從傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，是中國漸進式經濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經濟體系內部，中央和地方的行政事業單位國有資產管理體制改革，明顯滯后于以國有企業為代表的經營性國有資產管理體制的改革進程。不論是在制度建設、法制建設還是在具體操作層面上，我國現行的行政事業單位國有資產管理體制都已不能適應社會主義市場經濟的總體要求。因此，構建適應社會主義市場經濟體制基本要求的行政事業單位國有資產管理新體制勢在必行。

一、我國行政事業單位國有資產的屬性

1. 行政事業單位國有資產的內涵 我國行政事業單位國有資產是指國家所有并由行政事業單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經濟資源總和，是指為行政事業單位履行其職能而配備的物質手段，是行政事業單位提供公共產品與服務的重要物質基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產品)。 2. 行政事業單位國有資產分類 按行政隸屬層次劃分，我國行政事業單位國有資產分為中央行政事業單位國有資產和地方行政事業單位國有資產。其中地方行政事業單位國有資產，又可進一步細分為省(自治區、直轄市)級行政事業單位國有資產、市(地)級行政事業單位國有資產、縣級行政事業單位國有資產以及鄉(鎮)級行政事業單位國有資產。 行政事業單位國有資產的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產，也包括行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，還包括接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。 行政事業單位國有資產使用單位性質，可分為國家機關的國有資產、事業單位的國有資產、黨派和社會團體的國有資產等。 從行政事業單位國有資產價值形態來看，可以分為流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和其他資產。 3. 我國現行行政事業單位國有資產管理體制 根據1995年原國家國有資產管理局、財政部制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》，目前行政事業單位國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產的部門所有和單位所有現象。

二、我國行政事業單位國有資產管理存在的主要問題

我國目前行政事業單位國有資產管理主要存在四大問題： 1. 資產配置不合理 由于缺乏合理統一的配置標準，或標準沒有被嚴格執行，導致中央部門、單位之間配置不公平。有的部門行政、事業人員編制很少，卻占用很大的一棟辦公樓，空余的辦公用房用于經營出租或閑置，而有的單位卻要耗費大量財政資金租房辦公；有的部門一味追求辦公設備、辦公家具上檔次，超標準配備辦公家具；有的單位寧愿多花錢買新設備，對正在使用的設備卻不肯花錢進行正常的保養和維修，造成設備快速老化；還有的單位資產購置時，存在隨意性和盲目性，造成重復購置或不合適的購置，許多辦公用品和生產設備到貨之日，即是閑置之時等等。 2. 資產處置效率不高 對于資產閑置和利用效率不高的資產，不能及時地進行調配。有的單位占用的國有資產為部門、單位所有，寧肯閑在家里，不許用在別處，影響了國有資產的管理效能。 3. 資產流失嚴重 改革開放以來，我國行政事業單位利用國家撥付的非經營性資產從事生產經營活動，獲取利潤、租金等收入，形成非經營性資產轉為經營性資產現象。如政府各部門所管轄的招待所由對內服務轉為對外經營，學校的校辦工廠由為學生提供實習場所為主轉為學生實習與生產經營并重等。 我國行政事業單位國有資產的“非轉經”是轉軌時期的特殊產物，它曾對彌補財政經費不足、促進政府機構改革與職能轉變等發揮了一定的作用。但是，隨著經濟體制改革的不斷深化，“非轉經”的負面影響越來越大，其中之一就是“非轉經”導致國有資產的大量流失。 主要表現為，一是“非轉經”過程中非經營性資產本身的流失。一些非經營性資產被廉價租賃或承包給集體或私人經營使用，導致國有資產的流失；“非轉經”單位由于資產來源的無償性，缺乏資產保值增值的壓力與動力，從而導致資產使用過程中的大量浪費，引起國有資產的流失。 二是“非轉經”產生的收益的流失。非經營性資產是國家撥付給行政事業單位用于完成國家行政事業任務的財政性資產，“非轉經”所產生的收益也應該屬于國家所有。然而，在實際運作中，無論是利用非經營性資產對外投資所得的投資收益，還是對外出租得到的租金收入等，大部分都被提供這些非經營性資產的行政事業單位視為單位集體所有，作為單位職工福利或存入單位“小金庫”，在單位內部分配使用，而沒有上交國家財政；而利用非經營性資產興辦的經濟實體，其利潤也大多在該經濟實體與提供資產的行政事業單位之間進行分配，導致了國有資產的大量流失。 無形資產作為一種特殊、重要的資產，部分行政事業單位在轉讓無形資產時，沒有進行合理計價，更沒有通過法定資產評估機構進行評估，無形資產的低價或無償轉讓現象時有發生，導致了行政事業單位無形資產的嚴重流失。 三是在處置資產過程中存在不規范現象，導致行政事業單位國有資產流失。有些行政事業單位在處置閑置資產和淘汰設備過程中，資產未評估或評估過低，有的甚至隨意報廢尚有相當使用價值的設備，導致國有資產流失。 4. 資產使用效率不高 由于資產配置不合理，重復購置嚴重，使用過程中缺乏規范化管理，結果導致行政事業單位普遍存在資產閑置與使用效率不高的現象，其中在固定資產方面表現尤為突出。一是部分辦公用房、公務用車使用效率不高，部分單位辦公用房閑置或出租。二是部分專業化設備重復購置，使用效率很低，有的甚至每年只使用幾個小時。三是由于決策失誤導致部分設備購置后無法使用或者面臨更新換代，造成資產浪費。 出現以上問題的原因主要是：(1)缺乏合理、有約束力的資產配置標準，資產購置的隨意性較大。(2)存在較為嚴重的攀比心理，盲目追求高標準、大而全。(3)資產購建資金來源的多樣性。(4)缺乏資產使用效率的考核標準。(5)產權管理不嚴。各地雖然都制定了有關產權管理的規章制度，但執行卻不嚴格。(6)日常管理混亂。有的單位固定資產無專人管理，有的單位雖有專門的固定資產管理人員但管理人員和財務人員的分工責任不明確；資產管理部門與財務部門帳實不符。

三、我國行政事業單位國有資產管理存在問題的原因

行政事業單位國有資產管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有： 1. 對行政事業單位國有資產認識上的誤區 第一，在我國國有經濟體系中，以國有企業為主體的經營性國有資產受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產監督管理委員會，對經營性資產專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業單位國有資產卻沒有得到應有的重視，致使行政事業單位國有資產管理改革既滯后于整體經濟改革，又滯后于國有企業改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業單位國有資產管理相對落后。第三，對行政事業單位國有資產產權問題的認識偏差。行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業單位只是資產的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業單位國有資產被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業單位之間的資產調劑難以進行，影響資產的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業單位國有資產的流失。 2. 管理體制不順 長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致我國行政事業單位國有資產管理體制不順。首先，目前我國行政事業單位國有資產管理的機構設置不合理。在中央設有機關事務管理局，在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理；在省級以下，許多地方沒有設機關事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另一方面，機關事務管理局本身只能管理行政機關資產，而對大量的事業單位、社會團體等的資產無法進行管理，許多單位沒有專門的資產管理部門或專責資產管理人。其次，行政事業單位國有資產的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業單位主管部門的資產管理權限不清，行政事業資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清等等。第三，部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的相脫節造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。第四，行政事業單位國有資產管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節現象。部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使行政事業單位國有資產管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業單位國有資產有效管理。 3. 管理機制不健全 行政事業單位國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。 在資產形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預算軟約束現象，導致行政事業單位國有資產形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產配備標準，造成資產配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協調性，容易造成資產配置不公與重復購置。 在資產使用方面：一是缺乏客觀公正的資產使用效率評價標準與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產的使用效率進行有效的評估，不利于資產使用效率的提高；二是缺乏嚴格、規范、先進的管理手段，導致行政事業單位國有資產使用效率普遍較低；三是資產的實物管理與價值管理相脫節，導致行政事業單位普遍存在賬外資產現象；五是使用單位之間資產調劑困難，影響資產的使用效率。 在資產處置方面：一是缺乏規范的行政事業單位國有資產處置程序，導致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業單位國有資產高效的處置途徑，導致資產處置過程的浪費與腐敗。 4. 管理制度不健全，法制化建設嚴重滯后 隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，行政事業單位國有資產的管理出現了許多新情況、新問題，但是有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業單位國有資產管理法規。各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業單位國有資產管理的法律與規章制度，但部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。

在改革的過程中，需要從理論高度重新認識行政事業單位國有資產的經濟性質，同時借鑒別國或地區的先進經驗與成功作法，結合中國的實際情況，探索改革的總體思路，最終確立與社會主義市場經濟體制相適應的我國行政事業單位國有資產管理體制。 (一)我國行政事業單位國有資產管理體制改革的理論依據 我國行政事業單位國有資產管理中面臨的各種問題，在很大程度上都源于對行政事業單位國有資產的認識上的誤區，特別是對市場經濟條件下行政事業單位國有資產的經濟性質認識不足。因此，在改革過程中，首先必須認真探討行政事業單位國有資產的經濟屬性。 1. 行政事業單位國有資產的特征 一般來說，行政事業單位國有資產具有以下特征：資產配置的非生產性。行政事業單位國有資產是為各級黨政機關、事業單位和人民團體開展工作而配置的資產。行政事業單位使用這些資產的目的是非盈利的，是通過使用和占用這些資產為社會提供公共服務的，以保證經濟與社會的正常運轉，推動和促進社會的全面發展。因此，行政事業單位國有資產的配置具有非生產性。 資產補償的間接性。在行政事業單位國有資產的形成方面，不論是資產初始配置、消耗性補償，還是資產規模擴大的資金來源，都不能直接從行政事業單位國有資產使用的結果中獲得，而只能來源于財政收入；即按照公共選擇理論，利用公共預算手段，通過公共支出方式形成行政事業單位國有資產。從這個角度看，行政事業單位國有資產與公共財政特別是公共支出、公共選擇和公共預算等具有天然的相關性。 資產使用的無償性。與行政事業單位國有資產按公共支出方式形成相適應，行政事業單位國有資產在占有和使用方式上具有無償性。也就是說，處于非生產領域的行政事業單位，可以采取無償方式來占有和使用由公共支出形成的行政事業單位國有資產，從而順利有效地開展行政事業工作，為社會提供公共服務。 2. 行政事業單位國有資產的經濟性質 在傳統計劃經濟時代，政府為政治權力行使者、國有資產所有者和生產經營組織者的統一體，既要履行社會經濟管理任務，又要承擔整個國家經濟建設任務，同時還要具體安排和指揮企業生產經營。在這種三位一體的單一財政模式下，行政事業單位國有資產成為各級政府履行上述三重職責的物質手段。 隨著以市場為取向的經濟體制改革目標的最終確立和改革進程的不斷推進，政府作為政權所有者對全社會管理的職能，與作為國有資產所有者對國有資產進行管理的職能相分離。 在具有中國特色的社會主義市場經濟條件下，我國的公共財政主要范圍包括：(1)提供公共產品與勞務，如公安司法、教育衛生等；(2)治理環境污染等；(3)維持競爭秩序，如制定有關政策法規，實施反壟斷措施等；(4)調節收入分配；(5)穩定經濟等。此外，政府還要彌補市場殘缺，培育市場體系，促進市場經濟進一步完善。行政事業單位國有資產是行政事業單位履行公共財政范圍內各項職能的基礎條件和必要保證。 (二)行政事業單位國有資產管理的國際經驗借鑒 由于國情不同，從嚴格意義上講，國外沒有與中國行政事業單位國有資產完全對等的資產范疇，但許多成熟市場經濟國家的政府財產范疇與我國的行政事業單位國有資產有許多類似之處，分析它們的管理經驗對我國行政事業單位國有資產管理體制改革具有一定的借鑒意義。 1. 政府財產不參與市場競爭 在市場經濟發達的國家，政府是社會管理者，它凌駕于全社會的經濟組織和個人之上，依靠其擁有的政治權力去規范企業和個人的市場行為和活動過程。在市場競爭領域，各企業和個人在政府確定的行為準則內，以平等的地位按市場等價交換原則來追求自己的目標函數最大化。政府是獨立于企業和個人的執法者，一般不介入市場競爭領域。只有那些不盈利的，而社會又十分需要的公益公共性領域才由政府投資。因此，發達市場經濟國家對政府財產的使用領域都有嚴格的規定，即政府財產只用于履行行政職能與提供公共公益性服務等市場失效的領域。如新加坡政府對每一法定機構(類似于我國的事業單位)都以立法手段規定其活動范圍，禁止其介入市場有效的競爭性領域。 2. 政府財產管理的法制化 法制化是發達市場經濟國家管理政府財產的一個主要特征。它保證了政府財產管理的規范化、制度化與透明度，提高了政府財產管理效率。如美國的《政府公司法》是一項綜合性法規，從總體上規定了與政府公司有關的規則制度。此外，美國還對每一家政府公司，由國會通過單行法規，對該公司的設立目的、董事會組成、經營方式、經營范圍、資產管理等作出非常細致的規定。日本的《國有財產法》明確規定了國有財產的范圍、管理及處置國有財產的機關、管理和處置國有財產的具體手續、違反法律的處罰等。此外，日本還有許多特別法，如《國家公務員宿舍法》等等，構成了較為完整的政府財產管理的法律體系。 3. 政府財產管理的專業化 對部分政府財產實行專業化管理也是發達市場經濟國家在政府財產管理中較為普遍采用的一種方式。如美國聯邦政府總務署，是政府總務和后勤服務部門，統一管理聯邦政府的行政事業性資產。加拿大聯邦政府建設和服務部，負責聯邦政府的財產管理、政府采購、辦公用房管理、物業管理等。我國香港特別行政區對公務用車實行專業化管理，具體表現在兩方面：一是設政府車輛管理處，負責與公務用車有關的統籌管理工作。如采購公務用車，審核政府各部門添置及更換公務用車的申請，協助制訂政府內部運輸服務政策；為所有部門提供車輛管理方面的指引，負責訓練及考核駕駛公務用車人員的技術水平并頒發駕駛許可證，提供公務用車的臨時租車服務等。二是每個部門設專人任部門運輸主任，管理部門的運輸資源，確保部門車輛有效、恰當地使用。 香港對公務用車的使用范圍與條件作出十分嚴格的規定，如政府人員在非公事或非規例準許的情況下使用公務用車，被視為濫用，除要向政府繳交涉及費用外，還可能受紀律處分；規定除非政府車輛管理處處長明文批準，否則公務用車不得出租給任何商業機構；只有在無公共交通工具可達或絕對必要情況下，才能使用公務用車接載有關人員等等。 4. 嚴明的監督制度 為了防止政府財產管理中的瀆職行為與腐敗現象，許多國家建立了嚴明的政府財產管理監督制度。如美國對使用政府財產的政府公司，設有國會聽證會、公民監督、政府審計三層監督制度。按照這種監督制度，政府公司如要獲得預算撥款，必須將公司的經營狀況、資產負債情況等向聽證會詳細報告，并接受質詢；公民如發現政府公司的“問題”可直接向政府公司提出質詢，并進行調查；美國對政府公司的審計監督由聯邦審計局進行，審計局的工作方式是獨立的，不受任何行政干預，審計結果向國會報告。日本也有較為嚴格的監督制度，主要由日本國會、會計檢察院等機構負責包括政府財產在內的國有財產的監察工作。 (三)我國行政事業單位國有資產管理體制改革目標 根據社會主義市場經濟條件下的行政事業單位國有資產的經濟性質，借鑒發達國家與地區的政府財產管理經驗，建立與社會主義市場經濟體制相適應的，資產形成科學、使用合理、處置優化、監督公正、管理高效的行政事業單位國有資產管理體制。 首先，它是與我國社會主義市場經濟相適應的行政事業單位國有資產管理體制，不同于計劃經濟體制下的傳統體制。在計劃經濟體制下，財政不僅承擔著提供公共產品的功能，還直接介入國有企業的經營管理，參與各種贏利性投資經營活動。與此相應，行政事業單位國有資產不僅是國家提供公共產品的物質手段，也是國家參與贏利性投資的物質基礎之一。按照社會主義市場經濟改革的基本要求，我們所設想的新型行政事業單位國有資產管理體制，將在保留原有行政事業單位國有資產管理體制的合理因素的基礎上，一方面改革原有體制下資產所有者、管理者、使用者責權利不清等一系列不合理現象；另一方面借鑒西方國家的成功經驗，以公共預算為主要渠道配置行政事業單位國有資產，從而形成我國社會主義市場經濟條件下的新型行政事業單位國有資產管理體制。 其次，它是與公共財政密切相關的資產管理體制。也就是說行政事業單位國有資產只能作為提供公共產品和服務、彌補市場失效的物質手段，而不能介入市場有效的競爭性領域。與此相應，現有行政事業單位的外延必須重新界定，部分事業單位必須被剝離出公共支出體系；成為自負盈虧、自主經營的企業單位。因為在社會主義市場經濟條件下，有相當一部分現有的事業活動項目，可以按企業方式經營并獲得市場平均利潤率，市場機制能夠有效地配置這部分社會資源。根據公共財政理論，這部分活動不應由公共財政來負擔，相應此事業單位應不再納入政府的公共支出體系。 最后，它是一套系統的完整的行政事業單位國有資產管理體制，不僅包括行政事業單位國有資產管理的機構設置，而且涵蓋了從資產形成、使用到處置的全過程資產管理制度；此外還涉及與行政事業單位國有資產管理有關的監督機制的建立、管理人才的培養等一系列相關問題。 (四)我國行政事業單位國有資產管理體制改革的主要內容 從社會主義市場經濟體制的基本要求出發，根據上述行政事業單位國有資產管理體制改革的原則與目標，我國行政事業單位國有資產管理體制改革包括以下主要內容。 第一，按照社會主義市場經濟體制的基本要求，建立由資產宏觀管理部門、二級管理部門和微觀管理部門組成的行政事業單位國有資產分級授權管理體系。 第二，采用公共預算和政府采購方式，建立配置標準公正、配置手段科學的行政事業單位國有資產形成機制。 第三，按照集中化、專業化等原則，建立包括資產使用臺賬制度、責任制度和管理網絡系統等內容的行政事業單位國有資產使用機制。 第四，通過市場和計劃相結合的處置手段，建立由資產內部調劑、交易與租賃、報廢制度等構成的行政事業單位國有資產處置機制。 第五，加強法制化建設，建立包括定期匯報、派駐監管等內容的行政事業單位國有資產監督機制，可以考慮組建行政事業單位國有資產監督委員會。 綜上所述，改革我國現行行政事業單位國有資產管理體制是建立與完善我國社會主義市場經濟體制的客觀要求。建立和完善社會主義市場經濟體制，實現公有制與市場經濟的有效結合，不僅要求以國有企業為主體的經營性國有資產體系的改革，也要求以行政事業單位國有資產為主體的非經營性國有資產體系的改革。因此，改革我國現行的行政事業單位國有資產管理體制，積極構建新的行政事業單位國有資產管理體制，對于我國進一步深化行政事業單位改革具有重要的意義和推動作用。