【內容提要】融會中西，研究創新制定一部適合中華民國需要的憲法，是孫中山一生的刻意追求。南京國民政府成立后，宣稱繼承孫中山遺愿，把法制建設作為全力以赴的要事，社會各界利用國民黨召開二屆五中全會的機會，紛紛要求制定約法，在國民黨方面，有國民黨中央執行委員朱霽青、南京特別市黨務指導委員會，國民政府方面有國民政府法制局在大會召開之前正式提出制定約法的議案于前，國民黨中常委將法制局的建議作為提案提交大會，社會團體方面有上海商業請愿團于大會期間請愿，要求制定約法，有著重要社會影響的《大公報》的輿論推波助瀾于后，又有上海市黨務指導委員會于會后積極要求起草約法，形成了蔚為壯觀的要求制定約法的聲勢。

【摘 要 題】民國史研究

【關 鍵 詞】國民黨/二屆五中全會/約法

【正 文】 融會中西，研究創新制定一部適合中華民國需要的憲法[1] (p5)，是孫中山一生的刻意追求，為此他在理論上作了精辟的論述，并頗有遠見地提出一切政黨和團體都要在法律范圍內活動的思想[2] (p235)，他為護法作了不懈的努力和奮斗，直至生命的最后時刻，仍念念不忘憲法的實現[3] (p638)，可謂鞠躬盡瘁，死而后已。孫中山有關在中國實現民主和法治的思想是，通過軍政、訓政和憲政三個階段實現。其中軍政時期是軍法之治，訓政時期是約法之治，憲政時期是憲法之治。[4] (p297～298)南京國民政府成立后，宣稱繼承孫中山遺愿[5] (p80～81)，1928年2月召開的國民黨二屆四中全會宣言把法制建設作為全力以赴的要事，“內政的建設，一以實行建國大綱所指示之工作為目的。而如何能達到此目的，則第一項決定確立法治主義之原則。……須知一切的政治主張若不成為具體的法律，政治之組織若不造成宏遠精密之制度，不特一切理論盡成空文，而社會之秩序、人民生命財產及一切生活關系，均無保障。建國的中國國民黨之重要任務，固在喚起民眾，而尤在建設國民生活之秩序與保障。此實吾黨今后應以全力赴之者也”，[5] (p511)北伐完成后，1928年6月12日，南京國民政府所發表的《國民政府對內宣言》表示了要實行法制的精神：“厲行法治，欲謀政治之建設，必先發揚法治之精神，……今全國統一，開始訓政，一切政治主張務使成為有條理之法律”。[6] 在訓政開始之時，以根本大法的形式確定政府與人民的權利義務關系，尤其顯得重要，國民黨上述方面的所作所為，就給全國一個印象，即國民黨要在法制方面有所作為，因而，各界利用國民黨于1928年8月8日～15日召開二屆五中全會的機會，紛紛要求制定約法，在國民黨方面，有國民黨中央執行委員朱霽青、南京特別市指導委員會，國民政府方面有國民政府法制局在大會召開之前正式提出制定約法的議案于前，國民黨中常委將法制局的建議作為提案提交大會，社會團體方面有上海商業請愿團于大會期間請愿，要求制定約法，有著重要社會影響的《大公報》的輿論推波助瀾于后，又有上海市黨部指導委員會于會后積極要求起草約法，形成了蔚為壯觀的要求制定約法的聲勢。這是南京國民政府成立后首次大規模要求制定約法的一次嘗試，史學界缺乏對這一課題的研究，本文擬對這次要求制定約法的主張作一評析，以期推動民國時期法制思潮課題的研究。

一

國民黨內部在二屆五中全會召開之前有國民黨中央執行委員和南京特別市指導委員會提出制定中華民國約法的建議案。 (一)國民黨中央執行委員朱霽青建議頒布約法。他認為，一國不能無根本大法。其一，以黨治國需要約法。朱霽青認為國民黨北伐完成后，以黨建國目的已經實現，進入到以黨治國時期。在這一時期，應內審國情，外察大勢，遵守三民主義、五權憲法原則，根據建國大綱程序，制定訓政時期之法，這樣可以收雙重效果：規定政府與國民行動，樹立革命政權基礎。其二，訓政時期需要約法，且刻不容緩。這是因為，根據建國大綱的規定，縣為自治單位，必須各縣自治完成之后，方為一省之憲政開始，全國過半數省份憲政開始后，方為一國憲政開始，在憲政開始前制訂憲法草案，召集國民大會制定并頒布憲法，從現在到建國大功告成，至少須有數年或十年以上，才能實現憲政，在這一長時期內，若只遵照國民黨全國代表大會決定之政綱而施行，遠遠不夠，因為政綱性質簡略，只規定民眾的最低限度的要求，而黨及政府與民眾之間的相互關系，均付缺如，故在訓政開始時期，約法之制定，實為刻不容緩之事。其三，要使全國人民了解國民黨的建國主張，需要制定約法。朱霽青認為，國民黨以黨建國的成績已為全國人民所了解，而國民黨以黨治國之主張也有為全國人民了解與認識的必要。他說，國民黨以黨建國之成績，固已昭然于國人耳目，然而以黨治國主張，尚未為一般民眾所了解所認識，例如人民之權利義務，各級政府之組織，中央與地方之關系，政權之發動，治權之行使，五權之實施，四種直接民權之訓練，民眾團體之保障，農工商事業之發展，華僑回國投資之待遇以及國家軍制之確立，教育宗旨之規定等，皆為訓政開始之時亟應明白規定，昭告天下，俾全國民眾有充分之了解與明確之認識，然后乃可以立一國之大本，樹天下之大信，確立政權，共圖建設。其四，從確立國際信用、安定國內人心方面看，有迫切制定約法的必要。他認為，世界各國都有憲法一類根本大法的頒布，中國也不能例外，國民黨雖高懸實行五權憲法以為鵠的，然一則為期尚遠，二則尚未成文，決不能應付目前革命之時機與環境，況且國民黨黨章規定全國代表大會每年舉行一次，自第二次代表大會后，已連續三年沒有開會。國際方面是以中國政局能否穩定而決定對中國方針的，因而，為確立國際信用，安定全國人心起見，制定約法，實為今日時勢迫切之要求。[7] (p214～215)朱霽青提議組織中華民國約法起草委員會，從速制定約法草案，以便提交第三次全國代表大會通過頒布。[7] (215～216)朱霽青上述要求迅速制定約法的主張和建議，在國民黨中央執行委員中為極少數(時有中委25人[5] (p216))，他所陳述的制定約法的現實性和緊迫性，指出了國民黨北伐完成后治理國家所應解決的主要問題。 (二)南京特別市黨務指導委員會在二屆五中全會開幕前向大會提交制定約法的建議，主張：第一，中央黨部掌握制定法律的最高權。按照孫中山以黨治國遺愿的原則，國民政府重要法規，“皆由中央黨部決定，實合以黨治國之旨，亦可為黨治方式之規范”[8]。第二，以約法確定國民之權利義務及政府之統治權。南京特別市黨務指導委員會認為，現在訓政開始，應立即頒布約法，以規定國民之權利義務及政府之統治權。其中要注意以下問題：其一，孫中山有關約法的論述是制定約法的理論基礎。總理云“余之革命方略，規定革命進行之時期為三，第一為軍政時期，在此時期內，施行約法(非現行者)，建設地方自治，促進民權發達，以一縣為自治單位，每縣于敵兵驅除戰事停止之日，立頒約法，以規定人民之權利義務與革命政府之統治權”，因而約法是訓政時期根本大法，正如憲政開始時期之憲法草案及憲政時期之憲法一樣。其二，政府統治和以黨治國必須有法律作依據。若無約法，則國民權利義務及國民政府之統治權，均漫無限制，必至沖突零亂，糾紛莫解，訓政實難著手，且國民政府本身無法律根據，以黨治國，亦無法律根據，又有何權進行訓政。其三，為將來制定憲法奠定基礎。將來制定憲法要有根據，而憲法草案之根據在約法，三種根本大法，一系權承，不容遺漏或紊亂，請立頒約法，以為訓政時期之根本大法。[9] 南京特別市黨務指導委員會得地利之便，首先提出了制定約法的要求。該委員會站在維護國民黨以黨治國的立場要求制定約法，在國民政府完成北伐，全國統一，人民望治之時，要醫治長期以來的戰亂創傷，必須有根本大法來經緯萬端，這一制定根本約法的主張，反映了當時的客觀要求。 在國民黨黨務機關中，除南京特別市黨務指導委員會正式建議制定約法之外，還有南京特別市第十區黨部籌備處提出《制定約法草案交第三次全國代表大會決定施行》的建議，江蘇贛榆縣黨務指導委員會明確提出《確定人民集會結社言論出版居住信仰自由權》的建議。[5] (p737)上述黨部的建議都對二屆五中全會作出制定約法的決議起了推動作用。 (三)8月4日，南京國民政府法制局向中國國民黨二屆五中全會提出建議案：《擬請組織中華民國暫行約法起草委員會并限期完成草案以備提付第三屆代表大會批準施行案》[7] (p211)，建議組織中華民國暫行約法起草委員會，限期完成草案，以備提交第三次全國代表大會批準施行。[p10]其建議的主要內容為：1. 指出制定約法的理論依據。“總理于其所定革命方略中，明認訓政時期為施行約法時期，各地于戰事停止之日，原應概改軍法之治為約法之治，而所謂約法者，依總理之解釋，即‘規定人民之權利義務與革命政府之統治權’之大法，蓋即現代諸國之所謂根本法，特此種根本法，僅適用于訓政時期，其性質為暫行者耳，茲全國軍事俱告終結，為遵行總理遺教起見，此種根本法，自應從速頒行。”2. 關于頒布約法的必要性。第一，約法是鞏固秩序的主要工具。“革命之終極目的，不在破壞，而在建設，然一切建設事業之發展，必在新造之政治秩序確定鞏固以后，而所謂約法或根本法者，便即鞏固新造的政治秩序之主要工具。”約法的性質決定了頒布約法的必要性，因為“就一般國家通例而言，此項大法，其效力既高于一切其他法律”，[7] (p211)其修改之機關或程序，亦異于普通法律，新造政治秩序，一經規定于此法，即不致頻受其他新頒法影響，因為此種大法修改，須經特別機關或特別程序，修改或要求修改之事，亦必隨而減少，所以一切新建國家，在經過政治革命后，無不有此種根本法之頒行。第二，訓政本身需要約法。訓政時期黨部及政府主要任務，是使一般民眾，對于其本身權利義務以及政府之組成與職權，有相當之了解，要使這些問題，一一以單行法規定，一般民眾必感了解不易，因為一般民眾，決不能搜集眾多的單行法，了解此類政治問題。反之，如將人民權利義務，與革命政府統治權，于一種根本大法之中，為概括的規定，一般民眾，對新造政治秩序，便不難一目了然。約法的頒布，足以鞏固新造之政治秩序，對一般民眾也有教育的作用。3. 有助于國民明了個人權利義務。國民政府成立已逾三載，社會對于政府機關之組織，以及立法行政諸權行使之程序，尚多茫然不省，探究其原因，由于法令變更無常，關于國家根本組織之事項，未嘗納諸一種大法之中，以昭國人，民眾對于新的政治組織無從了解。4. 頒行約法，已成為黨內外的普遍要求。南京特別市黨部已提有頒行約法之建議，此前胡漢民孫科所擬國民政府改組案，對政府各機關及其相互關系，都有詳細規定，該案性質，僅是一種暫行約法，至于社會為明了個人權利義務范圍，以期個人生命財產與自由獲得較大保證，更期望約法早日頒行。5. 現有國民政府組織法已不能滿足需要，必須頒布新的約法取而代之。現在的國民政府組織法，對于人民權利義務，中央與地方關系，黨與政府關系概未規定，就所規定的政府機構而言，亦僅列有各機關名稱，而與各機關組織原則及其職權性質，亦毫無規定，不能向社會說明政府統治權方式。世界上只有英國實行的是不成文法，而在中國，政局初定，舊的政治習慣，都須一一鏟除，新的政治習慣，大都尚未形成，如果仿行英國的不成文法主義，徒增紊亂，毫無益處。6. 關于制定約法的具體操作辦法。第一，由二屆五中全會指定中央委員數人、專家數人組成“中華民國暫行約法起草委員會”，責其于一定期限內，提出中華民國暫行約法案；第二，中華民國暫行約法決議案應規定下列內容：(甲)人民之權利義務；(乙)中央政府之組織；(丙)中央與地方之關系(地方職權及地方制度之大要)；(丁)黨與政府之關系；第三，中華民國暫行約法案應由中央執行委員會決議，國民黨第三屆全國代表大會批準，國民政府公布。[7] (p213)作為南京國民政府初期編制法律的機關，法制局詳細陳述了制定約法的理由根據和操作辦法。國民黨中央常會接受國民政府法制局上述建議，將該建議定名為《組織中華民國暫行約法起草委員會案》作為向二屆五中全會的提案。[7] (p211)法制局長王世杰在接受記者采訪時也表達了與法制局建議相同的看法：“值茲訓政開始，頒布約法，實屬急要，國民政府政制與前不同，舊臨時約法完全不適用，如人民之權利義務，中央政府之組織，中央與地方之關系等必須由中央頒布約法，基礎方能穩固，否則政治成不穩狀態，時有被動之可能，……本局已向五中全會提出建議，希望五中全會能指定委員及專家，組織中華民國暫行約法起草委員會，以解決此重要問題。”[11] 胡適從保障言論自由的角度主張有必要制定約法，“希望定一切實易行政策，逐步實行”，使人民得保障、言論有自由。[12] 二屆五中全會成立提案組，審查向大會提交的提案，其中第二組負責黨部與政府之關系及其權責，由于右任等12人為審查委員，于右任負責召集。[5] (p549)該組對朱霽青、南京市黨部、法制局制定約法的建議，合并審查，作出審查結論：“訓政時代，應遵總理遺教，頒布約法，此次全會，應即組織中華民國約法起草委員會，限期完成，由中央執行委員會議決，趕于第三次全國代表大會開會時，呈請通過公布。”[13] 這就表明，制定約法之主張得到審查組支持。這是國民黨二屆五中全會對制定約法的主張的最初反映。

三

按照常例，作出決議之后，應當按照決議去實施。出于這樣的考慮，二屆五中全會之后，國民黨上海特別市黨務指導委員會，于1928年10月3日，就如何貫徹組織起草約法的決議向國民黨中央執行委員會提出建議案：1. 依據孫中山的遺教實行約法之治。“由軍法之治而至約法之治，由約法之治而至憲法之治，此為本黨施政之程序，亦總理遺教所昭垂，今當訓政開始，施行約法之治，自不待言”。2. 提出制定約法的具體操作辦法，由全國黨員選舉代表組織約法會議決定。“約法如何產生之問題，在第五次中央執行委員會全體會議決議案內，未有明文，職會之意，擬由全國黨員選舉代表，組織約法會議。蓋訓政時期人民既不能行使政權，不能自治約法，則不能不由代表人民利益之本黨代為制定，本黨為一民主之集團，如此重大之根本問題，自當由全體黨員之意志決定之，如鈞會以訓政實施，急不容緩，不能復待明年第三次全國代表大會之決定，似亦宜召集以全國代表約法會議制定之。”3. 提出先在國民黨內實行了民主，才能在全國普及民主。“設此根本之約法，不由全國黨員共同決定，則是有集權而無民主，已違本黨組織之原則，在黨內尚不能實行民主之制，欲使民主之制，普及全國，實非夢想。”[22] 上海特別市黨務指導委員會所論及的先在國民黨實行民主，以之做基礎，然后在全國推而廣之，這一建議，直指國民黨的集權，指出了問題所在，是當時所迫切需要的，并未為國民黨所看重。 國民黨作出制定約法的決定之后，沒有去認真執行，頒布執行也就遙遙無期了。二屆五中全會之后，國民黨要人紛紛離開南京，李濟深赴杭州莫干山游玩，繆斌、朱霽青去上海，蔡元培堅辭一切職務，蔣介石患病在上海治療，李宗仁也稱病在外，制定約法的工作無形中處于停頓狀態，遠游的胡漢民正在從新加坡回香港的路途中。待胡回國之后，按照他和孫科提議的《訓政大綱》組織國民政府，修改《國民政府組織法》，此時雖有上海特別市黨務指導委員會于1928年10月3日向中央陳述制定約法的重要性，督促國民黨起草制定約法[22](已如上述)，但國民黨要人正忙于在1928年雙十節宣告成立政府，制定約法一事無形中擱淺。這些只是表面現象，至于深層原因，則由胡漢民1928年10月15日在中央黨部紀念周的報告中揭開了國民黨不再制定約法的謎底：“至于法，事實上所需要的，乃所謂約法或憲法中最緊要的一部分，政府組織法，我們正不必舍掉這最緊要的一部分大法，而去很迂闊的馬上要求一部整個的什么約法。何況如民二民三之間的約法，總理當時根本不贊成”。[23] 在胡漢民看來，已經頒布的《國民政府組織法》就是根本大法，同時認為孫中山根本反對約法，這樣，國民黨五中全會言之諄諄的鄭重承諾就放在了一邊。 值得注意的是，在這次要求制定約法的呼聲中，輿論界雖然表示了支持的態度，就《大公報》和《民國日報》相比較，前者傾注了極大的熱情，為制定約法鼓與呼(已如前論)，而國民黨人主辦的《民國日報》則大相徑庭，如當國民黨二屆五中全會通過制定約法的決議后，《民國日報》的社評曾發出這樣的提醒“所當注意的是，約法通過之后，當要運用它底力量以助人民徹底消滅一切反革命勢力”[21]，國民黨黨報的地位和立言決定其在擁護制定約法的問題上不可能走得太遠。 綜觀上述制定約法要求，有以下特點： 1. 在建議制定約法的主張中，普遍認為應以孫中山有關約法的論述作為制定約法的理論依據，這是所有主張制定約法的一個顯著特點。在提議者方面，當然是希望其建議案為國民黨中央接受的策略而已，在當時，只有以孫中山的理論作為制定約法的主張，才能為信奉三民主義的國民黨所接受。 2. 從要求制定約法的各主張中，可以看出國民黨黨政機關及其領導人在倡議制定約法時，居于主體地位，其建議較為全面也具有操作性，尤其是國民黨上海市黨務指導委員會在二屆五中全會結束之后，積極推動制定約法。這表明，作為當時的執政黨，國民黨對訓政開始時所要解決的主要問題，有較為清醒的認識。 3. 繼承孫中山遺志，完成孫中山未竟事業，國民黨在歷次大會中言之諄諄，1925年5月召開的中國國民黨第一屆第三次中央全會專門作出《接受總理遺囑宣言》，表示“吾人今日唯一之責任，則在完全接受我總理之遺囑，自今而后，同德同心，盡吾人之全力，犧牲一切自由及權利，努力為民族平等，國家獨立而奮斗，以繼總理未竟之志”，并希望“全國國民及世界民眾實昭鑒之”[5] (p80～81)。此后，國民黨歷次代表會議都有類似表白。制定約法，規定人民的權利義務和政府的權限，這是孫中山的重要遺愿。國民黨是真繼承還是假繼承孫中山的遺志，能否把約法制定出來就是一個考驗，恰巧在這一問題上，縱有二屆五中全會的決議，可謂鄭重其事，還是開了一張空頭支票，自食其言。到國民黨第三次全國代表大會進一步把胡漢民反對制定約法的主張寫進大會決議：“確定總理所著三民主義、五權憲法、建國方略、建國大綱及地方自治開始實行法，為訓政時期中華民國最高之根本法。”[5] (p654)至此，圍繞國民黨二屆五中全會，要求制定約法的主張統統告吹。國民黨的決議未果而終，國民黨在制定約法這個至關國家大政方針的問題上發生了逆轉，《大公報》所擔心的事變成了現實。 有國民黨中央執行委員會的決議，又有大會的正式宣言，表示制定并頒布約法，看來人們所期望的約法是為期不遠了，然而會后不久，就不予履行，拋在一邊，另行作出相反的決議，這印證了二屆五中全會召開期間社會輿論對國民黨會議的評價：“決議是一回事，把紙上寫的決議付諸實行又是一回事。……開會的時候，一字一句都要爭，一步也不肯讓，及至會開完了，大家各自散去，對于通過的議案或法規，即時拋到九霄云外，聽其自然。”[24] 無怪乎人們切中時弊的譏諷國民黨會議的通病是：“會而不議，議而不決，決而不行，行而不動”。[25] 如此，制定約法一事不再提起，就不難理解了。