務的情形，而對于治安員、村治保隊員等主體缺乏有效保障。只有當有其他國家機關工作人員在場，其協助執行公務時才能對妨害人員定罪。 （二）缺乏人力保障 執法人員往往2人執法，在專項聯合整治行動中，也不過十數人聯合執法。而面對惡意煽動后情緒激動的數十人甚至幾百名群眾時，往往難以自保導致受傷。如在番禺區人民檢察院辦理的鄭某、張某等13人妨害公務一案中，被告人鄭某由于斗毆在派出所民警到場并要求其回派出所接受處理時，不僅拒絕配合調查，還通過大聲喧嘩的方式導致現場聚集幾百余人圍觀。期間，鄭某跳上派出所警車車廂，煽動圍觀者與民警對抗。最終導致在場圍觀的被告人熊某等12人與在現場維持秩序的治安員發生推撞，派出所民警上前勸阻時被13名被告人等二三十人追打致傷。期間，三輛警用汽車和五輛警用摩托車還被現場圍觀人員砸爛。

（三）缺乏硬件保障 從犯罪嫌疑人行為看，從最初阻攔、謾罵、頂撞、肢體接觸毆打，逐步發展為使用棍棒、磚頭、刀具等暴力手段抗拒執法，甚至出現縱火、自制炸彈等行為，而執法人員由于身份的特殊性，不能直接對執法對象的傷害行為進行反抗，特別在面對群體性抗法事件時，缺乏足夠的人力、物力、制度保障，致使執法人員在執法過程中偶有受傷，且大部分為輕微傷。從番禺區人民檢察院辦理的案件看，僅肢體接觸毆打的案件有9起，潑尿、潑糞的有2起，沖卡、跳車的有6起，手持鋼管、磚頭、防盜鎖、刀具等器械抗拒執法的有13起，多人起哄圍堵執法人員的有11起，縱火、自制炸彈的有4起。

一是行政執法人員的整體素質參差不齊。執法隊伍構成比較復雜，尤其是輔警、治安協管員隊伍素質參差不齊，部分執法人員在執法理念上存在偏差，重管理、輕服務，加上傳統的權力行政的慣性，導致作風粗暴、態度蠻橫等現象屢禁不絕。二是城管綜合執法部門與其他行政機關之間的協調機制不暢。由于城管綜合執法部門享有的行政處罰權大部分是從其他行政機關劃撥過來的，城管綜合執法部門與相關職能部門的協調尤為重要，一旦出現職能部門間管轄異議，導致漏管、錯管、重管等現象發生時，將嚴重影響城市管理職能的有效發揮，甚至誘發暴力抗法事件。

五、對策建議

（一）建立執法為民、利益均衡的城市管理機制 對于占道經營、無照經營的流動商販，應適時調整政策，在維護市容市貌、交通秩序與保障弱勢群體生存權之間取得平衡。可以根據不同的區域進行分類管理，設定禁止區、限制經營區和開放區。同時，可采取減免租金、管理費、幫助推薦就業和鼓勵創業等措施，引導流動商販入室經營；為符合一定條件的本地低收入者及外來務工人員提供免費就業技能培訓，幫助其解決基本的生存問題。 （二）推行風險評估，嚴格執法程序 行政執法部門應當嚴格按照法律法規規定的條件、程序，實施行政處罰和行政強制，并將執法操作規范向社會公布，接受社會監督。推行重大事項社會穩定風險評估機制，于重大事項實施前，深入細致地做好調查摸底工作，對實施前、中、后可能出現的不穩定因素進行逐項科學分析、準確預測，制定切實可行的風險矛盾化解方案。 （三）理順城市管理職責，完善部門協調機制 完善聯席會議制度、共同執法制度、移送案件制度、委派人員駐隊制度等，有效強化城管與其他職能部門之間的協調機制。推廣數字化協調方式，逐步整合治安、交管、規劃、建設、國土房管等部門的基礎數據和視頻監控資源，建立全市統一的城市管理基礎信息數據庫和覆蓋市、區、街道三級的數字化城市管理平臺。 （四）引導公眾參與城市管理，營造良好執法環境 在城市管理立法、執法層面引入公眾參與機制，推行城市管理重大決策、法規出臺聽證制度、公示制度，落實公眾的知情權、參與權、監督權。加強行政執法部門與市民、志愿者、社區和社會團體的互動，把社會各界力量融合到城市管理工作中來。通過媒體宣傳，正確引導社會輿論，努力消除市民群眾與行政執法部門之間的隔閡和誤解，贏得市民群眾對城市管理工作的理解和支持。 （五）適用寬嚴相濟刑事政策，妥善處理暴力抗法案件 一方面強化公、檢、法三機關的協調配合，對須追究刑事責任的暴力抗法事件，依法快查、快捕、快訴、快判，樹立法律權威，必要時對案件進行公審、公判以震懾犯罪分子；另一方面對于行為人因一時意氣用事實施犯罪，未造成嚴重后果，事后認罪悔過、積極賠償損失的，依法從寬處理，避免矛盾激化。