參與機制對黨內民主建設的價值考量

宋波

摘要：黨內民主作為一種民主形式，與廣大黨員積極參與是不可分割的。黨的代表大會制度是黨內民主的根本制度，其本質就是一種黨內參與機制；完善黨內選舉制度的方式就是讓廣大黨員行使參與權利；保障黨員民主權利是黨內民主的最終歸宿，其實現途徑就是黨內參與機制；擴大黨務公開透明是黨內民主的表現形式，其目的就是通暢黨內參與渠道；黨內監督制度是黨內民主的重要功能，其制約作用需要通過參與機制來發揮。

關鍵詞：參與機制；黨內民主；價值

黨內民主指在黨內政治生活中，根據黨章和黨的其他有關規定，黨員按照有關的民主程序和形式，對黨的事務的參與、決定與管理；全體黨員一律平等地表達意愿和主張，充分行使民主權利，直接或間接地參與管理和決定黨內事務?！包h內民主既是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要組成部分，又對發展人民民主起著導向、示范和帶動的作用”。[1]江澤民在十六大報告中第一次把黨內民主提高到“黨的生命”的高度。黨的十七大報告又進一步提出要“以黨內民主帶動人民民主”、“以黨內和諧促進社會和諧”。黨內民主作為一種民主形式，與廣大黨員積極參與不可分割。參與是民主政治的重要維度之一，“評判政治體制是否民主所依據的標準是看其中有影響的集體決策者是否通過公平、誠實和定期的選舉產生，而且基本上所有的成年人都可以參加選舉”[2]。參與可以維持民主制度的運行，使制度獲得一種自我維持的能力，因為“參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是，通過參與過程可以推動個人負責任的社會行動和政治行為?！盵3]民主和參與緊密結合，形成黨內民主參與機制。黨內民主參與機制是指黨員參與和決定黨的事務的基本制度、工作程序及其具體方式。它是黨內民主的制度化和程序化，是從制度層面上保障黨員對黨的事務的參與、決定與管理的重要手段，是加強黨員的黨性修養、提高各級黨組織民主決策和科學決策能力并進而提高黨的執政能力、保持黨員和黨組織先進性的有效途徑，是黨內民主建設的手段價值和目的價值的統一。

一、黨的代表大會制度是黨內民主的根本制度，其本質就是一種黨內參與機制

黨的代表大會制度是黨的根本制度，是黨內最根本的領導制度，是一項根本的組織制度，也是一項最根本的黨內民主制度。根據黨章規定，黨的代表大會是黨內權力的最終來源，是廣大黨員行使民主權利，參與黨內事務決策，對黨的事務進行監督的最主要的渠道，是黨員直接行使或間接行使自己民主權利、管理黨內事務的最重要的載體和途徑。

黨的代表大會制度是黨內民主發揚實施的制度保障。黨內民主體現為直接民主和間接民主的結合，黨的各級組織以黨代表大會的形式決定黨內重大事務是黨內間接民主制度的表現，因此黨代表大會制度的建立健全與否，對于黨內民主具有決定性影響。在現代社會，“政治參與不僅僅是公民表達各自政治態度的需要，而且也是政治體系得以有效運作的重要支持條件?！盵4]從這個意義上來說，黨內參與機制的建立和健全，不僅是黨代表大會正常運行的支持性條件，也是黨代表大會健全和完善的重要途徑之一。

二、完善黨內選舉制度是黨內民主的基本路徑，其方式就是讓廣大黨員行使參與權利

選舉制度本身就是一種參與制度，黨內選舉制度本身就是廣大黨員對黨內事務管理和決策的參與機制。

選舉是民主的表現形式，沒有真實的選舉也就沒有民主可言。正如熊彼特所說：“民主方法是為達到政治決定的一種制度上的安排。在這種安排中，某些人通過競取人們的選票而得到做出決定的權力”[6]。亨廷頓也強調：“公開、自由和公平的選舉是民主的實質，而且是不可或缺的必要條件。”[7]就黨內民主而言，除黨內選舉外，民主決策、民主討論和民主監督等也是其重要內容，但選舉制度是其他方面能否得到真正落實的關鍵。一方面，選舉作為一種擇優機制，高質量的選舉更有可能產生高質量的決策者和決策；另一方面，政黨通過選舉滿足社會成員的政治預期，有利于政黨將足夠優秀的社會成員吸納到隊伍中來，因為“只要成員們看到一個意識形態明確或含蓄提出的諾言和目標已經實現，那么由此引起的滿足將足以保證支持的繼續輸入”[8]。只有以完善的制度作保障、充分體現選舉人（黨員和黨代表）意志的實質性選舉，才是真正民主的選舉；只有通過這樣的選舉而產生的各級領導機關和領導人員，才具有深厚的、堅實的民意基礎和“合法性”基礎。

黨內選舉集中體現了黨員在黨內的主體地位，改革和完善黨內選舉制度是健全黨內民主參與機制的基礎性工作。黨中央從黨的十三大起，決策層就把“改革和完善黨內選舉制度”作為執政黨建設的一項重要內容，并在許多基層單位進行了有益的嘗試。中國共產黨在改革開放以后的20多年來制定了大量規章制度，其中直接與黨內選舉相關的不下10部，而且在實踐中也的確發揮了不可替代的作用。近年來，一些基層黨組織解放思想，大膽創新，探索出了“公推直選”、“兩推一選”、“無候選人直選”等許多新形式，受到廣大黨員和群眾的歡迎。胡錦濤總書記在十七大報告中也明確指出，要“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。” [9]擴大直選范圍，規范選舉程序、健全選舉制度，創新選舉形式，從根本上說，就是讓廣大黨員能更好的行使黨內參與權利。

盡管如此，黨內選舉還是有許多不如人意的地方，存在問題的根源就在于黨內選舉制度的不合理阻滯了廣大黨員的實質性參與?！邦I導者由于受著定期選舉而可能丟掉職位的制約，會留心投票者如何看待他的行為”[10]，黨員的權利會得到尊重，參與的功能也會得到充分的發揮。目前，黨員素質的提高也為選舉制度的良性運轉提供了條件。根據中組部最新統計數字，目前有7 336.3萬黨員，機關干部及企事業單位管理人員、專業技術人員共2 134.6萬名，占黨員總數的29.1%；具有大專以上學歷的黨員2 279.7萬名，占黨員總數31.1%。他們都是社會各個職業和階層的優秀分子，相對說來民主素質相對較高，對黨內民主程序比較熟悉，對黨內民主的功能相對了解，因此在黨的系統內實行直接民主的條件比較成熟，或者至少應該擴大直選的范圍，以提高廣大黨員的參與程序和參與水平。

三、保障黨員民主權利是黨內民主的最終歸宿，其實現途徑就是黨內參與機制。

黨內民主從本質上講，是全體黨員在黨內當家做主。發展黨內民主就是要高度尊重黨員的主體地位，最大限度地調動廣大黨員的主動性和積極性，使廣大黨員以主人翁姿態了解黨內事務，參與黨內事務，并對黨內事務進行有效的管理與監督。列寧指出：“黨內的一切事務是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且黨的所有負責人員，所有領導成員、所有的機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。”[11]江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上強調：“發展黨內民主，充分發揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創造性，是黨的事業興旺發達的重要保證。要切實保障黨員的民主權利，拓寬黨內民主渠道，加強黨員對黨內事務的了解和參與?！盵12]黨組織工作中的重大問題都應組織廣大黨員討論，通過建立有效的參與機制，保證基層黨員和下級黨組織的意見能及時反映到上級黨組織中來。只有充分保障黨員的民主權利，才能使廣大黨員以主人翁姿態積極參與黨的工作，同樣，也只有廣大黨員積極參與黨內各種事務，黨員的民主權利才能實現，這是一個雙向互動的過程?！霸诂F代民主國家，雖然公民權利得到了憲法的確認和保障，但這些法定權利不會自動實現?！挥型ㄟ^積極的政治參與，公民的權利才能得到最充分的實現”[12]。同樣，黨章、《條例》等各項黨規中的各項民主權利不會自動實現，只有通過廣大黨員積極參與黨內事務來實現?！吨袊伯a黨黨員權利保障條例》規定：“黨員享有的黨章規定的各項權利必須受到尊重和保護，黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔任的黨內職務和代表資格相應的會議。黨員有權在黨的會議上參加關于黨的政策和理論問題的討論，并充分發表自己的意見。黨員有權在黨組織討論決定問題時按照規定參加表決”[13]。

從目前黨內民主的政治實踐來看，一些領導干部和黨員的民主素養相對于推進黨內民主的時代要求來說，仍然存在著較大的差距，參與意識有待提高?！霸诿裰髡螚l件下，公眾的參與本身就是一種價值，參與可以喚醒公民的權利意識，可以培養公民的公共合作精神，可以增進公眾的政治認可，可以使公民學會適應公共生活，提高參與技巧，積累參與經驗，提升參與的能力”[13]。從這個意義上來說，黨員的黨內參與即是一種政治價值，更是黨員的一種政治美德。

因此，加強黨內民主建設，必須尊重黨員的民主權利，一是必須營造民主氛圍，拓寬黨內民主渠道，組織引導廣大黨員積極參與黨內民主實踐，充分行使各項民主權利。二是必須充分認識黨員民主素養對于發展黨內民主的重要意義。在黨內廣泛開展民主教育，把民主教育作為黨員經常性教育的重要內容，通過多種形式組織廣大黨員深入學習馬克思主義關于黨內民主的基本理論和章程規制，不斷增強廣大黨員的平等意識、權利意識、責任意識，使其更加自覺地運用民主權利。三是必須建立健全相關制度和改革相關程序，為黨員主體權利的行使提供多維、多樣的信息平臺和參與渠道。根據黨內民主的實踐和發展，改革完善黨代會、黨委會、黨內決策、黨內選舉、黨內監督，進一步增強制度的系統性、針對性和可操作性。

四、擴大黨務公開透明是黨內民主的表現形式，其目的就是通暢黨內參與渠道

在現代政治理論中，政治的透明性指政治信息的公開，“每一個公民都有權獲得與自己的權利相關的政府政策信息，包括立法活動、政策制定、政策實施、行政預算、公共開支以及其它有關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共政策過程實施有效的監督。”[14]從黨內民主建設的角度來說，只有黨務公開，特別是黨內權力運作過程的公開，才有可能形成正常的黨內參與機制，才能推進黨內民主。

公開是民主的前提，是參與的起點。黨的十六屆四中全會從黨要堅持科學執政、民主執政和依法執政的高度，提出了要“逐步推進黨務公開”。十七大報告也要求“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境?！笔叽簏h章規定“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與?！秉h務公開，增強黨組織工作在黨員中的開放度和透明度，一方面是尊重黨員主體地位，保障黨員實施知情權、參與權、表達權、管理權和監督權的前提條件，為黨員參與黨內事務的管理和決策提供了保障；另一方面也是提高廣大黨員參與熱情和參與質量的有效途徑，因為“通過信息公開和信息自由，實現政府信息的對外開放和分享，會刺激參與者的參與欲望、提升其行動能力和參與質量；通過參與質量的提升，政府能得到更充分、有效的信息并將其運用于行政決定和政策制訂的過程，以提升行政質量和合法性?！盵15]黨的政務公開與黨員的民主參與實質上是一種互動關系，實現這種互動的良性循環，本身就是一種參與制度構建。

黨內政務公開也是中共作為執政黨實現決策民主化、科學化的需要。中國共產黨是執政黨，肩負艱巨的歷史重任，黨內外的各種決策往往事關全局，“建立制度化、程序化的參與渠道和上下協調的溝通機制是基本前提。通過擴大決策活動的民主參與，執政黨可以充分掌握社會需求，有利于正確決策，而最大限度的防止和及時糾正決策失誤。”[16]在現行的政治環境下，使黨內的政治參與充分發揮效用，最基本的要求就是黨內政務充分和有效的公開，知情權是參與權的基礎，知情的質量決定參與的質量。只有充分公開，才能集中民智，共同解決、實現黨內民主的良性運轉，在這個意義上，黨內的政務公開也是培養黨員民主素質的重要手段。

黨政機關應該建立科學的民意調查制度，廣泛而深入地收集能夠反映社會普遍關心、涉及黨員利益、黨員反映強烈以及對黨內事務和黨的建設產生重大影響的有關事項的信息，依此來公開有現實針對性的黨政信息，增加黨員對黨政機關和黨政領導干部的信任。另外要從根本上解決黨員對黨務政治冷漠的問題，下大力度營造黨員黨內政治參與文化，提高他們認知行政信息的能力。逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，黨內各項相關的民主制度包括黨內情況通報制度、黨內情況反映制度、重大決策征求意見制度、社會公示和社會聽證制度等要不斷健全和完善。這些工作的根本目的就是使黨員更好地了解和參與黨內事務，使黨員的民主權利有制度上的保障。

五、黨內監督是黨內民主的重要功能，參與機制是實現其制約作用的手段

權力在本質上是一種支配他人的力量，權力的這種性質決定了它總具有無限的擴張傾向，“特別是掌權者自身有著特殊利益，如果公共權力不受到制約，那么掌權者必然會利用權力，為實現本集團的私利而侵犯人民的利益。所以保障公民權利的關鍵在于制約公共權力，制約公共權力是民主的實質”[4]。

如果把民主參與對權力制約理論借鑒到黨內民主建設上來，我們可以推演：黨的民主化是政黨發展的推動力。“一個民主的政黨，才能最大可能地把民眾吸引到自己周圍，才能集中黨的成員和黨的支持者的智慧，更科學地執政或對政治權力的運作施加影響，才能增強黨組織的凝聚力、戰斗力，才能有效地防止權力濫用、遏制消極腐敗現象”。[17]執政黨的地位和特點決定了黨和國家機關必須要有監督和制約機制。鄧小平指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，就要受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！盵18]他還進一步強調：“對于我們黨的各級領導人（包括黨委會的所有成員），應該有監督。這種監督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活”[18] ，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”。[18]這些論斷對廣大黨員參與黨內監督的重要性給予肯定。只有建立健全黨內民主參與機制，發展黨內民主，才能切實保障黨員的選舉權、檢舉權、申訴權、監督權等民主權利，從而使黨內權力運行始終置于廣大黨員和人民群眾的監督之下，保證各級領導干部為人民掌好權、用好權。

黨內參與機制是關系發展黨內民主、加強黨的先進性建設全局的重大問題，要有效地推進黨的建設，就必須完善黨內參與機制，對黨內權力進行制約。為抓好這一關鍵性的工作，有必要發揮廣大黨員的參與作用，通過黨代表大會行使監督職能，同時運用黨內選舉制度的基礎性作用保障黨員民主監督權利。為了加強黨內參與對黨內監督的制度保障，2003年12月，中共中央發布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，其中規定了黨員的黨內參與民主監督的權力和并為此提供了制度保障，黨員有權“及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益；在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤；檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭?！盵19]同時《條例》鼓勵、支持、保護黨組織和黨員領導干部、黨員、黨的代表大會代表在黨內監督中發揮積極作用。建立和完善黨內民主參與機制來加強監督制度，是保障黨內權力有效運行的重要環節。黨員群眾的監督應貫穿于黨政決策和公共管理活動中，包括事前的公示與聽證；事中的檢查與批評；事后的評價。為保證公眾監督的有效性，應盡快在法制的軌道上建立公眾問責制度，決策失誤責任追究制度和糾錯改正機制，以加強對黨內權力的監督和制約。從根本上來看，黨內民主參與本身是黨內監督的一種形式，而且是一種非常有效的民主監督形式，由于黨的利益與廣大民眾利益的高度一致性，黨內民主參與也是黨內民主的重要組成部分，也是推動黨內民主的重要手段和重要保障。

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