纏訟、信訪與新中國法律傳統 ——法律轉型時期的纏訟問題

佚名

新的傳統與共產黨的國家政權建設緊密相連，形成了政法不分、互相配合的政法傳統。這一傳統下形成的信訪制度對新中國法律制度和司法實踐深遠。纏訟是當前我國司法實踐面臨的一個重大，但尚未引起學者的足夠重視，實務界對它的認識還停留在現象層面。這種簡單的認識無法使我們將纏訟與中國封建中某些、特定地方民間“好訟之風”[1]區別開來，將纏訟與當今社會中受“起訴你的鄰人”之鼓動的“濫訟行為”[2]區別開來，將纏訟與西方社會某個時期的“訴訟爆炸”[3]區別開來。

纏訟現象是特定的歷史時期的特定“歷史事件”，而不是古往今來的普遍法律實踐，盡管它正在發生普遍的效應，盡管其中的行動者在心理層面受到了古老傳統的熏陶。從這個意義上來理解纏訟，決定了我們把哪些要素和纏訟放在一起。把新中國政法傳統中的無節制信訪，而不是清代京控制度下的累訟[4]與它放在一起分析。同時，這要求我們對這個特殊“歷史事件”的分析不能采取化約主義，將它簡單理解成一系列宏大要素的產物，不能把它理解成中國古老傳統的產物，也不能把它簡單理解成新中國政法傳統的產物。毋寧說，它既是法律傳統的產物，也是當下社會環境中的“事件”。因此，我們采取一種“關系/事件”的分析[5]，將“事件”和圍繞事件、構成事件的一系列權力關系和行動策略結合起來，關注那些造成微不足道的背離，卻導致了有價值事物之誕生的偶然事件，這種方法具備了福柯“權力譜系學”[6]的某些特征。基于這種方法的考慮，本文將通過對實證調查獲得的材料和材料的分析，將纏訟放在新中國政法傳統和當代法律轉型的背景中進行分析，并與新中國政法傳統下的信訪制度聯系起來理解，揭示纏訟問題產生的根源，以及消除這一現象的可能性。

1949年，共產黨通過武裝革命取得國家政權之后，出于國家意識形態合法化和制度合法化的需要，因勢利導，建立了信訪制度；并在其后的幾十年內，通過種種方式塑造并最終馴服了這一制度。被馴服后的信訪制度作為一種成熟的權力技術裝置，服務于國家對社會的治理。然而，在這一權力技術裝置內部，作為治理對象的社會個體也在積極行動，實施各種策略，攥取合法性資源，以實現自我利益。因此，信訪制度為社會個體纏訟留下了制度空間。今天，當國家意欲實現法律制度轉型時，轉型的目標司法體制與信訪制度發生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。在這種張力下，信訪制度成了籠中之鳥，消除纏訟現象也任重道遠。

一、纏訟問題概述

在社會調查過程中，我們很少聽到訴訟中敗訴方當事人說他/她服從判決，倒是經常見到這樣的例子：判決生效后，勝訴方到處找關系，申訴，上訪，稱法院不執行生效的判決，判決書成了一紙空文；敗訴方更是積極的到處找關系，申訴，上訪，聲稱法院判決不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素質太低等。他們都打著維護司法公正與法律尊嚴的旗號，去黨委、政府、人大要求領導批示干預，去法院要求領導“發現錯誤”以啟動再審程序，去檢察院要求抗訴支持，去新聞單位要求曝光等。我們把這種在判決生效后，當事人千方百計通過各種渠道和手段，要求否定生效判決和裁定，啟動再審程序的一系列行為稱為纏訟。纏訟的多是敗訴方當事人，但也有不滿足判決結果的勝訴方當事人。纏訟日漸增多，成為了各級相關國家機關面臨的一個嚴峻問題，[7]，實務界已開始探討其原因，并尋找解決問題的辦法。

在分析纏訟的原因時，有人認為“一些公民法律意識較為淡薄及少數案件裁判不公”，[8]有人認為“現行的申訴和申請再審制度由于相關法律規定不盡完善，在申請的主體、時間、審級、次數、及理由等五個方面存在著無限制性”，[9]還有人將纏訟的原因具體歸結為司法不公，案件承辦人工作簡單，當事人曲解條文，借纏訟規避執行等。[10]

從社會調查所涉及的案件來看，實務界所歸納的原因有一定說服力。司法不公是當前我國司法實踐中存在的問題，但它到底具有多大的普遍性，目前還無法得出確切的實證結論。在纏訟上訪中，當事人經常指責法官腐敗、或者法官與對方當事人有關系等，這種指責在大多數案件中既不能證實也無法證偽。[11]另外，即使當事人能從具體案件判決中感受到行政干預或地方保護主義等，但也無法證實政府領導以打電話、批條子等方式對審案的法官施加了壓力。同一案件的幾次審判中，不同法官對證據采信不一，裁判的結果也不一樣，因而導致當事人纏訟或循環纏訟的現象也時常出現。[12]

審判人員工作方法簡單，對當事人心理產生的影響不可低估。辦案法官對當事人不熱情的態度容易使當事人產生逆反心理，當法院作出的裁判對其有利時，當事人心里尚能平衡；一旦作出的裁判對其不利時，當事人就可能猜測辦案法官有接受吃請或賄賂行為，有意偏袒對方當事人，即使法院作出的裁決正確，也難以消除這個想法。[13]他們往往將這種猜測當作事實，糾纏法院進行改判，在目的達不到時，就層層上訪纏訟。辦案法官對當事人反映的意見未做細致的解釋工作，加上我國法院判決書制作一般比較簡單，判案理由寫得并不詳細，這些都容易導致當事人心中的“疙瘩”得不到解除，引起纏訟或上訪。[14]

當事人故意借纏訟規避執行的現象在司法實踐中也存在。一方當事人敗訴后，通過纏訟或上訪可以引起法院多次審查，拖延強制履行期限，利用這個時間差賺取額外利益；[15]或者在拖延履行期限內轉移財產，逃避執行；或者通過領導簽字批條，給法院施加影響，使生效裁判的執行不了了之。

在對纏訟及其原因的認識基礎之上，全國各地的法院以及其他相關國家機關采取了很多辦法來解決這一問題，從筆者掌握的有限材料歸納起來具體有以下幾種方法：

1．負責受理信訪、控訴、申訴等工作的機構將工作做細，落實經辦人的責任，[16]要求經辦人耐心做好疏導工作，積極與纏訟人溝通。[17]

2．實行領導接待制度。1998年5月，最高人民檢察院就開始實行領導干部輪流接待上訪群眾的制度，并要求各級檢察院普遍建立和完善這一制度。[18]我們在調查中得知，湖北省某些法院也實行了類似制度。[19]

3．改變工作方式，對纏訟案件進行調解。[20]

4．決定再審之前，實行聽證制度。[21]

5．對“上訪老戶”進行清查，多個部門綜合治理解決。[22]

6．實行重大案件快速反應機制和重大纏訟案件特別處理制度。[23]

7．實行民事訴訟風險告知制度。這一制度最先由上海市中級人民法院推出，[24]不久，有其它法院推行，[25]武漢市兩級法院最近也實行了這一制度。

8．從制度上對申訴、再審進行限制。最高人民法院2002年9月10日通過的司法解釋《關于規范人民法院再審立案若干意見》，從具體案件的性質、申請再審時間、主體資格、再審法院等多個方面對再審進行了限制。2002年10月9日深圳市中級人民法院推出了《關于申訴和申請再審的若干規定(試行)》，對申訴和再審進行了諸多限制。[26]

上述八種方法反映了兩種不同的態度，前面六種對上訪纏訟采取盡力疏通的態度，后面兩種方法采取從制度上堵截的態度。筆者認為，這兩種截然相反的態度，都能在一定程度上減輕纏訟的壓力，但無法達到徹底解決纏訟問題的目的。因為他們對纏訟的認識停留在現象層面上，對纏訟原因的探討還沒有深入到纏訟賴以產生的制度內部和法律傳統，也缺乏對纏訟人的心理狀況的分析。[27]

當我們將纏訟放到新中國政法傳統這一大的歷史背景中來理解，就會發現它與信訪制度有著天然的聯系。纏訟與其說淵源于法律中的上訴制度，不如說內生于新中國的信訪制度。信訪制度是共產黨人的創造，但這個創造并非毫無實踐基礎的玄想式創造，我們可以說它是對實踐經驗的。但是，如果不理解這種實踐的殘酷性，不理解信訪制度背后的權力斗爭以及其中的技術和策略，這樣的說法又有什么實質意義呢？

二、信訪制度的出現與新中國法律傳統

中國共產黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關心農民運動一樣關心工人運動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運動。在蘇維埃政權初創時期與抗日戰爭時期，許多來信都是中央領導人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。

雖然共產黨一向鼓勵信訪，但信訪真正形成制度還是在建國之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當年8月就正式成立了中央書記處秘書室，[28]負責處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構大多建立了信訪機構或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應機構。這一時期逐漸形成了“分級負責，歸口辦理”原則，即根據來信來訪反映的問題的性質，按照各級各部門的職責和業務范圍，確定由哪級組織、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機構進一步完善，中央有接待任務的50多個機構都建立了信訪機構，配備了信訪干部。這一時期，信訪機構開展了若干重要的信訪工作活動，創立了領導接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。[29]很多地方信訪部門還專門制定了工作規定。

在接下來的運動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機構，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農民再紛紛把“情況”（主要是對基層干部的不滿）反映給他們，這如果算是信訪的話，應該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降，到“文革”開始后，黨的各級組織普遍受到沖擊，信訪機構也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態，信訪工作難有作為。“文革”結束后，國家機關逐漸恢復了信訪機構，并制定相關工作規程，如1980年6月20日發布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，1986年12月10日發布的《最高人民檢察院發人民檢察院控告申訴檢察工作細則》。1995年國務院頒布了《信訪條例》，隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續發布了條例、信訪工作辦法、暫行規定、守則等。

作為一種制度，信訪形成于建國之后不久。為什么信訪制度會在這一時期形成？難道僅僅是出于偶然？僅僅因為這一時期信訪量大？在信訪制度出現之前不久，共產黨新政權宣布了“廢除國民黨六法全書，確立解放區司法原則”，“廢除偽法統，建立人民民主新法制”。因此，可以斷定，信訪制度與國民黨政權的法律制度沒有任何血統關系，與共產黨人“深惡痛絕”的封建法律制度也沒有血統關系。實際上，共產黨人從來都沒有將它們聯系起來。從這個意義上說，信訪制度是共產黨人的一個發明，只有被放入共產黨人建立的新中國法律傳統中才能被正確理解。

強世功的表明，共產黨在國家政權建設過程中，為了統合社會，尤其是廣大鄉村社會，發明了一套全新的組織和動員技術——權力的組織。這個網絡包括組織技術、民主動員技術、化解矛盾的技術等一套權力技術組合。在這種技術組合中，共產黨政權的法律形成了自己的新傳統。[30]正是在這個技術組合的背景之下，建國前零星的群眾來信、來訪表達意見，才會在新政權建立不久時被制度化為“信訪”。

1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度……”[31] 1953年1月5日，毛澤東在黨內指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》中對官僚主義進行了有力批判，并要求結合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。[32]《人民日報》也發表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。[33]

從領導人的意見中，我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產黨“權力的組織網絡”之中，被當成了“共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法”，“結合整黨建黨及其它工作……整頓官僚主義作風”的方法。下面這段代表國家在“路線正確時期”信訪觀的社論也表明了這一點：

實踐經驗也證明，認真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經常地同成千上萬的群眾建立聯系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，群眾，可以根據這些情況正確處理人民內部的矛盾，及時解決當前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領導機關隨時發現問題，克服官僚主義，改進工作。[34]

信訪制度是作為國家機器中的一種權力技術裝置出現的，它具有諸多功能，詳言如下：

（一）深化政權合法化。1949年，共產黨通過武裝革命奪取了政權，在形式上取得了合法性，因為自辛亥革命以后，暴力革命成了確立政權合法性的常規手段。[35]但建國后，共產黨政權的合法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現出來。如何確保國家政權對社會，尤其是廣大鄉村社會的合法性，確立意識形態的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政權所面臨的問題。群眾來信來訪，體現了共產黨政權與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權的認同狀況。而信訪作為一種常規制度的出現（Entstehung）[36]，則反映了共產黨人建立政權合法性的努力。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調查后予以解決，能實現“為人民服務”的意識形態承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯系群眾”，“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態的合法性。

同樣的道理，文革中淹沒在“砸爛一切”狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復并被完善，也出于當時新一代領導人急于確立合法性的需要。“文革”剛結束時，群眾大規模上訪，很快就超出了行政系統所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內解決了很多遺留問題，加上的改革順利推行，吸引了農民的注意力，上訪潮消退。然而，隨著農村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運動方式已被中央明令宣布退出政治舞臺，持續的信訪就成了農民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明著政權的連續性和新一代領導人的合法性。

（二）對官僚體制的非常規控制。在共產黨政權建立初期，最高領導人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在“文革”結束，運動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規控制功能突現出來了。新中國有特定的思想和政績考評標準對官僚進行控制，但這種控制會遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家機關會派人到基層調查，這種調查也是對基層涉案官員的調查和了解。它繞過了中間的官僚階層，實現了中央和上級對基層官員的直接控制，這種控制是非常規的。

（三）化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統組織，高度集權；另一方面，科層組織的各種理性化規范程序又未能充分發育。[37]這種情況下，政策制定者和監督執行者的治理目標過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當范圍和程度內被認可的運行機制。當國家高層對信訪不堪重負時，便鼓勵地方各級國家機關“將矛盾消滅的基層”，地方因此獲得了解決問題的主動權，但它所付出的代價是自行承擔政策風險并處理實際問題。問題應當就地解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責無能。這樣，變通處理就成了常規，“報喜不報憂”就成了各級機關之間的默契，大家都知道報告中有水分，但上級并無心追究。然而，這樣中央和上級機關就無法從官僚體制內部獲取足夠信息，以認定當前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當了一種非常規的信息獲取渠道。中央和上級國家機關，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認定當前存在的問題及其嚴重程度。

（四）貫徹政策、實現社會動員功能。信訪中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用相應的信訪配套措施讓信訪群眾明白國家的政策取向，同時實現社會動員。這一點，我們可以從后文敘述的國家與信訪群眾的具體互動中看到。

三、信訪制度的運作：斗爭、策略與動力

信訪制度的運作機制是怎樣的？它如何實現作為一種權力技術裝置的功能？當某個時期的遺留問題較多，“信訪爆炸”，超過國家行政的承受能力，信訪制度是如何應付問題，解決矛盾的呢？制度的初建與其后的實踐之間往往有差距，這種差距在信訪制度中也存在嗎？若是存在，又是怎樣彌合的呢？福柯曾指出：“人們往往在不間斷的連續性中尋找出身（Herkunft），所以也常把出現（Entstehung）當作最終時刻……譜系學尋找重新確立各種不同的征服體制：不是意義的預見力量，而是支配的偶然游戲。”[38]因此，要回答以上諸問題，就必須從國家和信訪者的具體互動來進行考察，考察其中圍繞著具體事件所進行的具體斗爭、交涉與互動。

（一）國家與信訪者之間的斗爭與互動

建國初期，信訪量很大，來訪反映的很多問題國家一時解決不了，因此很多來訪人滯留北京，并采取了一些過激行動，如到中南海糾纏，攔首長、外賓的汽車等。[39]為了讓來京上訪者盡快離開，穩定首都的治安，[40]國家有關部門曾在一段時間對確有困難的人提供食宿，發給路費。但這種人道恩惠不僅沒有使來京上訪人數減少反而見增，有一部分人甚至騙取路費后長期滯留北京。國家既在上不堪重負，又疲于應對個別上訪者所增添的社會騷亂乃至犯罪。后來，為消除首都的治安隱患，有關部門對那些賴著不走的上訪者、那些自動脫離社會治理秩序的“盲流”采取強行驅逐出京的辦法。然而實際的效果很差；一些上訪人與國家開展靈活的游擊戰術：你前腳趕，我后腳又來；風聲緊我回家，風聲松我進京。

于是，國家開始考慮加強上訪的配置工作。國家鼓勵的是合理的上訪，排斥的是無理纏訪和有理取鬧。然而，無理纏訪和有理取鬧常常就是從合理上訪演變而來的。因此，要整頓上訪秩序，就不得不將合理上訪也納入日常管理之中。經與北京市商定，國家先在德勝門外建立了農民服務所，專門解決上訪者的食宿問題，分為免費和自費兩種，免費由有關部門開介紹信，自費的標準比外面的旅館、餐廳都便宜，這個農民服務所一直存在到1966年底。后來又在永定門火車站附近建立了接濟站，并一直延續至今。接濟站的設立在上訪制度的配置上是一大創舉，它一方面提供了一個與首都的中心空間區隔開來的獨立空間，將那些可能流竄在首都各處街頭、橋下、河邊、車站里的上訪者集中起來管理，甚至把來京上訪者的住宿地與各個上訪接待單位都盡量壓縮在一條公共汽車線上，從而大大化解了首都的治安隱患；另一方面又以免費或低價的食宿在合理上訪者與纏訪者、取鬧者之間劃出了界限，引導人們合理上訪。

然而，如果將纏訪者、取鬧者或上訪已經結束卻聲稱沒有路費的流浪者從接濟站排斥出去，任其在首都“流竄”，那不是恰恰將危險的火種撒出去了嗎？不用擔心，國家已經專門為他們準備了另一個空間，一個將禁閉和放逐結合在一起的空間，一個集消除游手好閑與塑造共產主義新人這雙重功能于一身的空間。1958年8月，內務部在蘆溝橋建立了永定砂石廠，組織來訪群眾中有勞動能力而無路費還鄉的人員參加勞動自掙路費，并在勞動中接受政策教育。它的創造性在于通過確立一種在法院之外裁決、審判和執行的準司法權力來方便有效地解決了治安問題。這個辦法既消除了不安定的因子、保證了首都治安，又為社會提供了廉價的勞動力、減輕了國家負擔；既解決了上訪者的路費問題，又有利于對這些“異常者”的規訓。值得注意的是，禁閉的實踐與必須工作的主張之間并不是——至少不僅僅是——由經濟條件規定的。1961年內務部明確指出，主要組織來訪人中的一部分無理取鬧、騙取路費和不愿參加生產勞動，經常流向城市的人員。強制勞動的規定實際上是作為道德改造、塑造“新人”的一種練習而被制度化的。永定砂石廠這個獨特的創制一直堅持到1966年，我們不清楚它為什么在文革中消失了，也許是“砸爛公檢法”的狂潮將它席卷而去。

然而，在政治局面開始恢復以后，首都對安定秩序需要更甚。1978年8月，一些上訪者組織起來，喊著“反迫害、反饑餓、反官僚主義”的口號在新華門前游行。為此，國家逮捕了為首者，并發布文件明確規定：“對于來訪人員中已經接待處理完畢、本人堅持不走、說服教育無效的，可以由信訪部門出具公函，公安部門協助，送民政部門管理的收容遣送站收容送回。” [41]此后，在各國家機關的信訪工作規則中都可以見到類似的規定。[42]但如何對付那些與政府打游擊戰卻又構不上法辦的人呢，那也自有辦法。83年底，國務院辦公廳、中央信訪部門、政法部門都專門頒發了關于認真處理長期滯留北京的上訪人員的文件，規定“對上訪問題已經解決，本人在京流竄，不務正業，堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又不夠依法處理的人，可以建立一個勞動場所，把他們集中起來，加強管理，邊勞動，邊教育，直到他們不再到處流竄為止。”[43]

從上面的規定來看，收容遣送或強制勞動（并非法律意義上的）主要是為了解決纏訪和無理取鬧的問題。然而，首都對秩序的要求并不僅僅是由動蕩騷亂、違法犯罪的治安形勢所決定的，而常常是由對首都形象的要求所決定的。因為全國性的儀式活動主要在首都舉行，所以，國家的形象也就首先體現在首都的形象上，而國家形象的建構和維護在新中國的制度安排中是國家進行治理的一個重要基礎。因此，雖然信訪制度的設置是為了“密切聯系群眾”，但每逢重大節日、重大會議和外國重要領導人來訪，首都更需要的是國泰民安、安居樂業、繁榮昌盛的形象，信訪的重要性就相對下降了。為此，警察、糾察、民兵甚至居委會的老太太都會被廣泛動員來清理外來人口。這個時候收容遣送的對象也就會被大大延伸。[44]

從國家和信訪者的斗爭與互動中，我們可以說，信訪制度被“馴服”了。國家通過在實踐斗爭中起來的禁閉、收容遣送、強制勞動等配套措施馴服了它。信訪制度仍然存在，國家可以通過它“密切聯系群眾”，群眾也可以通過它“反映問題，要求解決問題”。但是信訪行為，尤其是進京上訪行為的合法性還是不可避免的模糊了。在這個過程中，信訪制度結合從斗爭實踐發展起來的配套措施，變得復雜成熟，成功實現了它作為權力技術裝置的功能。

（二）圍繞著信訪的策略

在調查過程中，我們經常發現信訪者不“誠實”，在信訪材料中將問題夸大，或加進一些道聽途說無法證實的，如官員腐敗等，[45]這是為什么呢？因為信訪反映的實際問題有的很重大，有的則很瑣碎，但為了盡快使問題得到解決，夸大情況的緊迫和問題的嚴重性，成了一種必要的策略。在這種策略驅動下，信訪者有時還會采取一些極端的方式，以引起國家和社會的關注與重視。但是，對于中央和上級機關來說，這樣的問題太多，每個來訪者都強調自身問題的嚴重和緊迫，但哪些問題是必須馬上解決的呢？如何從中判斷呢？依賴官僚體制本身注定無所作為，因為它缺乏對每個來訪者核實的能力。這時拖延就成了國家的一種策略，幾乎制度化了，成了一種信息過濾機制。同時，地方各級官員也許并不完全真心解決問題，他們把上訪者當作官僚生涯的障礙；或者受地方財政能力等因素的影響，很多問題根本無法解決。但是中央和上級又要求他們“把問題解決在基層”，并以此來衡量其政績。在這種問題無法解決但又不得不解決的壓力下，地方官員也只有以拖延來應付。

國家機關的拖延，使得群眾信訪的成本大大增加，使人們的時間、精力和金錢在上訪中大大消耗，很多上訪者經不起這種消耗，中途退卻，放棄上訪；而部分人堅持下來了。他們糾纏很長時間后，或以極端的上訪行為引起了國家的注意，其問題被國家認定為嚴重，非解決不可。在信訪實踐中，國家機關形成了一套判斷事件緊急與否的標準，即“來訪比信訪緊急，纏訪比一般上訪緊急，越級上訪比一般上訪緊急，進京上訪比省內上訪緊急，集體上訪比個人上訪緊急”。[46]這個標準說明了上訪所受的重視程度與上訪者所付出的成本基本成正比。

這意味著，上訪若想得到重視，就必須經過一個痛苦的篩選過濾過程，通過幾次上訪就將問題解決的情況即便有，也是很偶然的。要想問題得到重視，要么不停的纏下去，要么采取一些極端的手段，如在國家機關門口靜坐、下跪、哭鬧，乃至自殘、自殺，[47]甚至攻擊公務員，砸公務用車，揭機關的牌子等。[48]但使用極端手段的風險和成本也是很大的，不說自殘自殺的身體健康危險和砸公務用車等的犯罪風險，即便是一般的靜坐哭鬧，甚至去信訪機關次數多了些，都可能被收容遣送、強制勞動[49]。從某種程度上說，這些都是國家設置的功能障礙，盡管設置時是基于“首都形象”、“安定的大好局面”方面的考慮。這些設置顯然使得國家在與上訪者圍繞著信訪所展開的斗爭中處于支配地位。在這些障礙面前，上訪不可能一訪就靈，但它卻給解決問題留下了一線希望和曙光。如何跨越這些障礙，讓曙光落在自己身上，就成了決心上訪到底的人所面臨的問題。

因此，僅以語言強調問題嚴重或單純花更多的時間是不夠的，它需要一套策略。只有掌握策略的人才會取得斗爭的最后勝利，正在這個意義上，出現了所謂的“信訪精英”、“上訪能人”[50]。他們有見識，有魄力，尤其在集體上訪中，能看到農民的共同利益所在，將這種分散的共同利益變成組織化的表達，因此很容易被推舉為“上訪代表”。“上訪能人”懂得用策略與國家曲回斗爭，這些斗爭策略可以分為兩類：第一，信訪時掌握合法與非法的界限。精明的上訪人會用一切合法或半合法的手段，如以法律政策為后盾進行糾纏，不停的找官員反映或說理，要求解決自己的問題，直到官員厭煩，無可奈何地解決問題，但他們決不會采取國家明確反對的非法手段。再比如“風聲緊我回家，風聲松我進京”的游擊戰術的運用。第二，盡力爭奪話語上的合法性。如幾乎所有的信訪人都會在信訪材料末尾寫上“中國共產黨是英明偉大的黨”，“希望你們按照江主席的‘三個代表’辦事”之類的話語。這些看起來與信訪內容毫不相干的話語，構成了信訪者對自身行動的合法性證明，信訪者通過將個人事件與共產黨的意識形態聯系起來，證明自己并非無理取鬧，將信訪事件納入了一個宏偉敘事中。有些上訪人甚至在采取非法行為時也要盡力建構話語合法性，如沖擊國家機關的上訪者可能會抬著毛澤東的畫像進行。從某種程度上講，這些方法是“弱者的武器”。

（三）信訪的動力：在制度與意識之間

被馴服后的信訪制度模糊了信訪行為的合法性，其相關配套措施給信訪者帶來了很大的威脅和痛苦。但為什么這些威脅和痛苦只是促進了人們對策略的運用，而不足以平息纏訟的浪潮，不足以阻攔人們信訪的決心呢？上述的信訪制度給人們留下的博弈空間是個重要因素。信訪給人們留下了非程序性交涉的空間，以精明妥當的方式堅持到最后，總會引起高層對問題的重視，因此一切在上訪途中的“遭罪”才會有最終的意義。希望不在于所有信訪的問題都會被解決，而在于問題被解決的那線曙光上。正是這線曙光，使得圍繞著信訪進行的斗爭，以及斗爭中使用的策略，具有了意義。

另外一個堅定人們信訪、纏訟決心的因素，也許存在于人們的意識層面。當然，只有當意識與制度構成互動后，意識才能構成信訪和纏訟的動力。體現在信訪中，一物兩面“青天意識”和“臣民意識”不可忽視。在接受訪問時，信訪群眾感嘆最多是現在清官難找，他們常說“中央是好的，下面的把經念歪了，縣里的官員要查起來十之八九非貪即賄”。應星在調查中將下層民眾心中的國家形象歸納為：“閃著神奇光輝的黨中央+損公肥私的多數地方貪官+為民做主的少數清官”。[51]曹錦清在河南調查時得出了類似結論。[52]我們訪問的很多纏訟當事人也表達了類似看法，某法院干部也說：“如今，纏訟的人總覺得上面才有青天，下面都在胡鬧，因此就跑到省里、北京上訪去了。”

在傳統中國民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠的地方，只有上訪才能找到的地方，抽象地存在于人們的生活當中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。這種“抽象的清官，具體的貪官”與法定權利和習慣權利在傳統社會中的不同運用相對應。[53] “法定權利”體現的是帝王的利益，它用普遍法律的神圣光環加以裝點，顯示出凜然不可侵犯的樣子；而“習慣權利”體現的是官吏階層的利益，它總是企圖在帝制法定利益之外追求超額的剝削，而皇權的威嚴不足以遏止他們這種利益欲望，[54]這也是皇權依靠官僚體制維持統治所付出的代價。結果貪污就變成了官吏的生活方式，象海瑞那樣的清官在帝制時代不過是一個“古怪的模范官僚”。[55]這樣，普通民眾建立在“法定權利”基礎之上的正義觀，就成了指責貪官污吏的話語基礎。

普通民眾用這種“清官/貪官”劃分方法去看待新中國的國家權力時，圖景與傳統的“皇帝——清官——貪官”有很多神似之處：同樣是為最高層的光環所籠罩，同樣是貪官遍地、惡吏橫生，也同樣在百折不撓地尋找“青天”。正在這個意義上，雖然新中國的信訪制度與傳統中國的京控制度沒有任何血統關系，卻在功能上具有某種相似性和替代性。有所區別的是，現代社會的社會動員使得下層民眾可以利用各種策略，借助國家政策法令，借助權力之光的反射去尋覓光明正大的清官形象。信訪制度就是這樣一個可資利用的國家政策資源，纏訟實質上就是當事人在訴訟中對信訪制度資源的利用。

在“青天意識”的另一面，中國下層民眾存在一種“臣民意識”：既懼怕權力，又有親近權力的欲望。[56]這種“臣民意識”使得人們處于一種矛盾的心理之中：因為懼怕權力而遠離權力所以遠離權力的工具法律；但同時又因為別人畏懼權力，只有用權力才能威懾別人，因而親近權力以規避法律，同時壯大自己的力量以勝過別人的力量。信訪就為這種親近提供了一種制度化渠道。這樣法律就處于尷尬境地，而信訪制度卻大行其道。

四、信訪、纏訟與法律轉型

在新中國的信訪中，上訪針對的是行政還是司法，當事人是上訪還是纏訟，是無法區分的，這種區分也是沒有必要的，這取決于新中國行政與司法不分的傳統。在中國的帝制傳統中，皇帝既是官僚行政的總頭目，也是一切法律之源，各級地方官也是既掌管稅收等行政事務，又掌管司法事務。自晚清修律以來，行政和司法才從形式上實現分離。新中國創立的人民代表大會制度將司法和行政在體制上的區分沿襲下來了，但這種區分僅僅是功能性的。在整個國家體制中，司法只是高度集權的國家機器的一個組成部分，法律運作的邏輯所服膺的是黨政權力運作的邏輯。這種邏輯在改革開放以來，尤其是90年代末以來有所減弱，但依然不可小覷。至今，中國民眾遭遇利益的爭端、感受不公的侵襲時，很少會想到運用法律的武器，而實際中法律也往往威力孱弱；他們習慣訴諸的是為民做主的黨政官員，而黨政官員的批示和關注也往往有效。因此，到各級黨政機關“找青天”、“討說法”的上訪作為特殊的法律實踐（實際上是一種反法律實踐）形式，得到廣泛的運用；而到法院或者檢察院上訪，反而只是附帶的了。

信訪制度出現于新中國法律傳統，是新中國法律制度合法化中的一個環節，有著深厚的社會基礎和意識形態基礎，但其存在往往以抑制法律的自主性為代價。因為它敞開大門向民眾提供了一種在法律系統外部解決問題的途徑，同時它為黨政、行政對司法活動的干預提供了制度化空間和正當渠道。而且，由于司法狀況不如人意，國家、社會、下層百姓幾乎一致認為對它進行體制性的“約束”是必要的，因此，信訪制度的重要性不斷被強調。這就形成了一個惡性循環的怪圈：一方面，通過比法律中“上訴”更廣泛，更有“玄機”的制度性安排，法律正義的目標可以部分地得到實現；但另一方面，這一過程恰好是以犧牲法律的自主性和現代法律賴以取得合法性基礎的程序性價值為代價的。

近年來，司法獨立問題被提上了日程，國家已經著手從很多方面進行改革，努力改善司法機關的地位，加強其獨立地位，越來越多的問題被當作法律問題而不是行政問題解決。民眾也逐漸意識到，有些問題不再是行政機關和工作單位所能解決的了，而是一個法律問題。正如學者所說，在社會轉型時期，舊的經濟結構、經濟體制受到強烈沖擊的情況下，原有的許多糾紛處理機關已經無法適應新的形式，從而使法院不得不更多的承擔處理糾紛解決問題的責任。[57]因此到法院和檢察院上訪要求解決問題的就多起來了。司法機關解決問題的方式主要是判決與執行判決，因此解決問題最有作為的辦法就是提起訴訟或對已經判決的案件提起再審。[58]但不可能所有的再審要求都很順利得到滿足，一旦群眾不停的以信訪的形式要求重新啟動審判程序，這就是纏訟了。信訪具有模糊的合法性，正是這種模糊的合法性使得纏訟人通過信訪重新啟動訴訟程序成為可能，也正是它給了纏訟者“纏”的動力和制度空間。

纏訟是當代政治和法律轉型的新時期，生長于過去土壤的信訪制度以及這種制度背后的權力技術裝置的產物。政治體制和法律已經實現一定程度的轉型，但是下層民眾的意識不可能快速轉變，而過去的那種可以利用的信訪制度依然沒有被社會轉型的目標法律體制所完全放棄。當擁有傳統“青天意識”和“臣民意識”的人，按照慣性運用新中國以來有效，今天依然有效的信訪制度，試圖向轉型時期的法律體制尋求保護時，纏訟幾乎是不可避免的了。

另外，當代法律轉型中，審判風格的變化也加劇了纏訟的發生。高見澤磨研究認為，無論是傳統中國的固有法還是毛澤東時代的新中國的法律，其審判風格都是“說理—心服”型的；[59]而自上世紀八十年代以來，我國司法改革的目標是要建立起“判決—執行”的審判模式。由于原來適合“說理—心服”型審判方式的社會環境出現了深刻變化，出現了要求建立“判決—執行”型審判模式的要求，我國司法改革也正循著這一要求進行。但是，社會變化在空間、時間和構成要素等多方面發展并不平衡，這導致了適合不同訴訟模式的條件同時并存，從而構成了審判模式必須同時面對種種互相矛盾要求的不安定局面，這給整個訴訟體制帶來了緊張。當生活在前一時空下的當事人無法“心服”時，而司法機關按照轉型后的目標司法體制進行“說理”，堅持要按照判決“執行”便困難重重，無休止的糾纏也在所難免。

如果不能在短時間內改變整個訴訟環境，看來就只有兩種辦法緩解纏訟的壓力了，一是積極對纏訟者做說服疏通工作，讓當事人心服口服；二是在訴訟前進行風險告知，不給纏訟者留下口實。這也是當下各司法機關采取的辦法。但這些辦法既不能改變內生于新中國法律傳統中的司法制度與信訪制度緊張，也無法一時消除信訪制度給人們心理投下的陰影，更不能消除信訪制度給人們帶來的博弈空間。

因此，要徹底消除纏訟現象，就必須放棄信訪制度。然而，正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”[60]正在這個意義上，我們必須對信訪制度給予“同情的理解”。在新中國歷史上以至今天，信訪制度確實為受冤屈和不公對待的下層民眾提供了一個申訴渠道，為國家消解社會矛盾提供了一個制度渠道。但是，同情未必能夠同意。信訪制度能夠在政法不分、相互配合的新中國法律傳統中運作并有其合理性，卻無法在法律轉型的今天有效運作。它與作為法律轉型目標的現代法制所要求的政法分離、司法獨立、程序正義等理念格格不入，導致了纏訟，導致了行政對司法的制度化干預。當然，我決非主張立即廢除信訪制度，在社會結構尚未轉變的情況下，依照一個“先進”的理念和良好愿望，廢除信訪制度，勢必帶來更多的問題。或許可行的辦法是按照現代法治的要求建立功能上可替代的制度，并以制度為依托，培養人們對法律的信仰。 [1] 關于封建民間“好訟之風”，可參見陳景良：《訟學、訟師與士大夫》，載《河南省政法管理干部學院學報》2002年第1期；陳玉心：《清代健訟外證》，趙嵐譯，蘇亦工校，載《環球評論》2002年秋季號。

[2] 關于受“起訴你的鄰人”之鼓動的“濫訟行為”，可參見賀雪峰：《新鄉土》，廣西師范大學出版社2003年版，頁80以下。

[3] 關于西方社會的“訴訟爆炸”，可參見范愉：《非訴訟糾紛解決機制》，中國人民大學出版社2000年版，頁109以下。

[4] 關于清朝“京控制度”下的累訟，可參見歐中坦：《千方百計上京城：清朝的京控》，謝鵬程譯，載高道蘊、高鴻鈞、賀衛方編：《美國學者論中國法律傳統》，中國政法大學出版社1994年版。

[5] 關于這種的運用，可參見強世功：《“法律”是如何實踐的》，趙曉力：《關系/事件、行動策略和法律的敘事》，載王銘銘、王斯福主編：《鄉土社會的秩序、公正與權威》，中國政法大學出版社1997年版；強世功：《權力的組織與法律的治理化》，載《北大法律評論》第3卷第1輯。

[6] 關于福柯的“權力譜系學”方法，可參見福柯：《尼采?譜系學?學》，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：《尼采在西方》，上海三聯書店2002年版；帕特里克?貝爾特：《二十世紀的社會》，瞿鐵鵬譯，上海譯文出版社2002年版，頁156以下。

[7] 僅1998-2002年，湖北省法院系統共接待來信來訪1652787件（次），受理各類申訴32735件（參見湖北省高級人民法院院長吳家友2003年1月29日在湖北省第十屆人民代表大會第一次會議上所作的工作報告）；檢察系統1998-2002年共受理不服法院生效裁判的民事行政案件的申訴19295件，其中立案審查8044件，提出抗訴3308件（參見湖北省人民檢察院檢察長靳軍2003年2月13日在湖北省第十一次檢察工作會議上所作的工作報告）。另外筆者從調查中得知，湖北省高級人民法院來訪接待室，每周接待來訪三十至五十人，其中續訪的占近一半；常年纏訟的有近二十人。

[8] 《忻州市中級人民法院成功破解纏訪纏訟問題》，新華網 2002年11月4日。

[9] 《讓確有冤情者及時申冤讓無理纏訟者停止糾纏深圳法院將改革申訴和再審制度》，載《深圳特區報》 2002年10月10日。

[10] 吳希鳳、楊標：《當事人纏訴上訪為哪般》，載《法制日報》2000年6月10日。

[11] 筆者調查中遇到這樣一個案子：童某因故意傷害罪被判有期徒刑5年，但沒有被收監，有關部門的理由是童年紀較大，且患有高血壓等疾病。受害人熊某因此反復到政法委、人大、法院、政府、監獄局等部門上訪，共計140余次，后來有關部門對童進行法醫鑒定后，將其收監。熊某認為已被判刑的罪犯遲遲不能投進監獄是司法腐敗所致，繼續上訪，要求賠償“上訪損失費”。這一案件的確有司法不公的嫌疑，罪犯被判刑后，需要受害人上訪140多次才能重新鑒定，進行收監，這怎么說都有些蹊蹺，背后是否別有原因，實在可疑。而法醫鑒定后“可以收監”的結論，又加強了這種猜疑的合理性。此后，受害人要求法院等部門賠償其“上訪損失費”，這是一個起因于司法機關，具有某種合理性但又于法無據的要求，當事人日后進行更長時間的纏訪纏訟幾乎是可以預見的。

[12] 調查中我們接觸到這樣一個案子：在兩家有多年業務合作關系的公司間的一起糾紛中，法院根據基本相同的師鑒定，作出了兩份大相徑庭的判決。按照2002年9月10日通過的《最高人民法院關于規范人民法院再審立案若干意見（試行）》第8條第四款之規定，判決矛盾的，可以再審。因此敗訴方現在到處申訴，希望啟動再審程序；而勝訴方也不甘示弱地表示要以各種方式維護已執行的既定判決的效力。

[13] 加上司法界的確存在這個問題，新聞媒體也經常報道司法腐敗的具體案件，這些都容易強化當事人的這種想法。

[14] 調查中我們發現，某案件一審判決書的正本與副本居然不一樣，正本判決依據是1999年10月1日生效的《合同法》，副本援引的卻是《技術合同法》和《最高人民法院關于正確處理糾紛案件的若干問題的意見》，而判決書上卻赫然蓋著“本件與原本核對無異”的字樣；而且判決書中連當事人的身份都沒有寫清楚，把某公司的法定代表人寫成“代表人×××，負責人”。而二審判決駁回上訴，維持原判，整個判決書中沒有援引一條實體法。在此纏訟案中，這兩份草率的判決書很大程度上是當事人日后纏訟的“主要動力”。

當然，中國的判決書質量不高，受很多因素的制約，具體可參見蘇力：《判決書的背后》，載《法學研究》2001年第3期。

[15] 這種情況在專利侵權中表現最為突出，侵權而纏訟者獲利也巨大。參見《專利侵權者緣何有恃無恐》，http://news.2618.com/article/2003/2003-6-19/42787.html（2003年8月11日訪問）

[16] 最高人民檢察院二○○三年七月十一日向省級檢察院印發了《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法（試行）》，要求在整個檢察系統內實行首辦責任制。對屬于檢察機關管轄的控告、申訴，控告申訴檢察部門按照“分級負責，歸口辦理”的原則，分送有關部門辦理，要求首辦責任部門指定首辦責任人，負責辦理案件。

[17]《崇文院檢察長親自解決"兩戶"息訴問題》，http://www.bjjc.gov.cn/page_news/news_20030318_5.htm（2003年8月11日訪問）；甘振輝：《屏南檢察院做好申訴人的息訴服判工作》，http://www.fujian-window.com/Fujian _w/news/mdrb/021202/1_16.html（2003年8月11日訪問）。

[18] 參見最高人民檢察院檢察長韓杼濱1999年3月10日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上的工作報告，《人民日報》3月21日。

[19] 如武漢市中級人民法院制定了《院長接待日制度》；天門市法院制定了《領導接待制度》和《領導干部聯系群眾制度》（見《天門市人民法院制度匯編》，2001年9月編印）。

[20] 如丹東市中級人民法院對一起纏訟長達8年的案件，經復查，原判正確，但考慮到“如果簡單地駁回申訴，可能使本案的矛盾更加激化，成為社會不安定因素”，因此“下大氣力展開調解，經耐心細致地思想疏導工作，雙方當事人自愿達成了調解協議，并當場履行完畢”。參見郭靖、王衛平：《院長親自出馬八載訴案“拿下”》，http://www.lnfzb.com/tpzx/SEP/I24c3.htm（2003年8月11日訪問）

[21] 從2001年開始，最高人民法院開始了以“變無限申訴為有限申訴”為核心的審監制度改革，出臺了一系列的司法解釋。2002年，海南省和湖北省高院制訂了《民事申請再審案件復查聽證暫行規則》，要求在案件進入再審之前，法院組織聽證，以決定是否應提請再審。

[22]《大港區委政法委關于上訪纏訴案件專項執法檢查工作情況》，http://www.dglaw.gov.cn/doc/docshow.asp?id=362（2003年8月11日訪問）

[23] 吳學嬋：《本市檢察機關服判息訴工作成效顯著維護司法權威社會穩定》，載《天津日報》2002年12月2日。

[24] 黃凱：《民事訴訟風險告知制度提高司法公信力的有效舉措》，http://www.jfdaily.com.cn/gb/node2/node17/ node18/node3646/node3656/userobject1ai30070.html（2003年8月11日訪問）

[25] 盧軍：《哈道里法院推行訴訟風險告知制度》，載《黑龍江日報》2002年12月4日。

[26] 《讓確有冤情者及時申冤讓無理纏訟者停止糾纏深圳法院將改革申訴和再審制度》，載《深圳特區報》2002年10月10日。

[27] 在調查訪問中，湖北省高院的一位法官分析纏訟的原因說：“由于我國正處在世紀之初，開創中國特色社會主義新局面的改革和已經處在關鍵時期。社會關系的變化，利益格局的調整，社會矛盾的交織，起訴到法院的案件大幅度上升。人民法院的立案信訪工作和整個審判工作一樣，面臨著前所未有的復雜局面。到人民法院上訪和纏訟的人數日益增多。……這里的原因是多方面的。有社會大環境的原因，也有當事人的文化程度、法律知識及的生活處境等諸多原因。”筆者認為這官樣的話語具有很大代表性，它揭示了諸多原因，但惟獨沒有涉及制度和法律傳統上的問題。

[28] 這是共產黨歷史上最早的專職信訪機構，參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，頁25。

[29] 刁杰成，前注28引書，頁85以下。只要作簡單的對比就可以發現，當今司法機關遇到纏訟問題時還在運用這些方法。

[30] 強世功：《法制與治理》，中國政法大學出版社2003年版，頁101以下。

[31] 轉引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊》，高等出版社1988年版，頁26。

[32] 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，頁72以下。

[33] 如《人民日報》1953年1月19日發表的《認真處理人民群眾來信大膽揭發官僚主義罪惡》，1月23日發表的《壓制批評的人是黨的死敵》，11月2日發表的《把處理人民來信工作向前推進一步》等。

[34] 《人民日報》1957年11月25日。

[35] 強世功，前注30書，頁48。

[36] 我在福柯意義上使用“出現”一詞，它指事物在諸多力量構成狀態中興起，參見福柯，前注6文，頁288。

[37] 應星：《大河移民上訪的故事》，三聯書店2001年版，頁368。

[38] 福柯，前注6引文，頁288—289。

[39] 刁杰成，前注28引書，頁63。

[40] 信訪者給首都帶來治安問題，這是新中國特有的，也許是因為的設施使得人們大規模涌向首都更加便利，成本更低了。

[41] 見1980年8月22日發布的《國務院關于維護信訪工作秩序的幾項規定》第三條。

[42] 如國務院1980年8月22日發布的《國務院關于維護信訪工作秩序的幾項規定》第三條，最高人民法院1980年6月20日發布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，1986年12月10日發布的《最高人民檢察院發人民檢察院控告申訴檢察工作細則試行》第十二條，1996年1月1日起施行的《信訪條例》第二十二條等。

[43] 轉引自海帆：《國家對進京上訪現象的治理》， http://www.guanzhong.gd.cn/subwebsite/yw_web/shouwang/ yuedu/jiaoshicankao/

sixiangqianyan/wenhuazhongguo/shangfang.htm（2003年8月11日訪問）

[44] 在“孫志剛事件”的推動下，自2003年8月1日起施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，廢除了流乞收容遣送制度（信訪收容并沒有廢除，最近有人對此進行質疑，參見《兩公民質疑“信訪收容”》，載《南方周末》2003年10月9日）。這當然是個歷史性的進步，但給在重要日期保證“首都形象”和“社會穩定”帶來了困難。

[45] 實際上，并非每個信訪者所針對的官員都是罪惡的腐敗者，或許由于他們在一個容易產生矛盾的官僚體制下工作。

[46] 轉引自應星，前注37引書，頁371。

[47] 據《京華日報》2003年9月19日報道，安徽一農民9月15日因拆遷問題在天安門金水橋前自焚。

[48] 有人將這些極端的行為稱為缺乏理智的變態行為（參見蔡燕著：《信訪心》，中國卓越出版公司1989年版，頁48），這樣的說法顯然沒有意識到信訪中的斗爭以及圍繞著斗爭所存在的策略。在信訪面對的特定官僚體制下，采取這些行為也許并非缺乏理智，而是一種無可奈何的策略和“理智”。

[49] 收容遣送制度曾經是一種救助制度，但后來卻演變成了一種懲罰措施。且不說大量收容遣送侵犯基本人權的例子，從與因信訪受過收容遣送的群眾的交談中我也堅定了這種看法。這些人很多在當地人眼中是“上訪英雄”，但他們卻恥于提起這段歷史，偶有提及，痛苦亦溢于言表。

[50] 趙樹凱：《上訪事件和信訪體系——關于農民進京上訪問題的調查分析》，http://www.ccrs.org.cn（2003年8月13日訪問）。

[51] 應星，前注37引書，頁405。應星調查地的民謠“中央是恩人，省里是親人，地區有好人，縣里多壞人，鄉里盡敵人”也極好證實了這個歸納。

[52] 曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社2000年版，頁70，頁210，頁645。

[53] 應星，前注37引書，頁406。

[54] 王亞南：《中國官僚制度研究》，中國社會出版社1981年版，頁117—122。

[55] 黃仁宇：《萬歷十五年》，三聯書店1997年版，頁138—166。

[56] 王海濤：《中國農民法律意識現狀探討》，載《政法論壇》2000年第5期，頁31。