計劃生育與村民自治制度關系研究

佚名

一、引言

人口控制思想并不是現代社會獨有的專利。費孝通先生在《江村經濟》中就曾描述過20世紀30年代江蘇江村村民們自發進行人口控制的情景。在江村，盡管“結成婚姻的主要目的是為了保證傳宗接代”，但是“必須要有足夠的勞動對象來利用這些勞動力。由于擁有土地面積有限，能養多少人也有限度，家里多余的成員成了沉重的負擔”：“按照當地的習慣，孩子長大后就要分家產。有限的土地如果一分為二，就意味著兩個兒子都要貧困”：“通常的辦法是溺嬰或流產……殺害女嬰就更為經常”：“從兒童的總數就可以看到這個結果：16歲以下的兒童總共只有47名，平均每家1.3個”{1}.

費孝通先生描述的江村是中國農村即將面臨重大社會變革前的真實寫照。自民國南京政府成立后，就一直致力于將農村納入國家政權的直接管轄范圍。這在《江村經濟》中國民政府推行保甲制可以反映出來。按照國家－社會二分法，這是國家權力不斷深入到鄉村生活、干預鄉村現代化進程的表現，也是杜贊奇所認為的國家政權內卷化的進程。但是，這種體制在江村遇到了抵抗，并沒有被村民認同。這使我們有理由相信江村仍處在傳統的村民自治中。

不過，這種村民自治與封建社會時期的村民自治已有了根本性的不同，宗族勢力已逐漸走向衰敗，但是新的國家－社會關系的建立尚待時日。這一結論對我們認識當前村民自治狀態下計劃生育有重要的參考價值。本文意在從制度層面剖析村民自治與計劃生育之間的關系，并對今后計劃生育工作提出制度性建設意見。

二、村民自治下的村莊與村民

村民自治是作為一種草根民主顯現在村民的日常生活中的。《憲法》規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性組織。”《村民委員會組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”有學者由此推導出村民自治的定義：“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事物，實現村民的自我管理、自我教育、自我服務。”{2}

作為基層民主政治建設的村民自治，與改革開放以前以人民公社為代表的政社合一的管理方式相比，它是在國家政權逐步退出農村過程中，在傳統的國家－社會二分中加入了法的因素。這必將對村莊與鄉鎮政權、村莊與村民的關系產生巨大的影響。

在村莊與鄉鎮政權的關系上，依《村民委員會組織法》規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從法的意義上講，村民委員會依法只需對村民及村民大會負責，村民委員會制訂的各項規章、制度也只對本村村民有效力。但在現實生活中，我們可以看到，村莊與鄉鎮政權由此卻開始了新一輪的權力博弈。此中類型繁多，不再列舉。但是如何處理鄉鎮政權與村莊的關系卻已不再是可以回避的話題。

從鄉鎮一方來看，隨著鄉鎮政府對農村社會管理的職責和權能的增多，需要村民委員會的直接參與，這必然導致對村委會工作的干預，如計劃生育政策、教育普九計劃等等。鄉鎮政府自覺或不自覺地與法律規定相悖，在自己的潛意識中仍認為村委會是鄉鎮政府的“腿”，是自己的行政下屬，和過去的隸屬關系沒有什么不一樣，只是叫法不同罷了。徐勇認為，這種現象與以下三個方面的影響因素有關：從宏觀層面看，人民公社解體后，實行“政社分開”，鄉政府不再直接管理經濟、組織生產，村組織的行政化色彩也較濃，所以鄉政管理較為順利。

但隨著社會的發展，農村的宏觀環境有所改變，鄉政管理的職能迅速增多；從中觀層面看，《村民委員會組織法》的制定貫徹與分權式改革有關。這種分權除了國家與社會分權外，還包括中央與地方，地方與地方的分權。各個地方和各個部門在獲得自主權的同時，也有其相對獨立的利益和意志；從微觀層面看，《村民委員會組織法》制定貫徹之際正處于市場經濟初步發育之時。人民公社解體后，隨著農村商品經濟發展和向市場經濟過渡，農村基層干部的謀利意識和行為迅速增長，且得不到相應的約制。分權式改革賦予農村基層干部更大權限，但分權沒有與制約相匹配，以致于不少農村基層干部運用其權力獲取不正當利益。其重要方式就是“搭便車”行為{3}.

在村莊與村民的關系方面，焦點在于村民對村民自治的態度及對村內公共事務的參與熱情。客觀地說，《村民委員會組織法》的貫徹實施，使得村民的民主意識增強，要求通過村民委員會這一群眾自治組織維護其合法權益。這也是近幾年來村民委員會能夠迅速被廣大村民認可的根本原因。但是在參與的熱情和如何參與等問題上，村民們之間卻有著明顯的差異，存在很多研究者所詬病的農民參與意識不強問題。村民在村莊治理中扮演著不同角色，呈現出階層分化的趨勢：一部分掌握村莊社會資源的群體，成為影響村民自治的最直接力量，這些成員包括村莊一部分先富裕起來的村民、在任或者已卸任的村干部和黨員等；另一部分是普通村民，村級公共事務參與少。有研究者舉例某鄉的選舉情況說：“一位原鄉黨委書記說：”如果我們通知一萬個農民到指定的投票點投票，實際到達的最多只有一千人，多數農民對選舉抱無所謂的、事不關己的態度。‘幾位村黨支部書記談到，為了確保大多數選民能夠參加選舉大會，他們不得不給每一個參加會議的農民發一天工資。有時候，村里的幾個主要干部還得拿著投票箱分片跑到農民家中，’請‘他們在選票上劃幾個圈。“{4}

三、計劃生育與村民自治的政策推動進程

當前我國計劃生育與村民自治的實施主要是由政府起推動作用。所以本文所分析的計劃生育與村民自治基于當前廣大村莊的一種實踐行為，而不僅僅局限于學者們基于法理等觀念所提出的理想型。計劃生育工作作為一項基本國策，在基層還必須要依靠一套專門的計劃生育干部隊伍來做工作。理想中的“三結合”的狀態即“與發展經濟相結合，與幫助農民勤勞致富奔小康相結合，與建設文明幸福小家庭相結合”，在農業近幾年來增產不增收的現實生活中處境難免有些尷尬。而村民自治在處理鄉鎮政權、村民之間的關系時，其優勢尚待觀察，這些都是我們在考察制度時不可忽視的制約因素。不過，從村民自治與計劃生育的推動進程來看，二者都是我國由政府出面，由上至下逐步推行的。但是，計劃生育雖歷經坎坷，卻因中央的高度重視，已經建立了一套相對獨立的工作體制。村民自治由于對村民委員會的定位等問題未能合理解決，離村民們的要求還有一段距離，有待于政治體制改革進一步的深化，似乎仍然處在“普及”階段。

從發展歷史來看，計劃生育制度的實行要早于村民自治制度。以1962年中共中央和國務院聯合發布《關于認真提倡計劃生育的指示》為標志，“計劃生育”一詞正式推向社會。1971年以國發51號文件為標志開始大力推行計劃生育工作，提出了“晚、稀、少”的政策要求。

1978年把“國家提倡和推行計劃生育”列入了新憲法。1980年9月25日，中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，要求全國人民為民族的未來、國家的未來著想，提倡一對夫婦只生育一個孩子。黨員、團員和各級干部要以身作則，帶頭響應這一號召{5}.1981年，國家設立了計劃生育委員會，其職責包括擬定計劃生育工作的方針、政策；組織起草人口與計劃生育的法律、法規草案；協助有關部門制定相關的社會經濟政策，推動人口與計劃生育工作的綜合治理等等。從計劃生育政策來看，經歷了下列三個階段：第一階段，1949～1953年，鼓勵生育政策階段。第二階段，1954～1959年，政策轉變醞釀階段。第三階段，1960～當今，實施限制生育階段。其中1980年秋～1984年春，由“晚、稀、少”政策調整為“晚、一孩”政策；1984年春～1991年，完善生育政策，形成地方計劃生育條例；1991～當今，是現行計劃生育政策的穩定階段{6}.當前我國計劃生育工作處于歷史上最好的時期。“在經濟還不發達的情況下，有效地控制了人口過快增長，使生育水平下降到更替水平以下，實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變”{7}.中國計劃生育工作體制可以說已經走上了一條良性循環的道路。但是應該注意到，盡管人們的生育行為大多能與法律和政策相吻合，但是人們的生育意愿距離政策要求尚有距離。如有學者1997年在廣西資源縣和浙江溫嶺市農村對計劃生育戶中的育齡婦女做調查時，發現資源縣被調查的計劃生育戶家庭認為“二孩為最理想數”的比例為82.5％，溫嶺市為69.7％{8}.性別偏好在農村依然普遍存在，計劃生育率還有可能出現反彈。弄不好，還會出現80年代初計劃生育的強烈反彈事態。

村民自治在理論上并不是新鮮事物，在農村實際生活中更是一直存在。有人就認為，我國村民自治的歷史至少可追溯到元明時期{9}.建國后，我國村民自治的起點應該從20世紀80年代算起。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過了新憲法，總結了各地農村的實踐經驗，確認了村民委員會的法律地位。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，才正式宣告工農商學兵"五位一體"的人民公社制的終結。1987年11月24日，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并規定自1988年6月1日起正式生效。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議通過了修改后的《村民委員會組織法》。在法律意義上完成了村民自治的立法進程。村民自治的實施若以村民委員會選舉為標準來算，那么按民政部有關官員的說法，大體上可以分為三個階段：第一個階段是啟動階段，可以說是“普及勝于規范”的階段。這個階段從1988年到1992年，不管是真選舉還是假選舉，村民代表選舉還是戶代表選舉，定下村委會任期開展選舉，比說什么都重要。第二階段從1992年到1995年，是“邊普及邊提高”階段，到1995年、1996年，程序性的、比較規范的選舉在全國就推開了。1996年以后，村委會選舉進入第三個階段。在全國出現了聞名于世的“海選”{10}.但是村民委員會開展民主選舉并不能代表一切，也并不能解決一切問題。村民選舉的制度建設、農村兩委的關系（村黨支部和村民委員會）、村民委員會與鄉鎮政權的關系、村民委員會的功能等問題，在《村民委員會組織法》中都沒能說清楚，這種模糊化的處理方式必將對村民自治帶來負面影響。

四、計劃生育與村民自治制度融合

經過對計劃生育與村民自治的歷程對比分析，我們可以看出，計劃生育工作雖然曾被視為“天下第一難”，但是由于較好地考慮了城鄉差別，尊重了農民的利益和意愿，還是能得到村民們的理解和支持。越來越多的調查資料顯示，隨著社會經濟水平的不斷提高，農村青年受教育水平越高，理想子女數愈呈下降趨勢。村民自治在我國雖然有史可尋，但是受建國后土地改革、建農業合作社、人民公社等因素的沖擊，傳統村民自治的基礎已基本消失殆盡，村民自治已沒有更多的歷史資源可以借鑒，廣大農村基本上還處于村民自治道路探索之中。

筆者在此借用兩個對立的概念來描述計劃生育與村民自治制度間的融合關系：親和機制與張力機制。親和機制類似于根本利益與特殊利益之間的利益關系，反映了制度間相互補充、相互促進的一面；張力機制主要反映在制度的功能上。任何社會制度都既存在正功能，也存在負功能，張力機制反映的是制度間相互沖突、相互斗爭的一面。

從親和機制的角度來看，計劃生育、村民自治存在以下共同點：

第一，法律日益成為調節國家、集體與個人的主要手段，是村民根本利益的體現。從人口控制角度來看，當前我國仍面臨著巨大的人口壓力。農民越窮越生，越生越窮的現象仍然存在。依照2000年第五次全國人口普查資料，同第四次全國人口普查1990年7月1日零時的113368萬人相比，十年零四個月共增加了13215萬人，增長11.66％。平均每年增加1279萬人，年平均增長率為1.07％{11}.人口再生產類型在實現歷史性的轉變后，人口控制仍然任重而道遠，穩定低生育水平是今后一個時期重大而艱巨的任務。從村民自治方面看，自1983年起撤銷人民公社制后，農村家庭經濟的重要性日益凸現，由此引發了村民自治及發展農村基層民主的需求。村民委員會直選和實行村民自治，一方面堅持了黨的政府對農村的領導，維護了政治權威，同時，由村民直接選舉村領導的形式，滿足了村民管理自己的要求，因而得到了黨和政府，以及廣大村民的支持。這些政策都體現了農民的根本利益的要求。

第二，尊重文化傳統，重視農民利益。這個也是計劃生育與村民自治的共同點，但在當前工作中沒有得到很好的體現。有許多研究者對當前農村地區超生現象嚴重、重男輕女的思想困惑不解，總以農民思想落后等觀念來解釋。但是如果考慮到農村社區封閉性強的特征，考慮到傳統習俗的影響仍然存在，農村的社會保障體系特別是養老體系尚未建立的事實，那么，對農民來說多生育一個孩子，確實能減輕養老的負擔，確實能夠增加農業生產力水平。

相信這些都是80年代計劃生育實行“堵大口、開小口”的原因。從管理成本來說，計劃生育與村民自治相結合有利于降低管理成本。村民自治要求農村實行村務公開制度，其中就包括國家計劃生育政策的落實方案，這必將增強計劃生育工作以人為本的思想，促進“三為主”方針的落實（即以宣傳教育為主，避孕為主，經常性工作為主）。這將減少計劃生育工作中的暗箱操作，減少尋租行為，有利于農民對計劃生育工作的理解和支持。

從張力機制來看，計劃生育與村民自治的結合存在以下兩個方面的問題：

第一，計劃生育與村民自治的時間差問題。計劃生育若以1971年國發51號文件為標志開始算起已有30年的歷史。村民自治若從1988年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始實施算起也有13年的歷史。但是二者在農村的落實情況不可同日而語。計劃生育工作已形成了一個相對獨立、系統的體系，得到上從國家領導，下至普通百姓的關注和擁護。20世紀90年代以來，中央政府每年召開一次關于人口發展問題的座談會，研究分析重大問題，制定重大決策和措施{12}，對地方政府的考核實行的是一票否決制。但是村民自治從其誕生之日起就面臨著激烈的爭議。時至今日，對村民自治仍有很多地方領導并不支持。當前推行的村民自治問題也不少，最關鍵的是村民對村民自治的評價并不高，三農問題突出。有研究者指出，目前的主要問題是，參與的實踐進程明顯滯后。對于村級事務，村民缺乏參與感，對于村級干部，村民缺乏信任感，而且村民評價的趨勢性變化是越來越低。

這是當前村級組織面臨的重要困境。有些村民自治只是走走形式。從長遠來看，這將進一步導致村民對村委會不信任，將有害于村民自治的進程，這種情況下計劃生育村民自治也不可能真正實現。

第二，計劃生育與村民自治容忍度問題。盡管計劃生育與村民自治主要由政府來推動，但是，這兩者之間還是存在巨大的差別。我們可以視計劃生育為硬控制——每年基層都要向上級匯報計劃生育工作，申請生育指標，編制人口計劃，對違反計劃生育政策的村民要予以相關處罰。而村民自治則可以視為一種軟控制——村民是村民自治的主體，村民委員會依法處理本村的公共事務，包括計劃生育工作。那么這兩種控制手段應該如何結合在一起呢？是通過村委會與村民簽訂協議書，由此來約束村民的生育行為？還是像以前一樣，通過簡單劃一的工作方式來解決？計劃生育村民自治究竟是計劃生育管理程序上的一種調整還是一種新的管理方式？這恐怕還有待于對村莊集體的再定義與土地所有制的改革的進行程度。要實行二者完全的融合，恐怕需要等到戶籍制度被打破，城鄉一體化才可能實現。

五、村民自治下人口控制的基本設想

應該說，現行的計劃生育管理體制尚有潛力可挖。本文所說的基本設想基于在村民自治環境下國家的可能作為，并將人口控制與社區發展結合起來，進而將人口控制轉到社區控制上來。對社區控制而言，一方面，社區控制具有硬控制和外控制的特性，代表政府完成計劃生育的“政務”；另一方面，社區是基層群眾共同利益的代表，具有“軟控制”和“內控制”的特性，能夠喚醒大家的自覺性、責任心和參與感，可以成為村民自治環境下計劃生育工作思路。

第一，重視村莊生育文化的建設。對于村民自治環境下的村民而言，他們實際上是生活在農村這樣一個特定的文化場內，在這個場內，村民們的生育行為有很強的趨同心理。村內文化觀念是村民生育選擇的重要坐標。與費孝通描述的30年代江村的人口控制不同的是，當前我國農村大部分農民已經擺脫了貧困，正步入小康生活，生兒育女并非完全是經濟上的追求，而是村莊文化氛圍的影響。新型生育觀念按照國家計生委宣傳司所說，即“晚婚晚育、少生優生；男女平等、生男生女一樣好，女兒也是傳后人；男性參與，計劃生育，丈夫有責”。

在村落生育文化的建設中，要注意的有兩點：一是婦女的參與；一是對外來信息的引入。婦女參與有助于改善婦女在農村生活中的地位，有提高對女性價值的認識，改變以前重男輕女的思想。對外來信息的引入有助于開闊村民的視野，有助于更新生育價值觀。

第二，消除影響人口控制的政策因素的影響，將個人的生育行為轉變為可預期的理性行為。從經濟學的觀點來看，村民生育的特點是無直接受害人，這極易觸發村民的搭便車行為。

特別是在土地集體所有的情況下更是如此。在此，就必須增強村民生育選擇中的理性選擇觀念。除了加大對計劃生育進行利益導向，還必須提高生育行為的機會成本。當前我國一些政策性的因素事實上是起著刺激人口增長的作用的。有學者就曾分析過當代中國土地制度對人口生育的影響，認為傳統的土地集體所有制刺激人口增長；而改革開放以來集體所有的包干到戶土地制度，使得人口增長的機制得以保留{13}.貴州湄潭試驗區為了利于分配固定的耕地給農戶，定期重新分配耕地的做法于1987年停止，代之以“增人不增地、減人不減地”的新的土地制度，使得多數家庭降低了生育意愿。當前我國農村養老保障采用的是家庭養老為主體，社會養老為輔。事實上起到了鼓勵農民多生的效應，對人口的控制極為不利。這也是我們實行社會保障制度改革時應該考慮到的因素。其他諸如城鄉間社會保障的差異等都影響了人口從農村往城市遷移，使得農村流動人口的控制加大了難度。使得城市化進程減慢，計劃生育也隨之受影響。但是，這些都是人口控制與社會發展的系統工程，并非單單依靠村民自治就能解決的，值得我們今后在村民自治中重視。

注：

1費孝通：《江村經濟》第44～47頁，商務印書館2001年版。

2徐勇：《中國農村村民自治》第3頁，華中師范大學出版社1997年版。

3徐勇：“論鄉政管理與村民自治的有機銜接”，《華中師范大學學報（哲學社會科學版）》1997年第1期。

4張樂天：“公社制度終結后的浙北農村政治與經濟——浙北農村調查引發的思考”，《戰略與管理》1997年第3期。

5趙德滋：“社會主義市場經濟下計劃生育工作的思考”，《南京人口管理干部學院學報》1995年第3期。

6“中國人口政策的過去、現在與未來”，《人口研究》2000年第4期。

7《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》（2000年3月2日）。

8周長洪、徐長醒：“農民生育意愿與動機及其成因的調查分析”，《人口與經濟》1998年第6期。

9張軍：“關于村民自治的思考”，《中國農村觀察》2000年第1期。

10王振耀：“中國的村民自治與民主化發展道路”，《戰略與管理》2000年第2期。

11“2000年第五次全國人口普查主要數據”，《人民日報》2001年3月29日。