[關鍵詞] 新農村法治建設

黨的十六屆五中全會提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標和要求，扎實推進社會主義新農村建設。可以看出，新農村建設是一個系統工程，涵蓋農村、、社會發展和文化等的方方面面。法治作為上層建筑的重要，既是促進社會主義新農村建設的重要保證，同時，也是新農村建設不可分割的重要組成部分。是否具備比較完善的法律制度，并以法律制度保障新農村獲得更多的發展空間與發展動力，是社會主義新農村建設成敗的一個重要標志。只有農村法制完備，農民法律意識和法律素質提高，農民合法權益能夠切實得到維護，社會主義新農村建設才算真正成功，這也是推進新農村法治建設的出發點和落腳點。

一、社會主義新農村法治建設的定位

（一）加強新農村法治建設是新農村建設的迫切需要，也是形勢發展的要求

從上看，改革開放以來，我國農村出現了一系列重大變革，農村各項事務逐步納入了規范化、程序化、法制化的管理軌道，逐步形成了一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及政務公開、財務公開的制度及運行機制，以法治來鞏固這些寶貴的成果和經驗十分必要。從當前農村的現狀看，近些年來，經過大規模的普法，廣大基層干部和農民學到了一些法律知識，法制觀念有了一定程度的提高。但是，我國農村人口多，地域廣，發展不平衡，一些地區經濟、文化條件比較落后，農民法律素質偏低、農村依法管理能力弱化、依法建制不完善的問題仍然十分突出。從國外的經驗來看，世界上很多國家，都比較重視通過法治來保護和支持農業的發展。美國、法國、日本等發達國家以及印度等不少發展家，在化達到一定程度后，也將類似“工業反哺農業、城市支持農村”的方針以及農業改革、新農村體制的建立納入法制化軌道。當前，我們進行的社會主義新農村建設，是在實施依法治國基本方略、構建社會主義和諧社會的新形勢下提出的，必須更加嚴格按照法律辦事，依法管理，依法推進，為新農村建設提供法治保障。

（二）社會主義新農村法治建設的內涵

新農村建設本身就應該涵蓋農村法治建設的內涵和任務，但是在法治的視野下，新農村是怎樣的一種狀態，或者說新農村在法治的視野中“新”在哪里？生產發展、生活富裕是有關物質文明方面的要求，鄉風文明、村容整潔是有關精神文明方面的要求，而管理民主是有關政治文明方面的要求，這些并沒有從法治的角度解讀“新農村”的內涵。1在法治背景下，“新農村”的法治建設首先應當致力于秩序的構建，即以現行憲法規定的基本政治、經濟和文化制度為制度前提，以法治國為目標取向，在農村社會領域建立起一種法的規則和秩序。其次，應當致力于理念的提升，“新農村”應該凝聚著法治、平安、和諧理念，以農村干部群眾法治觀念的普遍增強為契機，以農村祥和穩定為追求，并力求農村政治、經濟、文化的協調，農村與鄉鎮、城市的協調。第三，應當致力于法治治理模式的轉變，我們所要建設的社會主義新農村應該是一個以法律為主，道德、宗教為輔助調整手段，且法律、政策與各種村規民約相一致的農村治理模式，應當努力改變依靠行政手段或道德約束進行調節和治理的現狀。第四，應當致力于基層民主政治的實現，政治民主是農村社會秩序的基礎，也是新農村建設的直接要求，但在改革開放的進程中，農村經濟的發展是走在農村政治、文化發展之前的，致使農村社會的政治、經濟和文化本身處于一種非均衡的狀態。新農村法治建設應該盡可能地致力于這三者的和諧，并力求民主的真正實現，這既是新農村法治建設的基礎，也是新農村法治建設的任務。

（三）社會主義新農村建設的法治現狀及存在的問題

結合我們對章丘市、歷城區和長清區新農村法治建設的調研情況，新農村法治建設中比較突出的問題主要有：一是一些涉農法律法規的貫徹實施不力，部分法律條款與政策相互抵觸。比如，《農業法》中關于“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”等的規定在實際中很難落實到位；在實施《農村土地承包法》中也存在一些難以解決的問題，如一些農民外出務工，村委會將其拋荒田轉包他人，務工人員回村后就以《農村土地承包法》討要承包地，而轉包人則以《合同法》來捍衛自己的土地經營權；法律賦予農民的土地承包經營權與“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策在現實中也有相矛盾之處。二是村干部法制觀念和廉潔勤政意識需要增強，農民的法律素質有待提高。在村財務運轉、村民選舉以及處理涉地問題的過程中，村干部出現的問題比較多。農民法治意識比較淡薄、法律知識缺乏，難以依法辦事、用法維權。在對長清區一個街道辦事處的調查中，我們發現，不少農民在他們遇到維權和用法的事務時，缺少用法來解決問題的概念或不知怎樣用法來解決，把上訪作為解決問題的主渠道，在這個街辦，每月都有20件左右的信訪案件，間接導致各種矛盾糾紛的發生，給農村社會穩定、經濟發展帶來危害。三是農村“人治”的傳統要遠遠大于“法治”，基層政權、村民組織不能較好地依法辦事。變相違法征地、不按標準及時給付征地補償，隨意變更土地承包，侵犯農民土地承包經營權以及亂集資、亂攤派等現象時有發生。四是治安形勢嚴峻。這主要表現在：農民犯罪率居高不下，例如，2006年，長清區法院判處刑罰的308名罪犯中，農民274人，占罪犯總數的89％，且多為故意傷害、盜竊、搶劫、肇事等類型犯罪；各種糾紛解決不及時，導致小糾紛演變為大案件、民事糾紛演變為刑事犯罪；由于農村精神文化生活貧乏，賭博、涉毒涉黃等各種不良現象抬頭，給農村治安埋下隱患等等。此外，對坑農害家的假農資案件，鄉鎮衛生院、學校等醫療、教育機構亂收費現象執法和打擊力度不夠，農村法制宣傳教育不深入、針對性弱、涉及面小，農民外出打工權益得不到維護等也是存在的問題。

二、制定和完善農村法律法規和政策是新農村法治建設的基本要求

改革開放以來，我國已先后制定了20多部調整農村各類社會關系的重要法律，40多部行政法規以及和農業、農村工作相關的一系列法律法規和地方規章。這些法律法規，涉及到政府農業宏觀調控、農田水利建設、農業生產經營、減輕農民負擔、農業環境與資源保護、防災減災、農業教育等各個方面，涉及到農、林、牧、漁、工、商、運、建、服等各個農村產業，使農業領域基本做到了有法可依。但是，在建設社會主義新農村的新形勢下，農業、農村出現了許多新情況、新問題，而法治建設尚未適應急劇變革帶來的復雜局面，需要進一步制定、完善和落實相關涉農法律法規和政策。

其一，根據新農村法治建設要求修改完善《農業法》。近幾年來中央連續發了三個“一號文件”，標志著我國進入了支持農業、保護農業新階段。而2002年修改的《農業法》從指導原則、體例結構，以至于具體規范設計上都未能體現這一基本的精神。應該適應這一形勢的變化，進一步完善我國農業立法，在內容和結構上對國家保護、支持農業發展的產業政策做出全面而具體的制度安排。要完善我國農業投資法律制度，明確各級人民政府在農業投資方面的責任權限，以及農業投資每一年占財政收入的比例、投資的預算和程序、社會主體對農業投入、農業外資的引入等問題。要針對我國農業法中未對農業補貼做出任何規定的現狀，對現行的種糧補貼、糧種補貼和購置農機具三種補貼進行規范，完善我國農業補貼方面的法律規定，明確規定國家農業補貼的范圍、程序和標準，以及在農業補貼過程中的監督等方面的規定，防止政策在貫徹執行過程中的隨意性。為了強化法律監督明確責任，健全對政府扶持、保護農業發展的相關責權的監督機制，農業法中應對法律監督以及合法權益受損的社會主體對責任機關的訴訟機制作出相應的規定，增加農業法的“可訴性”。1其二，完善保障農村公共產品供給和基礎設施建設的相關法律。有人把新農村的公共建設概括為“六通、五改、兩建設”。“六通”即通路、通水、通氣（燃料）、通電、通訊、通廣播電視：“五改”即改廁、改廚、改圈舍、改校舍、改衛生所：“兩建”即建公共活動場所、建集中垃圾處理站，涉及到基礎教育、職業教育、水利設施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方方面面。在當前的農村，公共產品恰恰非常匱乏，無法滿足廣大農村社會公眾的實際需要。國家除了經濟上的側重和投入，還有必要通過立法予以保障，明確相關主體在農村公共產品供給方面的法律責任，制定相應的責任追究制度，并促成各級黨委政府的積極落實，逐步改變村鎮發展缺乏規劃，農民住宅布局散亂、建設無序，村容村貌和群眾居住環境臟亂差等現象。

其三，通過促進的醫療、體制改革。“看病難、上學貴、保障差”仍是新農村最為迫切需要解決的。因此，醫療和教育體制改革應當在社會主義新農村建設的過程中加以通盤的考慮。近年來，國家推行了新型農村合作醫療和社區衛生服務等一系列措施，計劃到2010年，農村將普遍實行新型農村合作醫療制度，覆蓋約7億人，使絕大多數中國老百姓享受基本的醫療保障。為此，國家有必要出臺相關的法律法規進行規范，比如《農村合作醫療法》，明確農村合作醫療組織形式，參加合作醫療農民的權利義務，籌資及法律監督方面的事項，以利于實踐中的運作。同時，出臺配套法律，通過一系列的獎勵機制，比如稅收減免、財政補貼等等，鼓勵社會各界投資農村醫療。推動以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度的試點工作，在條件成熟時也要立法進行規范。對于義務教育，國家修改了《義務教育法》，率先在中西部農村實行免費的義務教育，可謂教育改革的一大進步，下一步應繼續抓好落實工作，以法治保障改革的成果。

此外，要選擇事關農村長遠、農民增收和農村和諧穩定等方面的重大問題進行立法。同時，對已有的地方性法規、規章和各種村規民約進行清理，凡不符合新農村建設發展要求的，認真進行修訂。

三、新農村法治建設要以維護農民合法權益為根本出發點

在推進社會主義新農村建設中，由于開展小城鎮建設、村落規劃與建設、道路及其他公共設施建設中較多涉及農民的土地問題，農民維護自身合法權益的愿望越來越迫切。為此，一是依法保護農民的權益。經濟權益是農民安身立命和發展生產的基礎。依法保護農民的經濟權益，是貫穿社會主義新農村建設始終的重要問題。改革開放以來，為保護農民經濟權益，我國先后制定了《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農民承擔費用和勞務管理條例》等法律法規，并加大了法律法規貫徹執行的監督檢查力度，農民經濟權益保護取得了顯著成就，但存的問題也不少。在新農村建設中依法保護農民經濟權益，重點要抓好以下工作：堅持農村的基本經營制度不動搖，切實保障農民的土地承包經營權，一方面能夠使土地承包者的市場主體地位得到確認，家庭承包經營的法律地位有所保證，另一方面也規范了承包當事人的行為，依法保護其合法權益，特別是保護土地承包經營權，從而保證土地承包和土地流轉規范有序地進行，這是新農村建設乃至整個國家改革、發展、穩定的基礎；積極配合新頒布的《物權法》的實施，落實關于土地、財產等的新規定；針對實踐中出現的問題，加快《土地管理法》的修訂進程，盡快出臺《農民權益保護法》，對各種侵害農民經濟權益的行為，尤其是對濫征亂占耕地等侵害農民土地權益的行為，要嚴肅追究有關人員的責任，進一步健全保護農民權益的法律法規。二是切實保障農民的民主權利。農民是社會主義新農村建設的主體，只有不斷發展和擴大農村基層民主，尊重和維護農民群眾在新農村建設中的主人翁地位，提高他們的組織化程度，才能充分調動和發揮他們的積極性、主動性和創造性，發展農村生產力，建設法治和諧的農村。在保障農民的民主權利方面，加強立法，健全村民自治制度還應是重點。實踐證明，村民自治有利于擴大基層民主，保證廣大農民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活。建議進一步完善《村民委員會組織法》，充分保護好農民的自治權利：健全選舉制度，規范選舉工作，保障村民的選舉權利，切實下力氣監管農村選舉中存在的賄選、拉票以及宗族、宗派勢力把持選舉的現象，落實村民“一事一議”制度，議而立決、決而立行。完善村務公開制度，保障村民的知情權，要克服一些基層黨委、政府用行政命令的方式來對待村民自治組織，不尊重村民的自治權的行為。探索建立國家對村民自治的指導和監督機制，確保村民自治依法進行。國家可以制定村務民主化管理的規范性條文，完善民主議事制度，保障農民群眾的參與權、管理權和監督權。各地方也可以根據本地實際，制定“鄉村典章”等示范條文，供各地借鑒，逐步完善推廣，實現有章理事、“制度治村”，通過這些制度上的創新與完善，促進農村民主的健康發展。此外，還有必要進一步規范“兩委會”制度，完善村級辦事程序。比如，應根據取消農業稅之后鄉鎮財政的實際情況，修改相應的法規，為適當地減少鄉鎮政府的事權，改變鄉鎮政府事權與財權不相稱的狀況，讓鄉鎮政府從全能型、多功能型轉向真正的“有限政府”提供法律依據。三是切實保障農民工的合法權益。城市化和新農村建設過程中，越來越多的農村人口走進城市，中國有農民工1.6億，占到城鎮人口的1/3，農民工訴求不斷在增加，但在現有的法律框架下，他們真正可以選擇的權利救濟渠道往往非常狹窄，以致經常發生農民工以各種極端方式、依靠私力救濟來實現自己的權利的現象，折射出現行法律對這個群體救濟的缺失。針對目前公力救濟不夠、法制不夠健全的狀況，應該改進公力救濟的途徑、機制、效率，暢通農民工利益矛盾的訴求渠道，出臺農民工權益保障法，以強化對這個群體的特殊保護。勞動、公安、檢察、法院和工商等部門要加大工作力度，建立約束管理機制，幫助外出務工者處理勞務糾紛。要建立農民工工資支付監控制度，創新正確處理各種利益關系的有效和手段，健全社會利益協調和社會糾紛調處機制，依法及時、合理地處理農民工反映的問題，切實維護農民工合法權益。

四、提高農村干部群眾的法律素質是新農村法治建設的關鍵

黨中央、國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，明確提出要“加強農村法制建設，深入開展農村普法教育，增強農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性”。農民是建設新農村的主體，提高廣大農村干部和村民的素質是建設新農村的關鍵。通過深入持久的普法工作，廣大干部群眾就能夠進一步樹立依法自我管理的意識，進一步提高依法自我管理的本領，正確行使當家作主的民主權利，正確履行村級民主管理的責任，從而擔當起社會主義新農村建設和管理的重任。

做好新農村的普法教育工作，首先要明確新農村普法教育的重點。針對建設新農村的迫切需要和廣大農民的現實需求，確定一個時期的普法重點內容。當前，在宣傳憲法等基本法律的前提下，要把事關農民切身利益的合同法、土地承包法等法律法規的宣傳擺在突出位置；要針對發展農村經濟、實現農村社會和諧、維護農民利益的要求，開展發展市場經濟、維護穩定、化解矛盾糾紛、維護合法權益等方面法律的宣傳教育，使廣大農民不斷增強權利義務觀念和民主管理意識。其次，要擴大普法宣傳面。對一些經濟落后的農村，特別是“老、少、邊、窮”的偏遠地區，以及農民居住分散，不便，消息閉塞的地區，加大普法宣傳力度，增強群眾對涉農法律法規的認知度。第三，創新普法宣傳手段。避免對涉農法律法規的宣傳，停留在發些小冊子，出出宣傳車，編寫黑板報，懸掛或貼貼標語等比較單一的機械的宣傳方式，要針對農村群眾急需的問題，采取貼近農村現實，適應農民需求，生動活潑，深入淺出，通俗易懂，靈活多樣的普法形式。比如可利用各種場所、媒體和平臺，采取戲曲、文藝等農民喜聞樂見的形式，堅持“需要什么法，就普什么法”的原則，有的放矢地開展民法、婚姻法、勞動法、合同法等法律的宣傳，讓群眾直接受益。讓群眾對宣傳效果看得見，摸得著，留得住。第四，保障普法經費，加強普法隊伍建設。為適應新形勢下農村普法工作的客觀要求。各級政府要加大力度保障普法經費的穩定，要把普法經費列支到財政預算中去。同時要加強農村司法所和調解員隊伍建設，以有助于農村矛盾糾紛的解決。

五、強化農村基層法律服務是新農村法治建設的有效途徑

法律援助是國家和社會為貧者、弱者和殘者無償提供的法律幫助制度。它使農民的權利得以維護，充分體現社會公平、正義，應大力發展這一制度，切實為農民利益服務。

一是要加強法律服務機構的建設。農村缺少法律服務機構是普遍的現象。司法行政部門要根據本地情況，精簡機構，重心下移，配齊基層司法所或法律服務所工作人員。二是提高法律服務工作者的服務意識。律師、公證員、基層法律服務工作者要樹立為黨的中心工作服務意識，積極主動地為基層政府和領導干部當好法律顧問，為依法行政提供法律咨詢。要進一步提高為農民服務的意識，特別是在土地承包、農民負擔等涉及農民切身利益的問題上，為農民提供必要的法律幫助。三是要拓展法律服務工作渠道。要充分利用多種渠道，滿足農民的法律需求，目前在全國各地建立的“148法律服務熱線”，開辟了為農村提供快捷法律服務的新領域，應大力扶持和推廣。四是，充分發揮基層法院（派出法庭）的作用。基層法律援助工作針對的都是弱勢群體，他們法律知識很薄弱，在訴訟過程中常會遇到很多困難，特別是經濟困難。為此，基層法院要貫徹好新《訴訟費用交納辦法》的有關規定，做好訴訟減、緩、免的工作，盡量減輕農民的負擔。對實在沒有辦法請律師的，可以通過其他的方式，為當事人免費請律師。農村的交通不便，經濟又不發達，如果按照嚴格的規范操作，可能會加大農民群眾的負擔，要盡量采取簡易審判程序審理案件，這樣能夠從快審理，及時化解各個方面的糾紛，減輕人民群眾的訴累，避免矛盾激化。要堅持以調解為首位，能調則調，當判則判，要考慮到農民群眾在今后還會在一起相處，有的甚至是朝夕相處，能夠調解解決的就不要判決。

*濟南市法學會干部。

1 劉茂林：《新農村建設若干法制問題思考》，載上海法學網。

1 陳嫻靈：《新農村建設之法律促進》，載《湖北社會》2006年第8期，第132頁。