各級人大代表是人民群眾的政治代言人，是受人民委托參與管理國家和社會事務(wù)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，理所當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)與人民群眾保持密切聯(lián)系。因此，代表法規(guī)定，各級人大代表要“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！蔽覈薪?000名全國人大代表和320萬地方各級人大代表，他們來自全國各個地方、各個民族，工作在各行各業(yè)，大多數(shù)不是專職從事人大工作，他們生活在人民群眾中，是各級國家機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的重要紐帶。如果我們的320萬各級人大代表都能和各自選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系，各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)就能真正起到“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”的作用，我們的政權(quán)就不會演變?yōu)楣倭呕瘷C(jī)構(gòu)。那么，如何做到和人民群眾保持密切聯(lián)系？代表法只有上述的原則規(guī)定而沒有具體規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行中，曾產(chǎn)生很多具體困難。

1.誰是我的代表？

我國人口眾多，即使是區(qū)、縣、鄉(xiāng)由選民直接選舉的基層人大代表名額分配，一般也要達(dá)到幾千人選一個代表。由于我國歷史上缺乏民主傳統(tǒng)，加以選舉前后的宣傳力度不夠，更由于多數(shù)代表的作用發(fā)揮不夠，使得相當(dāng)一部分選民對選舉什么樣的人當(dāng)自己的代表缺乏參與熱情，對選舉結(jié)果也不大關(guān)心。因此，就有許多選民對誰是我通過直接選舉選出的人大代表不清楚，對間接選舉產(chǎn)生的人大代表就更說不出一二了。這樣一來，很多選民在他們的正當(dāng)合理要求得不到滿足，合法權(quán)利受到侵害時，常感到投訴無門，感覺更多的是無奈。他們對社會生活、政權(quán)建設(shè)的建言獻(xiàn)策也缺乏有效的渠道去表達(dá)。

筆者在2001年曾直接聽到一個年輕的實(shí)習(xí)律師講述她本人在北京市某區(qū)房屋拆遷中的經(jīng)歷：某房地產(chǎn)開發(fā)公司在房屋拆遷補(bǔ)償糾紛中，不等雙方達(dá)成協(xié)議，也不等房地產(chǎn)仲裁機(jī)構(gòu)下達(dá)糾紛仲裁，就開來推土機(jī)把她家的房屋推倒（當(dāng)時家中沒人），清理地基，準(zhǔn)備建房，且事后態(tài)度十分蠻橫。事情經(jīng)過事實(shí)很清楚，該律師依法向區(qū)政府、市政府的有關(guān)主管部門、公安機(jī)關(guān)投訴，這些部門聽見了，記下了情況，卻像打太極拳一樣上下推卸責(zé)任，始終沒有采取任何實(shí)際調(diào)查處理的措施，投訴人多次詢問無果。不得已該律師才到了法院，在法院主持下與該房地產(chǎn)開發(fā)公司達(dá)成調(diào)解解決協(xié)議，獲得了一定賠償，而此時，時間已經(jīng)過去很久了。此前，我曾問過該律師，知道誰是你們區(qū)的人大代表嗎？她搖頭。此事雖然解決了，但我想，如果我們的民主法制是健全的，如果我是該律師，除了對政府有關(guān)部門提起不作為的行政訴訟外，我會要求我的人民代表就此事在人代會上質(zhì)詢政府有關(guān)主管部門，為什么不履行保護(hù)公民合法權(quán)益的職責(zé)，為什么讓老百姓無端地要為保護(hù)自己的合法權(quán)益花費(fèi)那么長的時間、精力和金錢？

這樣的事例平時我們每個人都能夠遇見或聽說，所反映的問題有些涉及深層次矛盾的解決。也不是說我們的人大代表有三頭六臂，一過問就能手到病除，解決問題。而是說，人民群眾一旦遇到侵害他們合法權(quán)益的事情，而有關(guān)政府部門不能為他們提供有效保護(hù)，就應(yīng)該去找自己的代表，讓代表知道情況，讓代表過問。代表們對反復(fù)出現(xiàn)的同類問題，就要去思考，去研究規(guī)律性的東西，從法律政策上尋找根本解決問題的辦法。扎根于人民群眾中的人大代表應(yīng)該從感受人民群眾的喜怒哀樂中尋找到開展活動的動力、建言獻(xiàn)策的智慧以及監(jiān)督的勇氣。只要人大代表們對身邊發(fā)生的事情，能做到耳聰目明，我們的政府官員就不敢懈怠，我們的一些執(zhí)法部門也會努力做到循規(guī)蹈矩。

當(dāng)然，代表也有聯(lián)系選民的困難。代表是兼職，在本職崗位上要發(fā)揮模范帶頭作用，壓力已經(jīng)不小。此外，再要做好代表工作，如果沒有與選民的適當(dāng)聯(lián)系方法，沒有助手，僅靠開會前的視察、走訪，恐怕只能是掛一漏萬了。

2.我選的代表在干什么？

北京公民石樹仁在報(bào)上載文稱：“雖然我每次都參加人大代表選舉，可至今不知道我選的代表的性格、人品、經(jīng)歷等等。他有無參政議政的能力？他對政府是如何監(jiān)督的？他為我做了什么？他會不會恪盡職守？在通過區(qū)政府人選時，他投的什么票？等等，我一概不知，我想，我該有知情權(quán)?！保?001年3月2日《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》）這一聲音，應(yīng)該說有相當(dāng)?shù)拇硇浴＿x民們感到，不了解自己的代表在干什么，特別是在閉會期間。

由于代表是兼職，在閉會期間，有不少地方的代表活動是處在撥一撥動一動的狀態(tài)。沿海某省某市的一個調(diào)查顯示，閉會期間的代表活動，只是按照常委會的統(tǒng)一安排開展了幾次，絕大多數(shù)代表小組沒能積極主動開展活動。市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭壓力大，經(jīng)濟(jì)利益是每個人不得不考慮的問題，不少漁農(nóng)民和企業(yè)代表由于忙于生產(chǎn)勞動和企業(yè)經(jīng)營，基本不參加代表集體活動，被群眾稱為“榮譽(yù)代表”；而擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部代表由于忙于開會和應(yīng)付繁重的事務(wù)，較少參加代表活動，被選民或選舉單位稱為“特殊代表”。某市有一年1～8月，市級機(jī)關(guān)擔(dān)任正局級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表應(yīng)參加代表活動125人次，實(shí)際參加49人次，參加率僅為39.2%。有的代表在大會期間十分積極地提出議案建議，而在閉會后由于較少聯(lián)系選民和開展活動，就很少通過正常渠道較為正規(guī)地提出建議。有一個市一屆五年中，近300名市人大代表閉會期間向本級人大常委會提出建議、批評和意見不到20件，占代表在大會期間提出議案、建議、批評和意見的2.57%。此外，由于缺少選民監(jiān)督，有的代表自感“人微言輕”，會上很少發(fā)言，會后很少提出意見，有的甚至一屆五年代表當(dāng)下來，沒有提出一條建議，成為“掛名代表”。有關(guān)資料顯示，某市290名市人大代表，沒有撰寫并領(lǐng)銜提出一條建議的有108名，占37.2%。我想該沿海省市反映的情況，在全國應(yīng)該不是個別現(xiàn)象，而帶有一定的普遍性。

二、一些地方在建立人大代表與選民或選舉單位溝通渠道上的探索

各級人大代表是各級人民代表大會的細(xì)胞，只有細(xì)胞充滿活力，這個機(jī)體組織才能充滿活力。而細(xì)胞的活力來自它的營養(yǎng)液——人民群眾。人大代表與選民或選舉單位保持密切聯(lián)系，對于提高議案審議質(zhì)量，充分反映人民意愿、集中人民智慧，加大對政府和“兩院”的監(jiān)督力度，都有著不可替代的作用。多年來，針對上述代表與選民聯(lián)系的薄弱環(huán)節(jié)，全國各地方人大在這方面做了多方面的探索，取得了很大的成效。主要有：

1.代表公示制

長期以來，一些責(zé)任心很強(qiáng)的人大代表，本著“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”的精神，嘗試著用各種方式與選民建立聯(lián)系。北京市人大代表吳青，十幾年來五次當(dāng)選海淀區(qū)人大代表，三次當(dāng)選北京市人大代表。開始時，她設(shè)想用代表信箱與選民聯(lián)系，但效果不是很好，很快就改為在固定的時間、固定的地點(diǎn)設(shè)立每周半天代表接待日，一直堅(jiān)持至今。山東省人大代表李高令在報(bào)紙上向市民公開家庭電話，見報(bào)當(dāng)晚8～11點(diǎn)共有30個電話打進(jìn)來，平均每小時10個，6分鐘一個電話，不僅自己忙得不可開交，女兒也成了“專職”秘書。但這些探索，一段時間里并沒有形成規(guī)范化的制度。很多代表反映聯(lián)系選民的渠道不暢，了解選民的意見和要求不便。選民也時常遇事找不到代表。

2000年5月，北京市東城區(qū)建國門街道率先在全市推行了代表公示制。即將人大代表的照片、姓名、單位、郵編、聯(lián)系電話、代表的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容向選區(qū)選民進(jìn)行公布，便于選民聯(lián)系代表，監(jiān)督代表的履職情況。2001年1月，北京市東城區(qū)人大常委會在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，對全區(qū)247名由選民直接選舉的區(qū)人大代表，在各個街道分別以不同方式實(shí)行了公示。有的制作了公示欄，有的制作了鏡框式公示牌或櫥窗，有的在辦事處服務(wù)大廳通過電腦觸摸屏顯示，還有的通過致選民的一封信、利用內(nèi)部刊物的方式進(jìn)行公示。還有的街道為行業(yè)系統(tǒng)的代表制作了上萬張代表聯(lián)系卡（行業(yè)系統(tǒng)代表聯(lián)系的選民不限于本選區(qū)）。有的街道還公示了代表接待選民日的時間、地點(diǎn)，將公示制引向深入。

北京市東城區(qū)推行代表公示制一年多以來，選民通過公示找代表2462人次，向代表反映問題1392個，代表在此基礎(chǔ)上整理歸納出議案、建議341件，解決問題704個。公示制拓寬了代表與選民之間聯(lián)系的民主渠道，一些涉及老百姓切身利益的多年難以解決的老大難問題，在代表的協(xié)調(diào)努力和監(jiān)督下，得到了解決。代表為選民辦的實(shí)事日漸增多。公示制的效果得到了社會各方面的認(rèn)可，《北京日報(bào)》記者報(bào)導(dǎo)：東城區(qū)居民說“人大向我們敞開了一扇永不關(guān)閉的大門”。代表公示，看似小小的措施和步驟，但它卻體現(xiàn)了人民代表大會本質(zhì)屬性原本應(yīng)有的題中之義；這小小的一步，對推進(jìn)人大制度建設(shè)，會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.在街道設(shè)立為人大代表履行職務(wù)服務(wù)的精干機(jī)構(gòu)——人大街道工委

在改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的今天，各種社會矛盾都會在我們生活中反映出來，遇到什么解不開的疙瘩，選民自然就會想到去找代表。代表是兼職，代表公示制實(shí)行后，無形中代表履行職務(wù)的負(fù)擔(dān)是大大加重了。代表要了解情況，與選民溝通，要向有關(guān)部門反映選民的意見要求，要督促催辦，全靠代表自己去跑，實(shí)在是太困難了。別的不說，光時間就根本分配不過來。需要有一個機(jī)構(gòu)為代表履行職責(zé)提供服務(wù)。北京市東城區(qū)人大常委會借鑒外省市經(jīng)驗(yàn)，嘗試在街道設(shè)立人大街道工委，作為區(qū)人大的派出機(jī)構(gòu)，為選民服務(wù)，為代表服務(wù)，為區(qū)人大常委會履行職責(zé)服務(wù)。人大街道工委主任一般由作為人大代表的中共街道工委書記兼任，副主任1～2名和委員3～5名均由本街道轄區(qū)內(nèi)的代表中民主協(xié)商產(chǎn)生，人大街道工委組成人員由區(qū)人大常委會任命，實(shí)行任期制，與人大代表的任期相同。街道工委下設(shè)辦公室，編制1～2人由街道自行解決，實(shí)行非任期制，受區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。辦公室要做到人員到位；辦公條件到位，有專門的辦公室、電話、電腦、經(jīng)費(fèi)；工作到位，街道工委主任對辦公室的工作要求、工作思路、工作指導(dǎo)要到位。

北京市東城區(qū)人大各街道工委辦成立以后，本著盡量減少代表負(fù)擔(dān)，又能發(fā)揮代表作用的宗旨，竭誠為代表服務(wù)。如東華門街道工委辦的同志，兩年來共協(xié)助代表召開各種座談會70余次，深入選區(qū)聯(lián)系走訪選民40余次，走訪選舉單位近400個，幫助代表收集材料、處理事務(wù)和來信來訪100余次，做了大量細(xì)致的幕后工作和組織協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。特別是對人大代表依據(jù)群眾的反映和要求，提出的解決意見，都能及時給予辦理。東華門街道工委還將每月的16日定為代表接待選民日，輪流安排人大代表在街道工委辦公室接待選民，每逢此日，接訪不斷，兩個月來，代表共接待選民31批，58人次，直接聽取群眾意見49條，及時化解矛盾21件，解決問題28件。

目前，北京市東城區(qū)有市、區(qū)人大代表303人，過去，僅靠區(qū)人大常委會直接組織活動，既不容易召集，召集起來也不易深入探討問題。街道代表聯(lián)絡(luò)組是松散的組織，有時間就多安排點(diǎn)活動，沒時間就不組織活動，造成人大代表及人民群眾的智力資源和社會力量得不到充分利用與發(fā)揮。人大街道工委成立后，在閉會期間擔(dān)負(fù)起組織代表學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流、調(diào)查、研究議案、開展監(jiān)督活動、向選民述職等主要的組織功能，特別是街道工委辦公室為代表提供周密細(xì)致的服務(wù)，既減輕了代表履職中事務(wù)性工作的負(fù)擔(dān)，也為代表履職提供了場地、辦公條件等物質(zhì)保障，受到代表們普遍的歡迎。同時，由黨的街道工委書記兼任人大街道工委的主任，擔(dān)負(fù)起組織人大街道工委活動的責(zé)任，也是對在基層政權(quán)中如何實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變的一種有益探索。

3.代表向選民述職

我國憲法和很多法律都原則規(guī)定了各級人大代表要受選民或選舉單位監(jiān)督，但沒有規(guī)定具體的監(jiān)督形式和監(jiān)督程序。北京市東城區(qū)人大常委會為此進(jìn)行了積極的探索，找到了一條行之有效的途徑——代表述職。正像李鵬同志在代表法頒布十周年座談會上講的那樣，人大代表不只是一種榮譽(yù)，更是一種國家職務(wù)，承擔(dān)著憲法和法律賦予的重大職責(zé)。因此，人大代表必須接受選民的監(jiān)督，他們的履職情況必須讓選民知道，人大代表是否稱職必須由選民評定。為此，北京市東城區(qū)人大常委會在前期探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把代表向選民或選舉單位匯報(bào)自己履行代表職責(zé)的情況并接受評議的活動作為一項(xiàng)制度規(guī)定下來，明確使用了“代表述職”這一概念。他們提出每位代表在本屆任期內(nèi)至少向選民述職一次，并規(guī)定每年第四季度人大代表按選區(qū)向選民述職。目前已有156位人大代表以選區(qū)為單位向選民述職并接受選民的評議，占本屆人大代表總數(shù)的63%。2002年還將有75位人大代表向選民述職，預(yù)計(jì)2002年年底述職代表可達(dá)到代表總數(shù)的94%。本屆任期內(nèi)有望實(shí)現(xiàn)“區(qū)人大代表至少應(yīng)向選民述職一次”的目標(biāo)。

常委會規(guī)定述職的主要內(nèi)容有：一是代表在代表大會開會期間行使代表權(quán)利的情況；二是閉會期間參加代表活動的情況；三是促進(jìn)政府工作，推動憲法、法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行情況；四是聯(lián)系選民，反映社情民意，積極提出議案、批評、建議，推動解決群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的情況；五是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)情況；六是履行代表職責(zé)的體會等。述職方式主要是委托各代表聯(lián)絡(luò)組組織代表在本選區(qū)向選民代表面對面報(bào)告工作，接受選民評議。這里述職前的組織準(zhǔn)備工作十分重要。要對述職代表和參加會議的選民代表進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕逃嘤?xùn)，要盡可能挑選在群眾中有一定威信、為人公正、看問題客觀、有一定分析能力的選民作為選民代表，并逐一落實(shí)出席會議的選民代表。要求選民代表會前廣泛征求選民對代表的意見，會后要向選民傳達(dá)述職會議的情況。每次參加述職的選民代表以30～40人為宜，這樣既有一定的廣泛性、代表性，又便于組織。述職會議由代表聯(lián)絡(luò)組長親自主持，以便引導(dǎo)好會議。

幾年來，北京市東城區(qū)人大代表述職至少取得了以下明顯效果：一是通過面對面與選民交流，直接接受選民監(jiān)督，使代表普遍感到了壓力，增強(qiáng)了動力；二是使選民具體生動地了解了人大代表在代表大會期間和閉會期間是如何履行代表職務(wù)的，宣傳了人民代表大會制度；三是架起了代表與選民聯(lián)系的橋梁，化解了選民“幾年選一回人大代表，選完了也就再見不到人大代表了，代表選了也白選”的消極情緒，使選民體驗(yàn)到了自己當(dāng)家作主的感受，增強(qiáng)了選民對代表工作的理解和支持。一位選民代表說：“我參加過多次投票選舉，頭一次聽到代表向選民報(bào)告工作，心里熱乎乎的……代表辦的事，都是老百姓關(guān)心的、需要的、實(shí)在的事，自己的選票投對了，這樣的代表選得值，信得過?！?/p>

4.間接選舉的代表要與選舉單位建立固定聯(lián)系

在我國，除了由選民直接選舉的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)、縣人大代表外，市級、省級、全國人大代表均由各級人民代表大會間接選舉產(chǎn)生。這些間接選舉的人大代表，如何與選舉他們的原選舉單位——各級人民代表大會保持密切的聯(lián)系，不說別的，從技術(shù)操作上講，就是個難題。當(dāng)然也是個亟待規(guī)范的問題。沈陽市人大常委會根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本市的實(shí)際情況，于2000年4月通過了《關(guān)于市人民代表大會代表聯(lián)系選舉單位及人民群眾的意見》（以下簡稱《意見》），對此進(jìn)行了有益的探索?！兑庖姟芬?guī)定了市人大代表聯(lián)系選舉單位及人民群眾要依據(jù)的幾個原則：一是分工的原則，可根據(jù)自愿或分工，將區(qū)、縣的若干人大代表和部分地區(qū)的基層單位作為相對固定的聯(lián)系對象；二是按比例組合的原則，根據(jù)市人大代表和區(qū)、縣人大代表的數(shù)量以及原選舉單位地區(qū)內(nèi)基層單位的數(shù)量，按比例組成相對固定的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，力求做到全面覆蓋；三是聯(lián)系對象相對固定和相互明確的原則，即市人大代表每人都必須有明確、固定的聯(lián)系對象，選舉單位的區(qū)、縣人大代表和人民群眾也有明確、固定的與他們聯(lián)系的市人大代表。此外，市人大代表每年要定期向選舉單位或區(qū)、縣人大代表述職，報(bào)告全年履行代表職責(zé)的情況。這一意見如果能夠得到認(rèn)真落實(shí)和推廣，那么我們間接選舉的人大代表也就有了自己的明確聯(lián)系對象——下一級的人大代表和基層單位，有了自己的根。這樣一來，我們國家從人民群眾到基層人大代表再到市級、省級、全國人大代表，就能形成全方位、多層次、縱橫結(jié)合、上下貫通的全國社情民意信息溝通網(wǎng)絡(luò)。那么，只要這一網(wǎng)絡(luò)通暢，我們共和國的肌體就會變得無比強(qiáng)健，充滿活力。這也正是現(xiàn)代民主政治和我們黨執(zhí)政所要追求的目標(biāo)之一。

1.選好我的代表

市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)好人大代表的難度越來越大。在代表兼職的情況下，要想真正當(dāng)好代表，更需要有相當(dāng)?shù)姆瞰I(xiàn)精神。沒有一定的時間保證，沒有好的體力和精力，沒有較高的參政議政能力和政策水平都不行。因此，在代表選舉的時候，應(yīng)大力做好宣傳工作，使選民認(rèn)識到選舉什么樣的人當(dāng)代表與每一個人的生活質(zhì)量息息相關(guān)，促使選民珍惜手中的一票。要把那些真正愿意并熱心為選民服務(wù)的人選上來。因此，應(yīng)當(dāng)允許有競選，各級黨委和人大常委會要為選民了解候選人多方面創(chuàng)造必要的條件。有鑒于人大代表本身要履行監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)，而且代表本身履行職務(wù)的事務(wù)已很繁忙，建議多數(shù)政府官員不再擔(dān)任各級人大代表。越是在基層，越要多增加代表中普通老百姓的比例，減少政府官員的比例。

2.把法律規(guī)定的人大代表要與選民或選舉單位保持密切聯(lián)系的原則制度化法律化

可考慮把代表公示、代表述職的要求寫進(jìn)法律，作為普遍性的要求。同時代表大會開會期間會議的進(jìn)程要更加透明，會議記錄應(yīng)公開，允許選民查詢，使選民只要愿意，就可了解所選代表在會議期間表達(dá)的審議意見和工作狀況。

3.為代表履行職務(wù)創(chuàng)造必要的物質(zhì)保障和人員機(jī)構(gòu)保障

代表也是公民的一分子，他應(yīng)該有自己的私生活空間和休息時間。代表履行職務(wù)是在執(zhí)行公務(wù)，應(yīng)該由公共財(cái)政為代表履行職務(wù)提供必要的辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)。隨著國家財(cái)政收支情況的改善，應(yīng)該在此方面給予必要的保障。同時，應(yīng)為代表履行職務(wù)配備必要的精干服務(wù)機(jī)構(gòu)。各級人大常委會也要把為代表履行職責(zé)服務(wù)當(dāng)作自己工作的重中之重。

參考材料：

[1]北京市東城區(qū)人大常委會：《積極推行人大代表公示制》《積極探索人大街道工委的工作》《積極探索和推進(jìn)代表述職活動》，2002年6月。

[2]北京市東城區(qū)人大常委會東華門街道工委：《發(fā)揮人大街道工委職能作用，推動街道人大工作全面開展》，2002年6月。

[3]翁信忠：《閉會期間代表活動的問題、原因及對策》，載《中國人大》2002年第4期。

[4]《中國人大》記者：《沈陽市人大常委會制定市人大代表聯(lián)系選舉單位及人民群眾的意見》，載《中國人大》2000年第10期。