【摘要】 本文對內河海事行政處罰自由裁量權進行了深入探討，分析了其合理性、必要性及負面效應，并研究了如何規(guī)范、有效地使用自由裁量權，以期有利于海事部門正確、及時而有效地執(zhí)法，切實保障行政相對人的合法權益。

【關鍵詞】 海事行政處罰 自由裁量權 規(guī)范

海事行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，是打擊和制止海事行政違法行為強有力的法律手段。隨著現代行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的自由裁量權。如何防止自由裁量權被濫用，已成為海事行政處罰過程中的重要問題。這一權力行使得是否得當，對于樹立海事管理機構良好的社會形象和執(zhí)法權威具有重要意義。海事行政處罰自由裁量權與其他行政權一樣，在海事行政執(zhí)法中，不可避免地會產生兩方面的作用：一是積極的推動作用，二是對行政相對人權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。下面我們淺談海事行政處罰自由裁量權存在的合理性及其控制措施。

一、海事行政處罰自由裁量權存在的合理性

海事行政處罰中的自由裁量權被普遍使用，其主要原因是：第一，海事違法行為種類多、涉及范圍廣泛、時效性較強，海事法律、法規(guī)不可能對所有情況下的行政處罰都規(guī)定得十分具體；第二，海事行為所具有的專業(yè)性很強、其影響的地域也比較廣闊，現行的海事法律、法規(guī)不可能對海事行政處罰的規(guī)定過于僵化；第三，目前我國的海事法律體系尚不夠完備，表現出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法規(guī)只能授予海事管理機構必要的自由裁量權，使之能根據案情實際情況，在法定范圍內作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政、維護國家權益、確保“航運更安全、水域更清潔”目標的實現。

二、海事行政處罰自由裁量權的具體體現及負面效應

1、海事行政處罰自由裁量權的具體體現

根據我國海事法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的規(guī)定，我國海事管理機構具有的海事行政處罰自由裁量權主要體現在以下方面。

（1）確定海事行政違法行為的自由裁量。海事部門對當事人的行為性質和海事管理事項的性質認定酌情裁量，確認其行為是否違反水上安全監(jiān)督管理秩序，并經過調查決定是否作出海事行政處罰。

（2）判定情節(jié)輕重的自由裁量。海事違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態(tài)和態(tài)度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節(jié)。

（3）選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量。我國現行海事法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，海事行政處罰主要有警告、罰款、扣留證書、吊銷證書、沒收船舶等。對某一應受海事行政處罰的違反水上安全監(jiān)督管理秩序的行為，應根據處罰法定原則決定處罰的對象、種類。

（4）選擇行為時限的自由裁量。海事法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規(guī)定履行的期限，也未規(guī)定其履行的幅度。在這種情況下，海事部門就必須根據客觀形勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規(guī)定，規(guī)定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執(zhí)法，過短或過長都是不適當的。

2、海事行政處罰自由裁量權存在的負面效應

已經有學者將濫用自由裁量權的各種類型予以總結如下：不正當的目的；錯誤的和不相干的原因；錯誤的法律或事實根據；遺忘了其他有關事項；不作為或遲延；背離了既定的判例和習慣。

三、控制海事行政處罰自由裁量權的措施

當然，以上所列舉的海事行政處罰濫用自由裁量權的各種類型可能并未涵蓋所有的情況，但已經有足夠的理由讓我們對自由裁量施加必要的控制了。控制海事行政處罰自由裁量權，要從如下方面著手。

1、完善和修改現有的海事法律法規(guī)

要處理好海事法律法規(guī)的彈性和執(zhí)法的可操作性的關系，盡量做到明確、具體、減少彈性，制定的海事法律法規(guī)要照顧到各級海事部門對不同等級船舶及單位的不同要求，尤其在處罰金額的制定上要更加切合實際。新的《中華人民共和國內河交通安全管理條例》早已經開始實施，按照國務院1987 年4月21日批準的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第17條的規(guī)定：“行政法規(guī)規(guī)定由主管部門制定實施細則的，實施細則應當在行政法規(guī)發(fā)布的同時或稍后即行發(fā)布，其施行日期應當與行政法規(guī)的施行日期相同”，以保證行政法律、法規(guī)實施的效益。我們期待新《中華人民共和國內河交通安全管理條例》實施細則盡早出臺的同時能考慮這方面的問題。

2、提高海事人員行政執(zhí)法水平

執(zhí)法人員必須不斷地提高自己的海事業(yè)務水平，熟練掌握海事法規(guī)體系，才能把《海上海事行政處罰規(guī)定》運用得得心應手，才能做到合法、合理、公正。如果沒有過硬的業(yè)務水平，在行政處罰上就會存在很多的漏洞。比如，執(zhí)法人員作出行政處罰決定時要把握好行政相對人的兩個違法行為是否有因果關系，如有因果關系，在作出處罰時就要考慮擇重進行處罰，而不是對兩種行為規(guī)定處罰幅度的上限分別進行處罰，如未按規(guī)定進行船舶進出港簽證的行為是因未按《船舶最低配員規(guī)定》配足船員的行政行為引起的，那么在作出行政處罰時就要選擇對未按最低配員這一項違法行為處罰幅度的上限進行行政處罰。這需要執(zhí)法人員熟悉業(yè)務和法律知識，如果對業(yè)務不熟悉就不能掌握好行政處罰的合理性。所以說提高執(zhí)法人員的業(yè)務水平是當務之急。有過硬的業(yè)務知識，是避免濫用海事行政處罰自由裁量權的前提。

3、提高海事執(zhí)法人員的職業(yè)道德素質

每位海事執(zhí)法人員都應該依法行政、秉公執(zhí)法，即恪守職責、法為準繩、嚴守程序、裁量公正。每位海事執(zhí)法人員都應該牢固樹立依法行政意識，堅持處罰與教育相結合的原則，避免超越職權現象的發(fā)生。只有這樣，才能在自由裁量中不受血緣親屬、情感等因素的影響，在同等條件下，不會作出懸殊很大的處理和有意的偏向。海事執(zhí)法隊伍要整頓，要提高海事執(zhí)法人員的職業(yè)道德素質，同時要盡快地吸引更多的優(yōu)秀人才不斷充實海事行政執(zhí)法隊伍，使海事行政執(zhí)法隊伍廉正而富有效率。

4、健全海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系

監(jiān)督體系主體不僅要有黨組織、上級機關，還應有航運企業(yè)、廣大船民，不僅要有外部監(jiān)督還有外面監(jiān)督。對已有的監(jiān)督方式還應當根據形勢的需要，繼續(xù)補充、完善；要通過制定內部規(guī)范性文件、規(guī)章制度進行約束，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時，要對不遵守規(guī)章制度、濫用自由裁量權的人采取嚴厲的經濟懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功的人員進行必要的獎勵。要建立行政執(zhí)法責任制，其核心是責任追究，不僅要追究違法行政的責任，也要追究行政不當的責任，切實規(guī)范行政執(zhí)法行為，使每項行政權力的行使都能做到行之有度、行之有序。同時海事機構可在內部建立一定的慣例作法，以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確定本行政機關在行政處罰中具體應考慮的因素以及這些因素的具體標準。 5、堅持和完善職能分離制度、合議制度、行政救濟制度

按照遵循公平與效率原則，維護行政相對人的權益。海事機構應當進行體制改革，制定職能分離制度，對海事行政處罰職能應作如下分離：由執(zhí)法大隊負責檢查違法案件、簡易程序案件的結案工作，由執(zhí)法部門負責人對處罰決定進行審核，監(jiān)督執(zhí)法人員的工作，督促執(zhí)法人員違法行政行為。對一般程序的立案、調查、取證、擬寫調查報告，由海事管理科負責一般程序案件的結案工作；綜合管理科法規(guī)員對整個案件進行監(jiān)督審核，如一些案件處罰的幅度、對象、種類是否合法、合理進行；最后由業(yè)務主管領導審核把關。這方面我們已經形成了一些制度，但還需進一步完善，如執(zhí)法大隊與海事管理科應建立一個互相配合、互相制約的環(huán)節(jié)，海事管理科應對談話筆錄、證據進行核實，如果存在欠缺應及時提出糾正；而執(zhí)法大隊應對海事管理科作出的處罰幅度是否合理或漏罰提出意見，供海事管理科經辦人（法規(guī)員）參考，從而制約海事行政處罰自由裁量權的錯位。

合議制度是指兩人以上對某一案件進行探討最后經多數人通過決議。海事機構規(guī)定：對個人罰1萬元及以上，對經營人（單位）罰2萬元及以上以及對船舶滯留等處罰必須進行集體討論決定，這同樣可以在一定程度上控制行政處罰自由裁量權的錯位。行政救濟制度是指行政相對人對他們的處罰有異議或認為侵犯了他們的合法權益，他們有權提起行政復議或行政訴訟，這也能對行政處罰自由裁量權的錯位起到一定程度的控制作用。

6、建立完美控制海事行政處罰自由裁量權的程序制度

（1）情報公開制度。情報公開又稱情報自由，是指凡涉及到相對人權利、義務的行政信息資料，除法律規(guī)定應予保密的以外，有關機構應依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或復制，從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于遏制自由裁量權的濫用。

（2）告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關作出行政處罰決定時，應當告知行政相對人行政處罰決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。

（3）回避制度。回避制度是指與行政行為有利害關系的人員不得參與該行政行為過程的制度。對于控制行政處罰自由裁量而言，回避制度的意義尤其重大，其主要價值在于防止行政行為人的偏私，保障行政處罰的公正性和增強行政處罰的合理性。因此，在行政處罰行使自由裁量權時，如相應事項與本人有利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。

四、總結

海事行政處罰自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著的一部分，它是海事行政執(zhí)法機構提高行政效率必須的權限，它能使海事行政執(zhí)法者審時度勢地處理問題。海事行政處罰自由裁量權與其他行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地會產生負面作用。控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制應是一個有機統(tǒng)一的整體，各種措施應互相配合，方能達到有效控制的目的。這些程序權益一旦轉化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權的濫用，從而能增強行政主體的自律意識，使之正確行使行政處罰自由裁量權，樹立海事管理機構良好的社會形象和執(zhí)法權威性。

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