信訪法制化是指在信訪活動中信訪主體依法投訴、依法維權(quán)和依法辦理的信訪工作機制。信訪法制化建設(shè)中需要澄清以下幾個問題。 一是信訪制度與司法制度的“矛盾論”。有觀點認(rèn)為，大量原本應(yīng)通過行政復(fù)議或司法訴訟渠道解決的問題涌入了信訪渠道，與正常的法律訴訟制度和司法體系相矛盾。這種觀點是對信訪功能認(rèn)知模糊造成的。公民依照有關(guān)信訪的法律規(guī)定行使申訴、控告與檢舉權(quán)，是信訪制度本身設(shè)計的重要功能之一。雖然信訪的申訴、控告權(quán)與訴訟法上的起訴權(quán)、申訴權(quán)等存在著權(quán)利上的重合，但是這種在法律制度上并存的公民權(quán)益保障“雙軌道”，在權(quán)利的性質(zhì)及解決問題的途徑上是截然不同的，并不矛盾。不能因為公民選擇了解決問題較為直接、成本較低的信訪途徑，就片面地得出信訪制度與司法制度相矛盾的結(jié)論。此外，國務(wù)院《 信訪條例》 明確規(guī)定，對于應(yīng)該通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定渠道解決的信訪問題，行政機關(guān)不予受理，因此，信訪并不是無序的信訪，而是在法制框架內(nèi)權(quán)利救濟的重要渠道。 二是信訪制度與清官情結(jié)的“人治論”。有一種意見認(rèn)為，信訪主要靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部的批示解決問題，具有“清官”情結(jié)，是人治思想的表現(xiàn)。這種觀點是片面的。首先，信訪作為我國《 憲法》 規(guī)定的公民的基本民主權(quán)利，也是國家的基本民主制度。這種人民表達(dá)意愿、實現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)利的制度，對現(xiàn)代法治社會來說絕不是可有可無的。其次，各級領(lǐng)導(dǎo)干部親自接待群眾來訪、親自閱批人民來信、親自處理信訪問題，是“立黨為公、執(zhí)政為民”的表現(xiàn)，也是落實《 信訪條例》 “誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則的具體體現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部所批信訪案件僅限于指定有權(quán)處理問題的行政機關(guān)辦理，所以，信訪問題依然是在法律法規(guī)和各項政策范圍內(nèi)解決的。 三是信訪制度與法治目標(biāo)的“相悖論”。有相當(dāng)一部分人認(rèn)為信訪與法治目標(biāo)相悖，應(yīng)隨著國家法制的健全退出歷史舞臺。這種認(rèn)識也是錯誤的。我國《 憲法》 規(guī)定：人民享有“依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的權(quán)利”， “對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。與此相對應(yīng)，《 憲法》 還規(guī)定，一切國家機關(guān)和工作人員必須“經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”， “對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理”。由此可見，信訪是我國公民的基本民主權(quán)利，是國家的基本民主制度，是國家法律制度的有機組成部分，是社會主義法制體系優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。 四是信訪部門處理信訪問題的“包辦論”。以往，在信訪問題的處理上，少數(shù)干部、職能部門、信訪人和普通群眾都不同程度地存在誤區(qū)，片面地認(rèn)為信訪量大、信訪秩序混亂等問題是由于信訪部門工作不力造成的，認(rèn)為信訪問題的處理主體是信訪部門，信訪部門應(yīng)該包辦處理所有信訪問題。這種誤區(qū)使信訪部門無端地背上了沉重的包袱，也給信訪工作帶來諸多困擾。按照《 信訪條例》 規(guī)定，處理信訪問題的主體應(yīng)是有權(quán)處理相關(guān)問題的行政機關(guān)。信訪部門的主要職能是協(xié)調(diào)涉及多部門的疑難信訪案件，統(tǒng)籌、管理本地區(qū)開展信訪工作，督促相關(guān)地區(qū)和部門依法辦理信訪案件、處理信訪問題。 在信訪法制化建設(shè)中，應(yīng)遵循依法信訪原則，不僅要引導(dǎo)群眾依法信訪，而且要規(guī)范行政機關(guān)處理信訪的行為；遵循職責(zé)明確原則，要加強部門之間、地方之間、部門與地方之間的協(xié)調(diào)配合，一級抓一級，層層抓落實，不斷完善大信訪工作格局；遵循公平正義原則，司法判決、調(diào)解必須堅持公平、公正，改變目前存在的司法裁判后又向信訪機構(gòu)或其他行政機構(gòu)申訴的狀況；遵循行政高效原則，要在限定時間內(nèi)盡可能快地解決群眾信訪問題和矛盾糾紛，最低限度地使用公務(wù)人力及資源，避免事情久拖不決，避免行政成本浪費。我們淮安市在遵循這些原則的前提下，對信訪法制化建設(shè)進行了一些有益探索。

第一，創(chuàng)建“陽光信訪”，落實《 信訪條例》 。淮安市在全國首創(chuàng)“陽光信訪”綜合服務(wù)系統(tǒng)，依據(jù)《 信訪條例》 各項規(guī)定，通過技術(shù)手段明確受理機關(guān)和承辦機關(guān)辦理信訪事項的程序、規(guī)定和職責(zé)，實現(xiàn)了全方位“受理投訴、便民查詢、主動反饋、共同監(jiān)督”的“四位一體”工作新模式。“陽光信訪”系統(tǒng)按照《 信訪條例》 辦理時限規(guī)定，形象地將信訪事項標(biāo)識設(shè)置為綠燈、黃燈、紅燈和笑臉，實行分類識別、實時監(jiān)測、滾動跟蹤，確保承辦機關(guān)必須按照時限辦理，既落實了《 信訪條例》 ，也規(guī)避了以往超期不辦、拖而不決現(xiàn)象的發(fā)生。系統(tǒng)還設(shè)置信訪事項判重功能，對重信重訪和終結(jié)信訪及時進行判重提醒，既減少了重復(fù)信訪，又規(guī)范了信訪行為，促進了信訪形勢的不斷好轉(zhuǎn)。“陽光信訪”實施以來，淮安市信訪渠道更加暢通，解決問題更加有力，信訪秩序更加規(guī)范，全面落實了《 信訪條例》 的各項規(guī)定。國家信訪局副局長許杰在淮安市視察后特別指出，“陽光信訪”系統(tǒng)通過技術(shù)層面的設(shè)計，把《 信訪條例》 的規(guī)定和要求，從技術(shù)層面加以保證和落實，“雙向規(guī)范”的效果非常明顯，既規(guī)范了群眾的信訪行為，也規(guī)范了相關(guān)職能部門的辦訪行為。

第二，強化復(fù)查復(fù)核，促進依法信訪。信訪事項復(fù)查復(fù)核工作是國務(wù)院新《 信訪條例》 的一項重要法制制度。2005 年下半年新《 信訪條例》 實施伊始，淮安市經(jīng)過廣泛調(diào)查研究，在全省率先制定出臺《 關(guān)于做好復(fù)查復(fù)核工作的意見》 ，全面規(guī)范了信訪事項復(fù)查復(fù)核工作，形成了健全完備的復(fù)查復(fù)核體制。為切實維護群眾合法權(quán)益，在具體辦理上，創(chuàng)新地建立了“信訪部門代表政府受理，職能部門受政府委托直接辦理，政府法制部門負(fù)責(zé)把關(guān)結(jié)論，政府分管領(lǐng)導(dǎo)最終審簽”的規(guī)范程序，確保了復(fù)查復(fù)核結(jié)果的嚴(yán)肅性、合法性、求是性。經(jīng)過復(fù)查復(fù)核終結(jié)的案件，由于事實認(rèn)定清楚、政策法規(guī)引用恰當(dāng)，絕大多數(shù)信訪人對意見心服口服，從而主動表示停訴息訪，經(jīng)過市級復(fù)查復(fù)核的信訪案件98 ％以上實現(xiàn)了停訴息訪，破解了以往困擾信訪工作多年的“案結(jié)事未了”難題，實現(xiàn)了信訪工作法制化、依法信訪程序化。 第三，引入法律援助，引導(dǎo)依法維權(quán)。建立信訪工作法律援助機制，是市場經(jīng)濟條件下解決涉法信訪問題的迫切需要，是解決群眾狀告無門及因經(jīng)濟原因無力申請仲裁、訴訟的迫切需要。從2006 年開始，淮安市積極開展信訪法律援助工作，安排律師和法律工作者參與信訪工作，探索建立了“信訪接待、法律咨詢、訴訟代理”三位一體的工作格局。 第四，維護司法公正，減少涉法信訪。近年來，淮安市政法系統(tǒng)不斷強化工作力度，積極減少涉法信訪，努力實現(xiàn)“案結(jié)事了”。

其一，強化訴訟調(diào)解，力爭案結(jié)事了。加強對民事案件的調(diào)解和行政案件的協(xié)調(diào)力度，強化訴調(diào)對接，按照“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的要求，將化解矛盾糾紛和服判息訴工作貫穿案件審理全過程。

其二，做好判后釋明，促使服判息訴。明確原審法官判后的釋明責(zé)任，針對當(dāng)事人的疑問，由原審法官耐心細(xì)致地做好解釋工作，加強引導(dǎo)教育，提高初訪接待息訴率，同時強化考核，將息訴息訪的壓力落實在原審。

其三，提高審判質(zhì)量，從源頭上減少信訪。在案件實體的處理上，把好事實、證據(jù)認(rèn)定關(guān)，準(zhǔn)確運用法律，加強裁判文書的說理，在案件的審理程序上嚴(yán)守訴訟法，注重保護當(dāng)事人的訴權(quán)，規(guī)范司法行為，提高司法的公信力，最大限度地減少涉訴信訪。

其四，強化隊伍建設(shè)，促進司法公正。全面加強法院干部的政治意識，提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到司法的法律效果和社會效果的統(tǒng)一，著力提高司法權(quán)威。

第五，堅持依法治訪，規(guī)范信訪秩序。首先，嚴(yán)格規(guī)范辦訪行為，切實提高依法做好信訪工作的水平。強化對信訪案件的依法處理，切實解決群眾合理訴求，堅持1 ％有理1 ％解決，100 ％有理100 ％解決，做到還“感情賬”不怕丟面子，還“經(jīng)濟賬”不怕受損失，還“執(zhí)法賬”不怕?lián)?zé)任。其次，嚴(yán)格規(guī)范信訪行為，切實依法維護正常信訪秩序。通過各種方式加強對信訪群眾的教育，引導(dǎo)群眾通過寫信、電話、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，合法、理性地到指定接待場所反映問題，依法有序地逐級反映問題，自覺維護信訪秩序。對違法違規(guī)行為堅決依法懲戒，打擊邪氣，弘揚正氣，改變了一些群眾中存在的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤觀念。再次，加強信訪法規(guī)宣傳，切實營造合法有序的信訪環(huán)境。《 信訪條例》 是與每個社會成員的利益密切相關(guān)的公共法律規(guī)范。我們把信訪法規(guī)宣傳作為經(jīng)常性工作來抓，充分利用現(xiàn)代傳媒，通過群眾喜聞樂見的形式和手段，向廣大干部群眾進行生動、直觀、深入的宣傳，確保《 信訪條例》 家喻戶曉、深入人心。