障。政府在“為人民服務”的宗旨下開展活動，全心全意代表人民的利益，但是，由于政府自身的局限性，引發(fā)了政府對社會矛盾調節(jié)的無效和過度干預，“好心辦壞事”現象層出不窮，這就是實質上的政府失敗。因此，純粹依賴政府保障公共利益是無法實現的。參與式民主有利于多元利益的表達，增進政府對民意的收集，同時也增強對政府的外部監(jiān)督，促使政府更有效地行使權力，保障社會的公平和正義。 三、參與式民主的制度安排 參與式民主的前提條件是形成社會利益集團。政府在政治活動中的具有絕對優(yōu)勢，這首先體現在政府是一個強大的集團，擁有憲法和法律賦予的公共資源和暴力機關，而失地農民卻形單影只，缺乏經濟和政治資源的支撐，政府和失地農民不平等的地位，極易造成政府對失地農民利益的忽視和侵犯。這客觀上要求失地農民組織自己的利益集團，與政府進行博弈，充分表達自己的利益要求。 形成利益集團是人民理性選擇的結果。假設單個失地農民采取行動，他的行動一般具有以下特點：力量單薄，缺乏資源和設備等支持條件，不能產生廣泛的影響，其要求極易遭到輕視和忽視；受自身認知和能力的影響，制訂的行動方案和提出的要求比較簡單，容易被推翻；需要花費充分的時間和精力；必須承擔一定的費用。單個失地農民為維護自身權益，需要各方面的“投人”，而結果能否補償其“投入”，事先是無法確定的，他要承擔較大的風險。所以，單個失地農民往往不會積極主動地采取行動，即使他有很強烈的愿望。 失地農民結成利益集團，通過集團進行利益訴求，將使其力量明顯增強，更能得到政府的關注，集思廣益使得行動方案更加合理，利益要求能得到很好的整合，雖然需要付出更多的時間來進行協(xié)商，集團中也可能出現策略行為和搭便車現象，但合理的制度安全能夠有效降低利益集團的負面影響，讓它能夠在更大程度上表達民意，使失地農民的權益得到更充分的滿足。 (一)失地農民通過協(xié)商形成團體利益要求 失地農民是政治參與的利益主體，是參與式民主的基本構成要素。最理想的結果是失地農民都直接參與到政策過程中，達成共識，使個人利益都得到最大程度的滿足。但由于客觀條件的約束，集體規(guī)模越大，利益的多元化和差異性就越大，協(xié)調的成本增加，形成共識的可能性就越小，不僅不能得到有效的結果，反而會使失地農民的損失更大。所以，有必要將失地農民按一定標準劃分成規(guī)模適中的團體(例如，按農戶每10－15戶劃分為一個團體)，每個團體由利益相近的失地農民自由組合，團體內部充分協(xié)商，得出較為一致的團體利益要求。 (二)村委會是共同利益表達的中介 村委會由村民直接選舉產生(如果失地農民被安置到社區(qū)，轉變?yōu)樯鐓^(qū)居民，則由居民直接選舉出居委會)，是村民共同利益向政府表達的中介。從第一個層面來講，村委會是民意直選的結果，能代表民意，但另—個層面上看，村委會僅僅是少數幾個只組成的團體，需要廣泛獲取失地農民的需求信息，才能保證失地農民權益的正確表達。此外，村委會還具有一定利益整合的功能，把由失地農民組成的各個團體的利益要求匯總整合，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了較為統(tǒng)一的信息情報，能更有效率、更經濟地制訂和執(zhí)行政策。 (三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在共同利益的指導下制訂和調整政策 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是制訂、落實與失地農民利益有關的政策的直接主體，它通過村委會傳達的有關失地農民共同利益的需求和意見，及時、有針對性地制訂政策，保證利益需求得到有效回應。同時，政策的制訂是一個循環(huán)的過程，政府制訂政策后，要反饋給失地農民利益團體，由失地農民利益團體提出修改和調整意見，通過不斷的修改和完善，使政策和失地農民的訴求保持高度一致，再由政府來執(zhí)行政策。這既是保證政策對失地農民利益需要的有效反映，體現了社會公平和正義，也是對村委會的有力監(jiān)督，防止其作為共同利益表達的代理人利用信息不對稱、不完全等漏洞，打著民意的幌子，替自己所在的小團體謀私利。對于不能充分反映民意的村委會，村民有權利向政府提出罷免。 四、結束語 失地農民團體、村民委員會(居委會)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是參與式民主模式的三個基本要素，三者扮演著不同的角色，失地農民團體是利益的訴求者，村民委員會是利益的中介傳達者，政府是利益的落實者。三者在發(fā)揮各自作用的同時充分互動，共同解決城市化進程中的矛盾和問題，保障失地農民的權益，增進社會的公平和正義。這個參與式民主模式要有兩個重要支撐： 一是財政保障。三個要素的建立和運作都需要資金的支持，需要政府設立必要的基金或通過其他渠道籌集一定的資金，保障失地農民和村委會有效的政治參與。 二是監(jiān)督保障。充分發(fā)揮監(jiān)督作用，是防止團體內部或團體之間形成私利聯(lián)盟的必要措施，是保障這種參與民主模式有效運作的基礎條件。監(jiān)督是十分廣泛的，既包括要素內部的監(jiān)督，也包括要素之間的監(jiān)督。