障。政府在“為人民服務(wù)”的宗旨下開展活動，全心全意代表人民的利益，但是，由于政府自身的局限性，引發(fā)了政府對社會矛盾調(diào)節(jié)的無效和過度干預(yù)，“好心辦壞事”現(xiàn)象層出不窮，這就是實(shí)質(zhì)上的政府失敗。因此，純粹依賴政府保障公共利益是無法實(shí)現(xiàn)的。參與式民主有利于多元利益的表達(dá)，增進(jìn)政府對民意的收集，同時(shí)也增強(qiáng)對政府的外部監(jiān)督，促使政府更有效地行使權(quán)力，保障社會的公平和正義。 三、參與式民主的制度安排 參與式民主的前提條件是形成社會利益集團(tuán)。政府在政治活動中的具有絕對優(yōu)勢，這首先體現(xiàn)在政府是一個(gè)強(qiáng)大的集團(tuán)，擁有憲法和法律賦予的公共資源和暴力機(jī)關(guān)，而失地農(nóng)民卻形單影只，缺乏經(jīng)濟(jì)和政治資源的支撐，政府和失地農(nóng)民不平等的地位，極易造成政府對失地農(nóng)民利益的忽視和侵犯。這客觀上要求失地農(nóng)民組織自己的利益集團(tuán)，與政府進(jìn)行博弈，充分表達(dá)自己的利益要求。 形成利益集團(tuán)是人民理性選擇的結(jié)果。假設(shè)單個(gè)失地農(nóng)民采取行動，他的行動一般具有以下特點(diǎn)：力量單薄，缺乏資源和設(shè)備等支持條件，不能產(chǎn)生廣泛的影響，其要求極易遭到輕視和忽視；受自身認(rèn)知和能力的影響，制訂的行動方案和提出的要求比較簡單，容易被推翻；需要花費(fèi)充分的時(shí)間和精力；必須承擔(dān)一定的費(fèi)用。單個(gè)失地農(nóng)民為維護(hù)自身權(quán)益，需要各方面的“投人”，而結(jié)果能否補(bǔ)償其“投入”，事先是無法確定的，他要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，單個(gè)失地農(nóng)民往往不會積極主動地采取行動，即使他有很強(qiáng)烈的愿望。 失地農(nóng)民結(jié)成利益集團(tuán)，通過集團(tuán)進(jìn)行利益訴求，將使其力量明顯增強(qiáng)，更能得到政府的關(guān)注，集思廣益使得行動方案更加合理，利益要求能得到很好的整合，雖然需要付出更多的時(shí)間來進(jìn)行協(xié)商，集團(tuán)中也可能出現(xiàn)策略行為和搭便車現(xiàn)象，但合理的制度安全能夠有效降低利益集團(tuán)的負(fù)面影響，讓它能夠在更大程度上表達(dá)民意，使失地農(nóng)民的權(quán)益得到更充分的滿足。 (一)失地農(nóng)民通過協(xié)商形成團(tuán)體利益要求 失地農(nóng)民是政治參與的利益主體，是參與式民主的基本構(gòu)成要素。最理想的結(jié)果是失地農(nóng)民都直接參與到政策過程中，達(dá)成共識，使個(gè)人利益都得到最大程度的滿足。但由于客觀條件的約束，集體規(guī)模越大，利益的多元化和差異性就越大，協(xié)調(diào)的成本增加，形成共識的可能性就越小，不僅不能得到有效的結(jié)果，反而會使失地農(nóng)民的損失更大。所以，有必要將失地農(nóng)民按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成規(guī)模適中的團(tuán)體(例如，按農(nóng)戶每10－15戶劃分為一個(gè)團(tuán)體)，每個(gè)團(tuán)體由利益相近的失地農(nóng)民自由組合，團(tuán)體內(nèi)部充分協(xié)商，得出較為一致的團(tuán)體利益要求。 (二)村委會是共同利益表達(dá)的中介 村委會由村民直接選舉產(chǎn)生(如果失地農(nóng)民被安置到社區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，則由居民直接選舉出居委會)，是村民共同利益向政府表達(dá)的中介。從第一個(gè)層面來講，村委會是民意直選的結(jié)果，能代表民意，但另—個(gè)層面上看，村委會僅僅是少數(shù)幾個(gè)只組成的團(tuán)體，需要廣泛獲取失地農(nóng)民的需求信息，才能保證失地農(nóng)民權(quán)益的正確表達(dá)。此外，村委會還具有一定利益整合的功能，把由失地農(nóng)民組成的各個(gè)團(tuán)體的利益要求匯總整合，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了較為統(tǒng)一的信息情報(bào)，能更有效率、更經(jīng)濟(jì)地制訂和執(zhí)行政策。 (三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在共同利益的指導(dǎo)下制訂和調(diào)整政策 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是制訂、落實(shí)與失地農(nóng)民利益有關(guān)的政策的直接主體，它通過村委會傳達(dá)的有關(guān)失地農(nóng)民共同利益的需求和意見，及時(shí)、有針對性地制訂政策，保證利益需求得到有效回應(yīng)。同時(shí)，政策的制訂是一個(gè)循環(huán)的過程，政府制訂政策后，要反饋給失地農(nóng)民利益團(tuán)體，由失地農(nóng)民利益團(tuán)體提出修改和調(diào)整意見，通過不斷的修改和完善，使政策和失地農(nóng)民的訴求保持高度一致，再由政府來執(zhí)行政策。這既是保證政策對失地農(nóng)民利益需要的有效反映，體現(xiàn)了社會公平和正義，也是對村委會的有力監(jiān)督，防止其作為共同利益表達(dá)的代理人利用信息不對稱、不完全等漏洞，打著民意的幌子，替自己所在的小團(tuán)體謀私利。對于不能充分反映民意的村委會，村民有權(quán)利向政府提出罷免。 四、結(jié)束語 失地農(nóng)民團(tuán)體、村民委員會(居委會)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是參與式民主模式的三個(gè)基本要素，三者扮演著不同的角色，失地農(nóng)民團(tuán)體是利益的訴求者，村民委員會是利益的中介傳達(dá)者，政府是利益的落實(shí)者。三者在發(fā)揮各自作用的同時(shí)充分互動，共同解決城市化進(jìn)程中的矛盾和問題，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，增進(jìn)社會的公平和正義。這個(gè)參與式民主模式要有兩個(gè)重要支撐： 一是財(cái)政保障。三個(gè)要素的建立和運(yùn)作都需要資金的支持，需要政府設(shè)立必要的基金或通過其他渠道籌集一定的資金，保障失地農(nóng)民和村委會有效的政治參與。 二是監(jiān)督保障。充分發(fā)揮監(jiān)督作用，是防止團(tuán)體內(nèi)部或團(tuán)體之間形成私利聯(lián)盟的必要措施，是保障這種參與民主模式有效運(yùn)作的基礎(chǔ)條件。監(jiān)督是十分廣泛的，既包括要素內(nèi)部的監(jiān)督，也包括要素之間的監(jiān)督。